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Regieren nach Zahlen: Haushalt und Kontrolle


24.10.2012
Das Haushaltsrecht gilt als Königsrecht des Parlaments. Hier wird entschieden, warum, wofür und wann die Regierung Steuergelder ausgeben darf. Doch die Verschuldung von Bund, Ländern und Gemeinden steigt weiter, nicht zuletzt aufgrund der Staatsschuldenkrise im Euroraum.

Der Haushaltsausschuss des Bundestages ist am 02.09.2013 in Berlin zu einer Sondersitzung zur Debatte über ein mögliches drittes Rettungspaket für Griechenland zusammen gekommenDer Haushaltsausschuss des Bundestages ist am 02.09.2013 in Berlin zu einer Sondersitzung zur Debatte über ein mögliches drittes Rettungspaket für Griechenland zusammen gekommen (© picture-alliance/dpa)

Einleitung



Alle Einnahmen und Ausgaben des Staates müssen für jedes Jahr in einem Haushalt aufgestellt werden. Das gilt für jede föderale Ebene – für den Bund, die einzelnen Länder sowie für Städte und Gemeinden. Sämtliche Steuereinnahmen werden in den öffentlichen Haushalten abgebildet. Zugleich muss aus dem jeweiligen Haushaltsplan hervorgehen, wofür diese Einnahmen benötigt und wofür sie ausgegeben werden. Der Haushaltsplan ist damit auch ein Kontrollinstrument für die Parlamente, die ihn mit einem Haushaltsgesetz verabschieden müssen. An dieses Haushaltsgesetz sind die Ministerien dann gebunden.

Im Idealfall soll der Staat seine Ausgaben dauerhaft danach ausrichten, mit welchen Einnahmen er rechnen kann. Auf diese Weise sollen möglichst wenig Schulden gemacht und möglichst wenig neue Kredite aufgenommen werden. Allerdings geht es häufig nicht ohne Schulden, denn zum einen muss der Staat bestimmte Aufgaben kontinuierlich wahrnehmen. Zum anderen hat jede Regierung eine bestimmte Vorstellung davon, wie sie Politik gestalten will. Finanzpolitik kann zum Beispiel diese Ziele verfolgen:
  • soziale Gerechtigkeit durch Umverteilung zu fördern;
  • die Konjunktur anzuregen;
  • das Wirtschaftswachstum zu beleben.
Um die öffentlichen Haushalte nachhaltig zu sanieren, ist die Aufnahme neuer Schulden künftig nur noch begrenzt möglich: Laut Artikel 115 des Grundgesetzes darf der Bund nur noch eine strukturelle Verschuldung in Höhe von 0,35 Prozent des Bruttoinlandsproduktes aufweisen. Ausnahmen sind allein in Notsituationen und bei Naturkatastrophen gestattet – oder dann, wenn die konjunkturelle Entwicklung „von der Normallage abweicht“. Kredite, die aufgenommen werden, um den Aufschwung anzukurbeln, müssen „konjunkturgerecht“ zurückgeführt werden. Ziel dieser Schuldenbremse ist es, den aufgehäuften Schuldenberg Stück für Stück abzutragen.

Der Weg des Bundeshaushalts



So entsteht der BundeshaushaltSo entsteht der Bundeshaushalt
Alle Steuereinnahmen fließen in den Haushalt – je nachdem, wem die Steuer zusteht, in den Etat des Bundes, der Länder oder der Gemeinden (siehe S. 6 f.). Bis ein Staatshaushalt beschlossen und verabschiedet ist, müssen die Verantwortlichen einen langen Weg beschreiten. In der Öffentlichkeit wird der Bundeshaushalt vor allem im Herbst wahrgenommen. Denn dann wird die Haushaltsdebatte im Bundestag häufig zum politischen Schlagabtausch zwischen Regierung und Opposition genutzt. Im Grunde genommen befassen sich Ministerien, Ausschüsse und Abgeordnete jedoch fast das ganze Jahr mit dem Thema Haushalt. Ist der eine verabschiedet, nimmt das Bundesfinanzministerium bereits die Planung für den Haushalt des darauf folgenden Jahres in Angriff.

Im Bundesfinanzministerium fließen alle Informationen zusammen, die für den Entwurf des Haushalts und den mittelfristigen Finanzplan notwendig sind. Mit der Aufstellung von Eckwerten, die im März eines Jahres vom Bundeskabinett abgesegnet werden, beginnt hier die Arbeit am Haushaltsplan. Anhand der Eckwerte werden für jedes Ministerium sogenannte Grenzbeträge festgelegt. Ziel ist es, die Ausgaben der einzelnen Ministerien von vorneherein zu beschränken und den Finanzrahmen für die kommenden vier Jahre vorzugeben. In der Vergangenheit konnten die Ministerien ihre Ausgabenwünsche – die sogenannten Voranschläge – beim Bundesfinanzministerium einreichen. Anschließend verhandelte das Ministerium mit den Fachressorts über diese Voranschläge, um einen Kompromiss zu finden. Da das Prinzip der Konsolidierung aber auch im Haushaltsverfahren Niederschlag finden sollte, wurde das ganze Verfahren „auf den Kopf gestellt“: Ausgangspunkt der Haushaltsverhandlungen sind damit nicht mehr die Ausgabenwünsche der Fachministerien, sondern die Vorschläge des Bundesfinanzministeriums. Auf dieser Grundlage entscheidet dann das gesamte Kabinett über die verbindlichen Einnahme- und Ausgabebudgets – die Eckwerte.

Vertreter des Bundesrechnungshofes nehmen an den Haushaltsverhandlungen zunächst noch als Berater teil; später – wenn politische Entscheidungen fallen – ist der Bundesrechnungshof dann nicht mehr präsent, dadurch soll die regierungsunabhängige Stellung der Kontrollinstanz gewahrt bleiben.

Im Mai gibt es zum ersten Mal harte Zahlen, wenn der Arbeitskreis „Steuerschätzungen“ seine Frühjahrsprognose vorlegt. Denn um den Haushalt auch realistisch planen zu können, müssen alle Beteiligten über die voraussichtlich zur Verfügung stehenden Einnahmen Bescheid wissen. Daher treffen sich im Arbeitskreis „Steuerschätzungen“ zweimal im Jahr Vertreter
  • der Finanzministerien von Bund und Ländern,
  • der führenden Wirtschaftsforschungsinstitute,
  • des Statistischen Bundesamts,
  • des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (also der „Fünf Weisen“),
  • der Deutschen Bundesbank und
  • der Bundesvereinigung kommunaler Spitzenverbände,
um die Steuereinnahmen zu schätzen und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung zu begutachten.

Im Mai steht die mittelfristige Veranschlagung des Steueraufkommens im Vordergrund, hier geht es um den Zeitraum des laufenden und der vier folgenden Jahre. Im November werden – zeitnah zur Verabschiedung des Bundeshaushalts – kurzfristige Vorausberechnungen für die Haushaltsplanungen des kommenden Jahres erstellt. Diese Herbstprognose ist dann auch Grundlage für die Ansätze des Haushaltsgesetzes.

Im Frühsommer tagt der Stabilitätsrat. Dieses Gremium hat den früheren Finanzplanungsrat abgelöst, der durch die Föderalismusreform II (siehe S. 9) abgeschafft wurde. Seither hat der Stabilitätsrat die Aufgabe, die föderalen Ebenen bei der Aufstellung der Haushalts- und Finanzpläne zu beraten und die gesamt- und finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen im Auge zu behalten. Denn die Einnahmen und Ausgaben der verschiedenen staatlichen Ebenen sollten natürlich aufeinander abgestimmt sein. Zudem achtet der Stabilitätsrat darauf, dass Deutschland seinen Verpflichtungen gegenüber der Europäischen Union im Zusammenhang mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt nachkommen kann.

Da auf der einen Seite jedes Ressort für sich bestimmte Einnahmen beansprucht und dabei kaum zu Abstrichen bereit ist, auf der anderen Seite aber nur begrenzte Einnahmen zur Verfügung stehen, muss verhandelt werden: erst einmal auf Referatsleiterebene, dann auf Abteilungsleiterebene und schließlich auch zwischen dem Bundesfinanzminister und seinen Kolleginnen und Kollegen auf Ministerebene. Können sich die Beteiligten nicht einigen, entscheidet die Bundesregierung. Im Sommer beschließt das Kabinett den gesamten Haushaltsentwurf und den Finanzplan; im August wird das mehrere tausend Seiten starke Werk Bundestag und Bundesrat übermittelt. Der Haushaltsentwurf gliedert sich in einen Gesamtplan und in Einzelpläne:
  • Im Gesamtplan sind alle Einzelpläne zusammengefasst; in der Haushaltsübersicht werden diese Einzelpläne haushaltssystematisch dargestellt. In der Finanzierungsübersicht wird das Finanzierungssaldo berechnet und im Kreditfinanzierungsplan werden die Einnahmen aus Krediten und die Tilgungsausgaben gegenübergestellt.
  • Die Einzelpläne werden eingeleitet mit einer Übersicht über Gruppierungen, Funktionen, Personal und durchlaufende Posten. In den Einzelplänen wird genau aufgeführt, was im jeweiligen Ressort eingenommen und wofür es ausgegeben werden soll. Außerdem sind hier die Verpflichtungsermächtigungen, also Vorgriffe auf spätere Haushaltsjahre, veranschlagt. Dabei gilt grundsätzlich das Ministerialprinzip, jedem Ressort wird ein Einzelplan zugewiesen.
Die Aufstellung des BundeshaushaltsDie Aufstellung des Bundeshaushalts
Im Herbst haben Bundesrat und Bundestag das Wort: Das Parlament berät in erster Lesung über den Haushalt und seine Einzelpläne. Diese Debatte wird zu einer Generalaussprache über die Grundzüge der Regierungspolitik genutzt. Eine besondere Stellung nimmt dabei die Beratung über den Etat des Kanzleramts ein. Zwar fällt dieser Einzelplan zahlenmäßig nicht sonderlich ins Gewicht. Da er in der Debatte stellvertretend für die gesamte Regierungspolitik steht, kommt es bei der Aussprache über diesen Etat aber regelmäßig zu einem Schlagabtausch zwischen Regierung und Opposition. Sind die mehrere Tage andauernden Beratungen abgeschlossen, wird der Haushaltsentwurf an den Haushaltsausschuss des Bundestages verwiesen. Hier beginnt die eigentliche Arbeit: Der Ausschuss prüft sämtliche Ansätze, die sich auf mehrere tausend Einnahme- und Ausgabepositionen belaufen, und macht Änderungsvorschläge, wo er es für notwendig hält.

In die abschließenden Beratungen des Haushaltsausschusses im November fließen dann die kurzfristigen Schätzungen und Prognosen aus der Herbstsitzung des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ ein. In der zweiten Lesung im Bundestag werden die Ergebnisse des Haushaltsausschusses vorgestellt – und der geänderte Entwurf beraten. Jeder Einzelplan wird nun beschlossen, in der dritten Lesung wird über den Haushaltsentwurf im Gesamten abgestimmt. Nach diesem Votum kommt noch einmal der Bundesrat zu Wort, der – sofern er mit dem Entwurf nicht einverstanden ist – den Vermittlungsausschuss anrufen kann. Ändert dieser noch einmal etwas am Entwurf, muss der Bundestag darüber entscheiden, ob er diese Änderungen übernimmt. Schließlich wird das Haushaltsgesetz festgestellt und Ende Dezember – in der Regel im Bundesgesetzblatt – der endgültige Haushalt offiziell verkündet. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Bundesfinanzministerium sind zu diesem Zeitpunkt schon wieder damit beschäftigt, das Aufstellungsrundschreiben für den nächsten Haushalt zu verfassen.

Der BundeshaushaltDer Bundeshaushalt
Dieser lange Weg zeigt: Ein Haushaltsplan ist und bleibt eine Prognose für einen bestimmten Zeitraum. Er gibt lediglich die Ziele für Einnahmen und Ausgaben vor. Weil ein öffentlicher Haushalt diesen Prognosecharakter hat, kommt es immer wieder zu Haushaltslöchern – etwa durch unvorhergesehene Ausgaben, die nicht durch Einsparungen ausgeglichen werden können, oder durch geringere Steuereinnahmen. In solchen Fällen muss ein Nachtragshaushalt eingebracht werden, der die bereits beschlossene und festgeschriebene Planung verändert. Ein solcher Nachtragshaushalt muss wie der richtige Etat
  • vom Bundesfinanzminister aufgestellt,
  • vom Kabinett verabschiedet,
  • vom Haushaltsausschuss beraten,
  • vom Parlament beschlossen und,
  • soweit es den Bundeshaushalt betrifft, vom Bundesrat angenommen werden.
Häufig geht es hier auch um zusätzliche Neuverschuldung.

Quellentext

Arbeitskreis „Steuerschätzungen“: Kristallkugel oder Prinzip Hoffnung?

„Schätzen“: Wenn man dieses Wort vor einigen hundert Jahren benutzte, meinte man nicht zwangsläufig, einen Wert nur zu veranschlagen. Die „Schätzung“ war im Mittelhochdeutschen gleichbedeutend mit der Steuer; wer schätzte, besteuerte. Das ist heute zwar nicht mehr so, der Arbeitskreis „Steuerschätzungen“, der sich zwei Mal im Jahr trifft, bereitet mit seinen Steuerprognosen aber die Grundlagen für die Haushaltsplanungen von Bund, Länder und Gemeinden vor.

Immer im Mai und im November – und damit jeweils zum Auftakt und zum Ende der laufenden Haushaltsplanungen – setzen sich die Schätzerinnen und Schätzer an einen Tisch: Vertreter der Finanzministerien von Bund und Ländern, der führenden Wirtschaftsforschungsinstitute, des Statistischen Bundesamtes, des Sachverständigenrats, der Bundesbank und der Bundesvereinigung kommunaler Spitzenverbände. Bevor sie schätzt, dikutiert die Expertenrunde über die Einnahmen aus allen Steuerarten und den Zöllen. Dazu werden komplizierte Rechenmodelle aufgestellt, die auf Daten wie Wirtschaftswachstum, Einkommenssteigerungen, Inflation oder Beschäftigungsentwicklung basieren. Besonders lang und intensiv wird über die Einkommensteuer, die Lohnsteuer, die Umsatzsteuer und die großen Verbrauchsteuern, etwa die Energiesteuer, diskutiert. Schließlich sind hier die höchsten Einnahmen zu erwarten. Nach drei Tagen ist Schluss mit der Debatte, dann müssen die Zahlen an die Öffentlichkeit. Der Bund übernimmt die Zahlen aus der Schätzung 1:1 in seinen Haushaltsentwurf.

Alle Prognosen sind immer nur so gut wie die Annahmen, die man vorher zugrunde gelegt hat. Und so nimmt die Qualität der Schätzer-Prognose ähnlich wie eine Wettervorhersage zum Ende des Prognosezeitraums ab. Der Bundesrechnungshof hat vor einiger Zeit die Steuerschätzung als Haushaltsplanungsinstrument unter die Lupe genommen – und festgestellt, dass die Schätzerinnen und Schätzer vor allem in ihren mittelfristigen Vorhersagen meist danebenlagen. Nach Ansicht des Bundesrechnungshofes tendiert das Bundeswirtschaftsministerium, von dem die mittelfristige Konjunkturprognose stammt, dazu, Entwicklungen beim Bruttoinlandsprodukt positiv zu zeichnen, auch aus psychologischen Gründen. Da die Konjunkturprognose aber mehr oder weniger die einzige Basis für die mittelfristige Vorhersage der Steuerschätzer ist, hat dies unmittelbar Auswirkungen auf die großen Steuereinnahmen – etwa auf die Einkommensteuer oder die Umsatzsteuer –, denn diese hängen direkt mit der wirtschaftlichen Entwicklung zusammen.

Ein weiterer Kritikpunkt: Der Arbeitskreis schätzt die Steuereinnahmen auf der Grundlage des geltenden Rechts. Steueränderungen sind in der Prognose in aller Regel nicht berücksichtigt. Und falls doch, werden die finanziellen Auswirkungen solcher Änderungen meist zu optimistisch angegeben. Das Verhalten von Unternehmen, Bürgerinnen und Bürgern nach Steueränderungen aber lässt sich nur schwer vorhersagen. Die Bundesrechnungshofprüfer mahnen den Arbeitskreis daher zu etwas mehr Vorsicht.

Trotzdem gilt: Ohne Steuerschätzung ist keine Haushalts- und Finanzplanung möglich. Daher bilden die Resultate der Steuerschätzung im Mai als mittelfristige Prognose immer auch die Zahlenbasis für den Haushaltsentwurf des folgenden Jahres.


Quellentext

Aufgaben des Haushaltsausschusses

So oft die Medien auch melden, was die Regierung gerade wieder plant, zusichert, finanziert oder bezuschusst, so ist das doch immer nur die halbe Wahrheit. Denn kein Cent fließt, den das Parlament nicht vorher gebilligt hat. Das viel zitierte „Königsrecht“ hat sich das Parlament hart erkämpft. Der Haushaltsausschuss kontrolliert Punkt für Punkt, wohin das Geld des Steuerzahlers fließen soll.

Die Dimension der Neuverschuldung ist in der Finanz- und Wirtschaftskrise in vorher ungeahnte Größenordnungen geschnellt, weil der Staat versucht hat, die Folgen der Krise abzufedern. Umso wichtiger ist es für den Haushaltsausschuss, an dem Ziel festzuhalten, mit der Schuldenbremse die Verschuldung Schritt für Schritt zurückzuführen.

Gleichzeitig ist es das erklärte Ziel, der Bildung noch größeres Gewicht zu verleihen. Zusätzliche Risiken tun sich auf durch die unvorhersehbare Zinsentwicklung. Zudem wird der Haushalt massiv beeinflusst von Wirtschaftsentwicklung und Beschäftigungssituation: 100.000 Arbeitslose mehr oder weniger sind nicht nur 100 000 Schicksale, sondern auch Milliarden Euro mehr oder weniger im Bundeshaushalt. So stellt sich für den Ausschuss auch die Frage, ob eine Gesundheitsreform stärker steuerfinanziert werden kann und ob Steuererleichterungen ohne Weiteres möglich sind oder ob sie letztlich zu neuen Schulden führen.

Das sind die Rahmenbedingungen der Arbeit. Ein noch viel größerer Aufwand gilt dem Durchgehen des gesamten Haushaltsentwurfes, was nie ohne spürbare Korrekturen abgeht. Dazu verbringen die Haushälter leicht 70, 80 und mehr Stunden zusammen, nachdem die Berichterstatter vorher schon jeden Einzelplan intensiv durchgeackert haben und „nur“ die umstrittenen Vorhaben an den gesamten Ausschuss zur „Bereinigung“ weitergeleitet haben. Diese Prozedur steht zu Beginn der Wahlperiode gleich zweimal in einem Jahr an – und doch ist es nur der Auftakt für die ständige Kontrolle der abfließenden Mittel im Verlauf des Jahres.

Gregor Mayntz, „Haushaltsausschuss. Kontrolle Punkt für Punkt“, in: Blickpunkt Bundestag Spezial: Die Ausschüsse des Deutschen Bundestages, Nr. 1/2010. Online unter: http://www.bundestag.de/blickpunkt/104_Spezial/1001/1001008.htm (Stand: Juli 2012)