IzpB 318: Föderalismus in Deutschland
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Zusammenarbeit im deutschen Föderalismus


3.5.2013
Der deutsche Föderalismus ist durch die Zusammenarbeit von Bund und Ländern geprägt. Der zunehmenden Politikverflechtung versuchte man durch die Föderalismusreform 2006 entgegenzuwirken. Neben dem Bundesrat als Vertretung der Landesregierungen im Bund spielen auch die politischen Parteien eine prägende Rolle in der föderativen Ordnung.

ZusammenarbeitZusammenarbeit (© picture-alliance/dpa)

Kriterien zur Unterscheidung föderaler Systeme



In Deutschland herrscht eine bestimmte Variante des Föderalismus, welche sich von anderen föderalen Ordnungen in der Welt unterscheidet. Formen des Föderalismus lassen sich zunächst danach auseinanderhalten, ob sie sich an gesellschaftlicher Differenzierung orientieren oder an gesellschaftlicher Konkordanz (Vereinigung). Differenzierung mit Hilfe des Föderalismus ist in der Regel dann notwendig, wenn es in einer Gesellschaft starke auseinanderstrebende Interessen gibt, die zusammengehalten werden sollen. Als Beispiel hierfür sind die belgischen oder kanadischen Sprach- und Kulturgemeinschaften zu nennen, aber auch das Schweizer Modell des Föderalismus ist noch heute durch das Bemühen um die Integration auseinanderstrebender religiöser und sprachlicher Identitäten geprägt. Noch viel mehr als für Industrieländer stellt sich das Problem gesellschaftlichen Zusammenhalts für Entwicklungs- und Schwellenländer wie Äthiopien, Nigeria oder Indien. In solchen Fällen geht es darum, den jeweiligen Gliedstaaten innerhalb einer föderalen Ordnung so viel Eigenständigkeit wie möglich zuzugestehen, was insbesondere in den Entwicklungsländern Probleme beim Erhalt der Grundlagen von Staatlichkeit aufwerfen kann.

Von Vereinigungsföderalismus sprechen wir dann, wenn das föderale Prinzip der Machtaufteilung zwischen Bund und Gliedstaaten dienen soll. In diesem Fall ist die Gesellschaft relativ homogen, das heißt, es treten keine großen regionalen Unterschiede bezüglich Wertorientierungen oder Sprachen auf. Ein Beispiel hierfür ist die Bundesrepublik Deutschland.

Ein weiteres Unterscheidungskriterium bietet die Ausgestaltung der Kompetenzen der politischen Ebenen. Wenn alle Gliedstaaten verfassungsrechtlich gleichbehandelt werden, sprechen wir von einem symmetrischen Föderalismus, andernfalls von einem asymmetrischen Föderalismus. Ein Beispiel für die zweite Variante ist Spanien (auch wenn das Land formal keine föderale Verfassung hat) mit beträchtlichen Kompetenzunterschieden zwischen den einzelnen Autonomen Gemeinschaften. Das Baskenland, Katalonien und Galizien (die "historischen Regionen") haben wesentlich weiterreichende Befugnisse als die anderen Regionen. Mit dieser Kompetenzordnung soll den regional unterschiedlichen Wünschen nach Selbstbestimmung Rechnung getragen werden und die Integration der nach Unabhängigkeit strebenden Regionen in den spanischen Staat gewährleistet bleiben. Andere Beispiele asymmetrischer regionaler Arrangements in der Europäischen Union finden sich im Vereinigten Königreich oder in Belgien. In der Bundesrepublik werden seit der deutschen Einheit vor allem wirtschaftliche Asymmetrien beobachtet. Diese sind, anders als in Spanien oder Belgien, allerdings ohne Folgen für die Ausgestaltung der politischen Institutionen geblieben. Im politischen Entscheidungsprozess haben diese Asymmetrien aber durchaus Spuren hinterlassen, wie die regelmäßigen Koordinierungstreffen der ostdeutschen Ministerpräsidenten oder die Debatten um ein wirtschaftliches West-Ost-Gefälle belegen.

Ein weiteres Kriterium zur Unterscheidung föderaler Systeme ist die Art und Weise, wie sie das innerstaatliche Zusammenspiel von Bund und Ländern organisieren: durch parallele oder integrierte Institutionen. Die entsprechenden Idealtypen werden als dualer Föderalismus einerseits und als kooperativer Föderalismus andererseits bezeichnet. Ausdruck des dualen Föderalismus sind parallele Institutionen der Exekutive, Legislative und Judikative auf der Ebene des Bundes und der Gliedstaaten und eine klare Aufgabentrennung zwischen Bund und Ländern. Das heißt, jede politische Ebene übernimmt bestimmte Aufgaben, für deren Erfüllung sie ohne Einmischung der jeweils anderen Ebene zuständig ist. Sie hat eigene Steuereinnahmen und korrespondierende Ausgabenhoheit. Empirisch finden sich Annäherungen an die duale Föderalismusvariante in erster Linie dann, wenn für die jeweilige föderale Ordnung eine vielfältige regionale, soziale und politische Entwicklung Priorität hat. Der duale Föderalismus, wie er sich in einer Reihe von Aspekten in der Schweiz oder den Vereinigten Staaten zeigt, basiert demnach auf dem Grundgedanken der Vielfalt und des Wettbewerbs.

Der kooperative Föderalismus, für den die Bundesrepublik Deutschland ein Beispiel ist, hat eine andere Zielsetzung und ist daher auch anders ausgestaltet. Im Mittelpunkt steht hier die Kooperation zwischen Bund und Gliedstaaten. Als Grundgedanke ist nicht eine historisch oder politisch bedingte Pluralität verbindlich, sondern die Effizienz staatlichen Handelns soll durch Absprachen und Verhandlungsprozesse erhöht werden. Die Zusammenarbeit kann sich in solchen föderalen Systemen auf eine Kooperation zwischen den Gliedstaaten erstrecken oder durch die Beteiligung der Gliedstaaten an der Gesetzgebung des Bundes wirksam werden. Für Deutschland ist jedoch festzuhalten, dass sich der kooperative Föderalismus immer stärker in Richtung Politikverflechtung entwickelt hat. Der Begriff der Politikverflechtung geht insofern über den Begriff der Kooperation hinaus, als hier die gemeinsame Verantwortung des Bundes und der Länder für den größten Teil der Staatseinnahmen (Steuerpolitik) und Staatsaufgaben sowie der Staatsverschuldung festgeschrieben und verfassungsrechtlich abgesichert ist. (Siehe auch S. 15 ff.)

Quellentext

Wettbewerb und Kooperation im US-Föderalismus

[…] In den Vereinigten Staaten ist die Aufteilung der Zuständigkeiten in der Verfassung geregelt. In Artikel I, Absatz 8 werden die dem bundesstaatlichen Gesetzgeber zugewiesenen Kompetenzen aufgezählt (enumerated powers). Der zehnte Zusatzartikel formuliert dann ausdrücklich, dass jene Zuständigkeiten, die nicht dem Bund zugewiesen sind, den Einzelstaaten oder den Bürgerinnen und Bürgern zufallen. Aus Sicht der Verfassungsväter sollten Bund und Einzelstaaten sorgfältig voneinander getrennten Sphären angehören. Dies zeigt sich bis heute an der Finanzverfassung. So ist es denkbar, dass ein Bürger an einem bestimmten Ort dreimal zur Einkommensteuer veranlagt wird, zu der des Bundes, zu der des Einzelstaates und zu der der Kommune.

  In den 50 Einzelstaaten der USA wiederholt sich – allerdings auf höchst unterschiedliche Art und Weise – jene Gewaltenteilung zwischen Legislative, Exekutive und Judikative, die auch den Bund charakterisiert. Mit Ausnahme des Staates Nebraska bestehen in allen Einzelstaaten zwei Kammern nebeneinander. Der Gouverneur ist der Chef der Exekutive, der direkt vom Volk gewählt wird. Generell gilt, dass in den Einzelstaaten Elemente direkter Demokratie ausgeprägt sind. So werden neben dem Gouverneur häufig die wichtigsten Positionen in der Exekutive, in einigen Staaten aber auch die Mitglieder des Obersten Gerichts durch direkte Wahl bestimmt. Es gibt Volksbegehren, Volksabstimmungen und Volksentscheide, aber auch den recall, nämlich die Abwahl von gewählten Politikern oder Richtern. […] 

Am Anfang der US-amerikanischen Geschichte und mehr als ein Jahrhundert lang war das in der Verfassung verankerte Prinzip des dualen Föderalismus stark ausgeprägt: Die Sphären von Bund und Einzelstaaten waren klar getrennt. Die Einzelstaaten regelten die sozialen, wirtschaftlichen und politischen Verhältnisse jeweils vor Ort. Die Tätigkeit des Bundes blieb im Wesentlichen auf die Außen- und die Verteidigungspolitik beschränkt sowie auf ein Minimum interner Aufgaben, so auf den Handel mit den Indianerstämmen. […] Dieser duale Föderalismus entsprach den wirtschaftlichen und sozialen Verhältnissen einer Agrargesellschaft. Er herrschte bis zum Ende der zwanziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts vor.

Erst unter den extremen sozialen und ökonomischen Bedingungen der Weltwirtschaftskrise setzte sich der Sozialstaat, also ein in Wirtschaft und Gesellschaft systematisch eingreifender Bundesstaat, durch. Damit begann eine neue Phase, die des kooperativen Föderalismus. Er war durch bestimmte Entwicklungen schon lange vorbereitet worden. Zu diesen zählten die Industrialisierung, die Kapitalkonzentration, die Besiedlung des bis dahin im Westen noch freien Landes (das so genannte Schließen der Frontier) und die Entfaltung von modernen Kommunikations- und Verkehrstechnologien. […] 

Im kooperativen Föderalismus drang der Bund in Politikbereiche ein, in denen er früher nicht tätig war: Er übernahm Aufgaben der Fürsorge für Kranke, Invalide, sozial Benachteiligte und alte Menschen, im Erziehungs- und Bildungswesen sowie im Bereich der Infrastruktur. Neue Behörden entstanden. Die Zahl der öffentlichen Bediensteten wuchs rapide, insbesondere bei den Einzelstaaten und Kommunen. Verantwortlichkeiten waren nicht mehr klar definiert, sondern wurden hin und her geschoben. Ende der siebziger Jahre des 20. Jahrhunderts wurde die "Überlastung des Föderalismus" beklagt. 

Entsprechend gab es Versuche, die Verantwortlichkeiten von Bund und Einzelstaaten wieder zu entzerren, Bundesprogramme zu kürzen und Aufgaben an die unteren Gebietskörperschaften zurückzugeben. Von Ronald Reagan ist ein rigides Dezentralisierungsprogramm unter dem Motto des New Federalism verfolgt worden. Es scheiterte jedoch an der Mehrheit der Demokraten in beiden Häusern des Kongresses. 

Der US-amerikanische Föderalismus ist dennoch nach wie vor vital. Allein die territoriale Ausdehnung der Vereinigten Staaten, ihre Bevölkerungszahl und deren soziale, ethnische und kulturelle Vielfalt fördern die relative Autonomie der Einzelstaaten. Über 80 000 Regierungs- und Verwaltungseinheiten bestehen nebeneinander und konkurrieren gegeneinander. Ein Gebot wie im Grundgesetz, nämlich die "Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" bzw. (mit der Vereinigung so modifiziert) die "Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet" zu wahren, ist in den USA undenkbar und auch nicht durchsetzbar. […] 

Peter Lösche, US-Föderalismus, http://www.bpb.de/internationales/amerika/usa/10653/us-foederalismus?p=all.