izpb Steuern und Finanzen

24.10.2012 | Von:
Constanze Hacke

Der Zehnte – ein Streifzug durch die Steuergeschichte

Zwei Staaten – zwei (Steuer-)Systeme

Nach 1945 blieben viele Finanzbeamte im Amt, die Arbeit ihrer Behörden lief weiter. 1946 erließ der Alliierte Kontrollrat Gesetze, die zu einer sehr straffen und hohen Besteuerung der westdeutschen Bevölkerung führten. Die Alliierten wollten ursprünglich keine einheitliche Steuerverwaltung. Nicht nur die politische, auch die fiskalische Macht sollte in mehreren Händen liegen.

Mit der Währungsreform von 1948 verschwand die alte Reichsmark aus den Geldbörsen der Deutschen, die neue D-Mark war von nun an gängiges Zahlungsmittel. Das Grundgesetz 1949 legte schließlich die Fundamente für eine neue Finanzverwaltung und -gerichtsbarkeit. Die finanziellen Hoheitsrechte wurden zwischen Bund und Ländern aufgeteilt; es entstanden getrennte Finanzverwaltungen des Bundes und der Länder.

Der erste Bundesminister der Finanzen, Fritz Schäffer (1888-1967), sah sich 1949 noch mit den Folgen des Zusammenbruchs konfrontiert. Erst nachdem diese beseitigt waren, konnte er sich den neuen fiskalpolitischen Herausforderungen stellen, die in erster Linie darin lagen, den Geldwert durch eine strenge Ausgabenpolitik zu sichern und durch konsequente Steuersenkungen die Wirtschaft zu beleben.

1953 unterbreitete der Wissenschaftliche Beirat Schäffer Vorschläge für eine umfassende, auf das ganze Wirtschafts- und Gesellschaftssystem abgestimmte Steuerreform. Diese organische Steuerreform wurde jedoch nie umgesetzt. Der Grund: Sie wäre angesichts der erheblichen ökonomischen Anpassungsprozesse, die sie ausgelöst hätte, kaum zu verantworten gewesen. An ihre Stelle traten permanente Steuerreformbemühungen, in die die Ziele des organischen Steuersystems einflossen und die bis heute ein Merkmal der Finanzgeschichte der Bundesrepublik Deutschland geblieben sind.

Mit der Umsatzsteuerreform zum 1. Januar 1968 löste die Mehrwertsteuer mit Vorsteuerabzug die Allphasen-Bruttoumsatzsteuer ab. Da die Belastung mit Mehrwertsteuer seitdem nicht mehr von der Zahl der durchlaufenen Wirtschaftsstufen abhängig ist, wurde mit dieser Reform ein Beitrag zur steuerlichen Wettbewerbsneutralität geleistet.

Die deutsche Finanzverfassung wurde 1969 wesentlich weiterentwickelt: Das Finanzreformgesetz ordnete die finanziellen Beziehungen zwischen Bund und Ländern neu. Mit der Haushaltsreform wurde das teilweise veraltete Haushaltsrecht den Bedürfnissen einer modernen Finanzwirtschaft angepasst.

Quellentext

Kritik an der Steuerreform 1954

Karl Bräuer, damaliger Präsident des Bundes der Steuerzahler, schrieb anlässlich der Veröffentlichung eines Regierungsentwurfs zum Gesetz zur Neuordnung der Steuern im Frühjahr 1954:

[...] Von einem wirklichen System kann man doch nur dort sprechen, wo in einer Steuerverfassung die bestehenden Steuerformen aufeinander abgestimmt sind und sich in sinnvoller Weise ergänzen. Was wir haben, ist ein systemloses Gewirr von sich gegenseitig überlagernden, einander widersprechenden [...] Steuerformen, in die doch zunächst einmal Ordnung gebracht werden muss.

Nicht weniger als fünfzig Steuerarten von sehr verschiedenem Rang werden auf die armen Staatsbürger losgelassen. Die sechs größten unter den Steuern bringen über 76 Prozent des Gesamteinkommens ein, der Rest verteilt sich über vierzig verschiedene Steuern, die kleinsten von ihnen haben einen Ertrag von nur einer Million Mark. Wäre es da nicht eine dankbare Aufgabe, einmal mit dem eisernen Besen zu kehren und alle die Bagatellsteuern, die Zwergsteuern wegzufegen, bei denen der Rohertrag durch die Erhebungskosten ganz oder zu einem großen Teil aufgezehrt wird? Von der Vermögens- und Vergnügungssteuer, der Aufsichtsrats- und Kapitalertragssteuer, der Lotteriesteuer, der Versicherungssteuer, der Getränkesteuer, der Wechsel-, Stempel-, der Zündwarensteuer, der Grunderwerbs-, Erbschafts-, Hunde- und Teesteuer bringt keine mehr als 0,5 Prozent des Gesamtaufkommens. Dreizehn weitere Steuern noch nicht einmal zusammen 0,5 Prozent. [...]

Karl Bräuer, "Kein Meilenstein der Steuergeschichte", in: Der Spiegel Nr. 13 vom 24. März 1954.

Quellentext

Kritik an der Steuerreform 1974

Über den Entwurf des Dritten Steuerreformgesetzes, der sich unter anderem mit der Neuregelung des Einkommensteuerrechts befasste, schrieb das Nachrichtenmagazin Der Spiegel im Sommer 1974:

[...] Da wollte etwa der Deutsche Gewerkschaftsbund sich mit dem vorgeschlagenen Spitzensteuersatz für hohe Einkommen von 56 Prozent (statt bisher 54,6 Prozent) nicht abfinden und verlangte 60 Prozent. Da wehrten sich die Banken gegen die Regelung der Sonderausgaben, weil langfristige Sparverträge im Gegensatz zu Kontrakten bei Bausparkassen und Versicherungen nicht steuerbegünstigt werden sollen. Und da schlugen die Gastwirte Alarm, weil die Reformer Verzehrrechnungen nicht mehr als abzugsfähige Werbungskosten anerkennen wollten.

Vor der Fülle der Einwände und der Kompliziertheit der Sachen schmolz der Mut der Reformer ebenso wie das Programm. [...]

N.N., "Steuerreform: Für viele wenig, für wenige mehr", in: Der Spiegel Nr. 27 vom 1. Juli 1974.


Die DDR als in ihrem ideologischen Selbstverständnis neuer Staat knüpfte auch in ihrer Finanzgeschichte nicht an alte Traditionen an, wie es die Bundesrepublik tat. Ein Großteil der Produktionsmittel war Staatseigentum, die Wirtschaft wurde durch Mehrjahrespläne zentral gelenkt. Haupteinnahmequelle des Haushalts waren die Abgaben der sogenannten Volkseigenen Betriebe (VEB). Steuern der Bevölkerung und privater Betriebe spielten im Vergleich dazu kaum eine Rolle. Finanzämter gab es in der DDR bereits seit 1952 nicht mehr. Für die Finanzplanung war das Ministerium für Finanzen zuständig, sowohl was die Einnahme- als auch was die Ausgabenseite anging. Im Bereich des Außenhandels arbeiteten der Zoll, das Ministerium für Außenhandel und die Grenz- und Kontrollbehörden eng zusammen. Von 1962 bis 1990 unterstand der Zoll der DDR sogar dem Ministerium für Außenhandel.

Quellentext

Das Steuersystem der DDR

Im DDR-Sozialismus besaßen rechtsstaatliche Steuerprinzipien keine Geltung. Eine Besteuerung der Steuersubjekte nach den Prinzipien der Gleichmäßigkeit, der Allgemeinheit, der Gerechtigkeit und der Beachtung der steuerlichen Leistungsfähigkeit wurde ausdrücklich abgelehnt. Eine sozialistische Regierung könne ihre Steuerpolitik nicht nach den überlebten Grundsätzen einer bürgerlich-kapitalistischen Klassengesellschaft ausrichten, dies behindere in der Übergangsperiode zwischen Kapitalismus und Sozialismus die Überwindung der privatwirtschaftlichen Wirtschaftsordnung und sabotiere den angestrebten Aufbau eines sowjet-sozialistischen Wirtschaftssystems.

Infolgedessen gab es in der DDR nicht nur ein, sondern mindestens fünf verschiedene Steuersysteme. Diese unterschieden sich bei natürlichen Personen danach, ob es sich bei den Besteuerten um Werktätige oder um Kapitalisten handelte, und bei den juristischen Personen danach, ob sich die besteuerten Betriebe in staatlichem, genossenschaftlichem oder privatem Eigentum befanden.

Dementsprechend umfaßten die Steuern in der DDR fünf Gruppen von Pflichtzahlungen an den Fiskus: 1. Abgaben der Staatswirtschaft; 2. Steuern der genossenschaftlichen Wirtschaftsbetriebe und ihrer Mitglieder; 3. Steuern der restlichen Privatbetriebe und ihrer Eigentümer; 4. Steuern der privaten Haushalte und 5. Gemeindesteuern.

Entsprechend der sozialistischen Eigentumsverteilung bei Wirtschaftsunternehmen waren die Abgaben der Staatswirtschaft […] die bei weitem einträglichste Einnahmequelle. Rund zwei Drittel aller Haushaltseinkünfte (ohne die Beitragseinnahmen der Sozialversicherung) gingen in den 80er Jahren aus dieser Steuerquelle ein. Geordnet nach der Reihenfolge ihrer fiskalischen Ergiebigkeit gehörten folgende Steuerarten zu den Abgaben der Staatswirtschaft: a) die Gewinnsteuer (Nettogewinnabführung/NGA); b) die Lohnsummensteuer; c) die Produktions- und Handelsfondsabgabe (PFA/HFA) und d) ein Konglomerat sonstiger Abführungen (z. B. Amortisationsabführungen und Bodennutzungsgebühren). […]

Zu den Steuern der nichtverstaatlichten Wirtschaft gehörten a) die Steuern der „sozialistischen Genossenschaften“ und ihrer Mitglieder in der Landwirtschaft, im Handwerk und im Binnenhandel und b) die Steuern der restlichen privaten Handwerks- und Gewerbebetriebe und ihrer Eigentümer. […]

Die der Privatwirtschaft (Privatunternehmer, juristische Personen) auferlegten Steuern (Einkommen- und Körperschaftsteuer, Kapitalertragsteuer, Gewerbesteuer, Umsatz- und Vermögensteuer) waren sämtlich ihrer Art nach aus der Steuergesetzgebung des Deutschen Reiches vor 1945 übernommen worden. Der Gesetzgeber der DDR hatte diese Steuern jedoch sozialistisch umgeformt, um sie als Klassenkampfinstrument zur Fesselung, Verdrängung und Liquidation der Privatwirtschaft nutzen zu können.

So betrug der Höchstsatz der rasch progressiv ansteigenden Einkommensteuer auf Einkünfte aus Unternehmertätigkeit und Kapitalnutzung 90 Prozent und derjenige bei der Körperschaftsteuer für die noch übriggebliebenen Kapitalgesellschaften 95 Prozent. Hierdurch sollte der Privatwirtschaft Kapital entzogen und dieses durch Umverteilung über den Staatshaushalt zum Aufbau sozialistischer Staatsbetriebe verwendet werden.

Die der Bevölkerung auferlegten Steuern bestanden in den 80er Jahren in der Regel zu 97 Prozent aus der kombinierten Umsatz- und Verbrauchsteuer (produktgebundene Abgaben) und aus der Lohnsteuer der Arbeiter und Angestellten. Die restlichen drei Prozent entfielen auf die Einkünfte aus der Kraftfahrzeug-, Erbschaft-, Grunderwerb- und Vermögensteuer, aus Gemeindesteuern […] und auf Erträge aus der Besteuerung des Arbeitseinkommens der freiberuflich tätigen Selbständigen. Diese nicht der Einkommensteuer unterworfene freischaffende Intelligenz wurde zur Förderung ihrer Regimetreue steuerlich privilegiert. [...]

Die „produktgebundenen Abgaben“ wurden in Form differenzierter steuerlicher Teuerungszuschläge auf einzelne Konsumwaren erhoben. Dabei belegte der staatliche Steuereinnehmer ausschließlich industrielle Verbrauchsgüter und in der Regel nur Genußmittel mit solchen Teuerungszuschlägen. […] Mit jedem Erwerb eines Konsumgutes wurde die Steuer auf die Verbraucher überwälzt. Sie belastete damit eindeutig die Verbrauchsausgaben der privaten Haushalte.

Diese Art sozialistischer Umsatz- und Verbrauchsbesteuerung hatte zur Folge, daß es in der Volkswirtschaft und im Binnenhandel Tausende von unterschiedlichen Umsatz- und Verbrauchsteueraufschlägen gab. Um nicht die Empörung der geschröpften Konsumenten herauszufordern, wurde die Höhe der steuerlichen Teuerungszuschläge streng geheimgehalten.

Mit hohen Abgaben wurden fast ausnahmslos die Umsätze bei Genußmitteln, Importwaren und „luxuriösen“ langlebigen, technischen Gebrauchsgütern belastet. Dagegen enthielten die Einzelhandelspreise für Grundnahrungsmittel und die Verbraucherpreise für sozialpolitisch bedeutsame Industriewaren (Babybekleidung, Kinderschuhe, Schulartikel, Lehrbücher, Arzneien) zumeist keine Steueraufschläge. Im Gegenteil, sie wurden in der Regel durch die Gewährung von Preisstützungssubventionen sogar zu Preisen unter den Gestehungskosten verkauft. [...]

Von 1980-1984 betrug die durchschnittliche Steuerbelastung der Konsumausgaben der privaten Haushalte beim Einkauf von Genußmitteln und industriellen Verbrauchsgütern rund 58 Prozent. 1985-1988 erreichte die durchschnittliche Belastung des privaten Verbrauchs durch steuerliche Teuerungszuschläge in den Konsumgüterpreisen einen Anteilssatz von rund 52 Prozent. Demnach war der Fiskus der DDR in dieser Zeit bei jedem Einkauf von Genußmitteln und Industriewaren im Einzelhandel in Höhe von 100 Mark mit einer Staatskasseneinnahme von durchschnittlich 52 Mark beteiligt.

Hannsjörg F. Buck, „Steuern“ in: Rainer Eppelmann u. a., Lexikon des DDR-Sozialismus, Ferdinand Schöningh Verlag Paderborn 1996, S. 616 ff.


Stand seit der Wiedervereinigung

Nach dem Treuhandgesetz vom Juni 1990 diente die (bereits im März des Jahres errichtete) Treuhandanstalt (THA) „der Privatisierung und Verwertung volkseigenen Vermögens nach den Prinzipien der sozialen Marktwirtschaft.“ Mit der deutschen Einheit wurde die Treuhandanstalt als rechtsfähige bundesunmittelbare Anstalt öffentlichen Rechts der Fach- und Rechtsaufsicht des Bundesministers der Finanzen unterstellt. Sie wurde zum Ende des Jahres 1994 aufgelöst.

Schon seit 1990 gibt es ein einheitliches Steuerrecht. Bei der Lohnsteuer gab es 1992 die letzte wesentliche Änderung. Das Steueränderungsgesetz ersetzte den Lohnsteuer-Jahresausgleich durch die Möglichkeit der antragsweisen Veranlagung zur Einkommensteuer. Weitere Änderungen wurden danach immer wieder diskutiert. Finanzwissenschaftlerinnen und Finanzwissenschaftler sowie Politikerinnen und Politiker aller Parteien haben Vorschläge für eine organische Reform, also eine komplette Umgestaltung des Systems, vorgelegt. Sie spielen in der aktuellen politischen Debatte wiederkehrend eine große Rolle. Umgesetzt worden sind sie bislang aber nicht.