Paul Langrock / Zenit / laif – Ein Tunnel im Berliner Untergrund verbindet Friedrichshain und Marzahn per Stromautobahn. Ein Netzingenieur auf Inspektionstour

24.9.2013 | Von:
Manuel Berkel

Energiepolitik

Akteure

Ministerielle Zuständigkeiten auf Bundesebene

Die unterschiedlichen energiepolitischen Ziele spiegeln sich in der Verteilung der Zuständigkeiten auf verschiedene Ministerien der Bundesregierung wider. Eine sichere und preiswerte Energieversorgung für Unternehmen und Verbraucher ist traditionell Aufgabe des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie. Über das Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) schafft es die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen für die Wirtschaftssubjekte im Energiesektor. Dazu gehören insbesondere Regeln für den diskriminierungsfreien Zugang von Energielieferanten zu den Netzen für Strom und Gas, wodurch seit 1998 überhaupt erst Wettbewerb in der Energiewirtschaft entstehen konnte (siehe a. S. 54 ff.). Details der Regulierung legt die Bundesnetzagentur fest, eine Behörde im Geschäftsbereich des Bundeswirtschaftsministeriums. Der möglichst störungsfreie Betrieb und der Ausbau der Energienetze fallen genauso in die Zuständigkeit des Wirtschaftsressorts, wie die anwendungsorientierte Energieforschung und das Gesetz über Energiedienstleistungen und andere Energieeffizienzmaßnahmen.

Mit der wachsenden Bedeutung erneuerbarer Energien hat das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit in der Energiepolitik deutlich an Macht hinzugewonnen. Gegründet wurde es im Juni 1986 nach der Reaktorkatastrophe von Tschernobyl. Damals übernahm es vom Innenministerium die Zuständigkeit für die Sicherheit von Kernkraftwerken und für die Lagerung von atomaren Abfällen auf der Grundlage des Atomgesetzes von 1959. Die Förderung der Energiewirtschaft und die Überwachung kerntechnischer Anlagen zu trennen und auf unterschiedliche Ministerien zu verteilen, ist seit Beginn der Nutzung der Atomenergie eines der wichtigsten Prinzipien der Energiepolitik.
Seit dem Jahr 2000 regelt das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) den Anschluss von Windrädern, Solaranlagen, Biomassekraftwerken und anderen Ökostrom-Anlagen an das Netz, es regelt die Abnahme und Vergütung der Elektrizität sowie den Mechanismus zur Finanzierung der Einspeisung, die EEG-Umlage. Das Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz schreibt seit 2009 einen Mindestanteil erneuerbarer Energien an der Wärmeversorgung neuer Gebäude vor. Über das Bundes-Immissionsschutzgesetz und die dazugehörigen Verordnungen setzt das Umweltressort Grenzwerte für den Schadstoffausstoß von fossilen Kraftwerken und Heizungsanlagen sowie für die elektromagnetischen Belastungen durch Stromleitungen fest und regelt die Genehmigung größerer Erneuerbare-Energie-Anlagen, besonders die von Windrädern.

Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung legt in der Energieeinsparverordnung (EnEV) zulässige Höchstwerte für den Energieverbrauch von Gebäuden fest, die Hausbesitzer zum Einbau von Dämmsystemen oder effizienten Heizungsanlagen verpflichten. Neben diesen drei wichtigsten Ministerien beschäftigen sich weitere Ressorts mit Energiefragen. Die Energie- und die Stromsteuer werden vom Bundesfinanzministerium geregelt, die Grundlagenforschung verantwortet das Bundesministerium für Bildung und Forschung und bei Gesetzen, die Biogas und Biokraftstoffe betreffen, hat das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz ein Mitspracherecht.
Jedes Ministerium verantwortet die Gesetze und Verordnungen in seinem Geschäftsbereich zwar federführend, in der Regel sind aber zumindest das Wirtschafts- und meistens auch das Umweltministerium an der Formulierung von Gesetzentwürfen mit Energiebezug beteiligt. Auch Änderungen des Erneuerbare-Energien-Rechts sind nur im Konsens mit dem Wirtschaftsressort möglich. Differenzen zwischen Wirtschafts- und Umweltpolitikern zeigen sich regelmäßig bei den Themen Klimaschutz, Erneuerbare-Energien-Förderung und Energieeffizienz.

Einfluss von Ländern und Kommunen

Energierecht ist weitgehend Bundesrecht, vor allem was die ordnungspolitischen und fiskalischen Aspekte betrifft. Durch ihre Kompetenzen im Planungsrecht können Länder und Kommunen das Tempo beim Bau von Infrastruktur allerdings stark beeinflussen. Mit Erlassen zur maximalen Höhe von Windrädern oder Mindestabständen zu Wohngebieten lässt sich der Ausbau der Windenergie blockieren. Umgekehrt können Länder und Kommunen den Bau von Erneuerbare-Energien-Anlagen stark beschleunigen, indem für solche Bauwerke seitens der Länder in der Regionalplanung und seitens der Kommunen in den Flächennutzungsplänen Vorrangflächen ausgewiesen werden.
Bei ihren Planungen haben sich viele Bundesländer analog zur Bundesregierung eigene Ziele für den Anteil erneuerbarer Energien gesetzt. In vielen Regionen und Kommunen gibt es lokale Energiekonzepte, die eine wichtige Rolle für die Information und Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger spielen. Leitmotiv ist neben dem Klimaschutz häufig der Wunsch nach einer Autarkie in der Energieversorgung, nach Unabhängigkeit von großen Energieunternehmen und von Preissteigerungen.

Dieser Wunsch nach Unabhängigkeit droht allerdings, die Gesellschaft zu entsolidarisieren. Bürgerinnen und Bürger protestieren wegen lokaler Beeinträchtigungen gegen Stromleitungen, Speicherseen oder neue fossile Kraftwerke, weil sich deren Nutzen kaum vor Ort, sondern nur gesamtgesellschaftlich zeigt. Häufig wird in lokalen Energiekonzepten ausgeblendet, dass eine vollständige Autarkie einzelner Regionen nur zu unverhältnismäßig hohen volkswirtschaftlichen Kosten, zum Beispiel für Energiespeicher oder fossile Reservekraftwerke, zu realisieren wäre.

Bürgerinteressen ...

Auf der lokalen Ebene werden viele Konflikte um die Energieversorgung besonders deutlich. Während Grundstückseigentümer von Pachtzinsen für Windräder profitieren oder Landwirte von der Vergütung für Biomassekraftwerke, müssen Nachbarn den Anblick der Türme oder Geruchsbelästigungen durch Gärtanks ertragen. Die Lokalpolitik hat deshalb eine wichtige Funktion für den Ausgleich unterschiedlicher Interessen im Zusammenhang mit der Energiewende.
Die Proteste gegen Energieinfrastruktur haben oft finanzielle Gründe. Der Bau eines Windparks oder einer Höchstspannungsleitung kann den Wert einer nahe gelegenen Immobilie stark vermindern. Spätestens seit der Anti-Atomkraft-Bewegung der 1970er-Jahre interessieren sich Bürgerinnen und Bürger außerdem sehr stark für die Auswirkungen von Großprojekten auf die Natur und die menschliche Gesundheit. Der Protest gegen Infrastrukturbauten ist deshalb häufig eine Reaktion auf die mangelhafte Berücksichtigung schutzwürdiger Belange durch die ausführenden Unternehmen. Beispielsweise konnte der 1,2 Milliarden Euro teure Neubau des Steinkohlekraftwerks Datteln IV nicht wie geplant 2011 ans Netz gehen, nachdem das Oberverwaltungsgericht Münster 2009 auf den Normenkontrollantrag eines Anwohners hin den Bebauungsplan der Gemeinde Datteln geprüft und für nichtig erklärt hatte. Nach Ansicht des Gerichts waren die Auswirkungen des Kraftwerks auf Mensch und Natur unzureichend ermittelt worden.

Klagen gegen Bauprojekte sind in den vergangenen Jahren auch deshalb sachkundiger und damit erfolgreicher geworden, weil die rechtlichen Möglichkeiten von Umweltverbänden und Vereinen erweitert wurden. 2002 wurde die Verbandsklage in das Bundesnaturschutzgesetz aufgenommen, wodurch Umweltorganisationen gewissermaßen stellvertretend für Anwohner klagen können. Durch ein Verfahren gegen ein neues Steinkohlekraftwerk in Lünen hat der Bund für Umwelt- und Naturschutz Deutschland (BUND) 2011 vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) erstmals die Möglichkeit einer Popularklage für Verbände erstritten. Umweltschützer können seitdem die Einhaltung europäischer Naturschutzvorschriften – beispielsweise der Richtlinien zum Vogelschutz und zu Flora-Fauna-Habitaten – auch dann gerichtlich prüfen lassen, wenn Anwohner nicht unmittelbar in ihren Interessen berührt sind.

Quellentext

Grenzen der Bürgerbeteiligung

[...] Nirgendwo in Europa, nirgendwo auf der Welt ist die Atomkraft schlechter beleumundet als in Deutschland, nirgendwo ist nach Fukushima der Notknopf schneller gedrückt worden. Abschalten jetzt! Das Land taumelte freudetrunken in die Energiewende, ein jahrzehntelanger Kampf ging zu Ende. Bald würde grüner Strom dieses Deutschland surren lassen wie einen Elektromotor. Solarfelder, Windparks. Herrlich.
Zwei Jahre nach Fukushima klingt "Energiewende" in den Ohren vieler Bürger wie Kernschmelze. Kernschmelzen fanden in der Ukraine oder Japan statt, die Energiewende aber gibt es in Deutschland. Stromkabel sollen in der Nachbarschaft gezogen werden, die Pferde auf der Koppel galoppieren durch den Schatten riesiger Windräder, im See am Wald entsteht ein Pumpspeicherwerk. Der Strom wird sichtbar, auf den Hügel[n], auf den Feldern.
In der Eifel sitzen an einem Freitagnachmittag drei Männer zusammen, sie gehören einer Vereinigung an, die "Rettet den Rursee" heißt. [...] Es [gab] Überlegungen, dort ein Pumpspeicherwerk zu bauen. "Wir wollen unbedingt Energiewendeland Nummer eins werden“, sagt Christoph Pranter, Mitbegründer der Bürgerinitiative gegen das Pumpspeicherwerk: „Und dafür opfern wir den Verstand."

So sehen das die Bürger an vielen Orten. Ob es der Thüringer Rennsteig ist, ein Weinberg in der Pfalz, ein See in Bayern, ob in der Uckermark, in Bayreuth oder Nürtingen: Es regt sich Widerstand gegen die Strippenzieher der Energiewende, die ihre Kabel verlegen wollen, hoch über den Köpfen der Menschen, oder sonst etwas bauen wollen im Namen der Energiewende. Und überall versuchen Politiker und Unternehmen, diesen Widerstand zu brechen, in dem sie mit den Bürgern zusammenarbeiten. Bürgerbeteiligung. Nur funktioniert die irgendwie nicht. [...]
"Rettet den Rursee" erwartet schwerste Schäden für den Rursee, in den das bei der Stromerzeugung zu Tale schießende Wasser eingeleitet würde. Ufer würden verschlammen, segeln würde unmöglich, baden sowieso. Der Tourismus, einzige nennenswerte Erwerbsquelle, sei in Gefahr. [...]

Die Energiewende ist für die Menschen also nur im Prinzip eine gute Sache. Die Unternehmen, die sie vorantreiben, werden inzwischen verachtet wie zuvor die Atomkonzerne. [...] Sie müssen sich etwas einfallen lassen, und ihnen fällt ein, was der Atomindustrie schon eingefallen ist: Sie malen die Welt mit der Kraft der Werbung schöner, als sie ist. Sie schaffen Fakten, die überzeugen sollen. [...]
Hilft alles nichts.

Stuttgart 21, sagt der Eifeler Aktivist Christoph Pranter, habe das Bewusstsein der Leute verändert. Dort hat der Bürger zu hören bekommen, er habe sich ja nicht eingemischt vor zehn, 15 Jahren, als der Tiefbahnhof in den Gremien besprochen wurde. Jetzt habe der Bürger halt gelernt. Das Pumpspeicherwerk am Rursee in der Eifel zum Beispiel [...] könnte nur an dieser Stelle entstehen – oder an zwei anderen irgendwo in Deutschland. Dennoch ist der Widerstand jetzt schon derart organisiert, dass, wenn morgen die Bulldozer anrollen würden, sich die ersten Menschen schon im Uferschlamm eingegraben hätten. Ein Dialog zwischen Bauherr und Gegnern findet nicht statt. "Rettet den Rursee" will kein Pumpwerk. Kein großes, kein kleines. Gar keins. Wozu also reden?
Einer sagt: "Wenn in Ihrem Garten jemand was bauen will, was Sie nicht wollen – reden Sie mit dem?"
Das sind die Grenzen der Bürgerbeteiligung. [...] (Am 21. Juni 2013 informierte der Netzbetreiber Trianel die Öffentlichkeit, dass er das Projekt PSW Rur nicht weiter verfolge – Anm. d. Red.)

Ralf Wiegand, "Öko? Nein, danke", in: Süddeutsche Zeitung vom 25. März 2013

... und ihre Berücksichtigung durch die Politik

Auf das gestiegene Bedürfnis nach Beteiligung und die erweiterten Klagemöglichkeiten hat der Bund einerseits mit neuen Einschränkungen reagiert. Gegen neue Stromhöchstspannungsleitungen sind durch das Energieleitungsausbaugesetz (EnLAG) von 2009 und das Bundesbedarfsplangesetz von 2013 nur noch Klagen vor dem Bundesverwaltungsgericht in erster und letzter Instanz möglich. Der Gesetzgeber verspricht sich dadurch eine Beschleunigung besonders wichtiger Infrastrukturprojekte. Andererseits haben Bürgerproteste, wie etwa gegen das Bahnhofsprojekt "Stuttgart 21", dazu geführt, dass Entscheidungsträger in der Politik und in der Wirtschaft der Bevölkerung früher und ernsthafter Gelegenheit geben, ihre Bedenken gegen Bauprojekte zu äußern.
So hat die schwarz-gelbe Bundesregierung im Rahmen des Gesetzespakets zur Energiewende vom 6. Juni 2011 mit dem Netzausbaubeschleunigungsgesetz (NABEG) neue und umfassendere Möglichkeiten geschaffen, um die Öffentlichkeit bei der Erstellung des jährlichen Netzentwicklungsplans, einer Art Masterplan für die Energiewende, zu beteiligen.

Quellentext

Ringen um öffentliche Mitsprache

[...] Der [...] "Netzentwicklungsplan" der Netzbetreiber ist [...] [wie der jährliche "Szenariorahmen", der von den Netzbetreibern zum ersten Mal im Juni 2011 vorgelegt wurde] mit neuen Formen der Bürgerbeteiligung verbunden. [...]
[D]urch Parlamentsbeschluss [wurde] der Netzentwicklungsplan per Gesetz zum "Bundesbedarfsplan" [...] (beschlossen vom Bundestag am 25. April 2013 und vom Bundesrat am 7. Juni 2013 – Anm. d. Red.) [...]
[E]rst dann wird die Trassenführung auf wenige hundert Meter genau festgelegt. Das geschieht erstmals – manche halten das für verfassungswidrig – nicht mehr in Form von Raumordnungsverfahren der jeweiligen Länder, sondern als "Bundesfachplanung" – weil und soweit es sich um grenzüberschreitende Höchstspannungsleitungen handelt.

Die Bundesnetzagentur lädt dafür zu einer "Antragskonferenz" nicht nur die Behörden der Länder ein, sondern auch – über Tageszeitungen und das Internet – die Öffentlichkeit. Die Einladung dient in deren Fall aber nur der Information, nicht der Mitbestimmung.
Die soll erst nach Ende der Antragskonferenz – aber vor dem Planfeststellungsverfahren – einsetzen. "Jede Person, einschließlich Vereinigung", kann sich laut dem Gesetz über die Beschleunigung des Netzausbaus zu den Ergebnissen der Antragskonferenz schriftlich äußern. Anschließend findet eine mündliche Erörterung statt, die in die Entscheidung der Bundesnetzagentur über die "Bundesfachplanung" eingeht (voraussichtlich bis Ende 2013). Erst dann beginnt das Planfeststellungsverfahren – und das Verfahren der Bundesfachplanung wiederholt sich auf der Grundlage einer genauen Trassenführung: Antragskonferenz, schriftliche Einwendungen, mündliche Anhörung, Rechtsmittel.

Neu an diesem Verfahren ist, dass eine Bürgerbeteiligung nicht erst stattfinden soll, wenn die Planung schon beschlossene Sache ist und deshalb leicht als "Alibiveranstaltung" hingestellt werden kann. Auch die Einrichtung eines "Projektmanagers" ist neu. Er dient nicht als Mediator [...] sondern als [...] Moderator. [...]
Damit wird zwar der "Grundrechtsschutz durch Verfahren" weiterentwickelt, wie ihn das Bundesverfassungsgericht in den siebziger Jahren zu Hochzeiten der Anti-Atom-Bewegung anmahnte.
Doch Anhängern einer Legitimation nicht durch Verfahren, sondern durch Beratung ("deliberative Demokratie") ist das zu wenig. Eine bloße Information der Öffentlichkeit im Frühstadium der Planung reicht ihnen nicht aus; sie wollen eine Mitwirkung von Beginn an, eine kontinuierliche Beteiligung, den Konsens durch Kommunikation.
Das aber wirft neue Fragen über Rechtsstaatlichkeit, über Pflichten und Rechte der Exekutive auf – was nutzt der beste Konsens nach intensiver Beteiligung der Öffentlichkeit, wenn der Verwaltung vor Gericht gravierende Versäumnisse nachgewiesen werden können, die auf ebenjenem zwanghaften Konsens beruhen? Und wie verbindlich sind früh erzielte Einigungen in späteren Planungsphasen? Wo endet das berechtigte Interesse der breiten Öffentlichkeit, wo beginnt der Rechtsschutz unmittelbar betroffener Bürger – der sich dann auch gegen anderweitig geäußerte Interessen der Öffentlichkeit richten kann?

Solche Fragen begleiten auch den Versuch, das Verwaltungsverfahrensgesetz wieder zur Klammer der Fachgesetze zu formen und damit eine einheitliche Regelung für Bürgerbeteiligung und Planfeststellung zu erreichen. Das soll das "Gesetz zur Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren" bewerkstelligen, das in erster Lesung im Mai [2012] im Bundestag behandelt wurde. (Verkündet am 31. Mai 2013. In kraft seit dem 7. Juni 2013 – Anm. d. Red.) [...]

Jasper von Altenbockum, "Energiewende-Demokratie", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 5. Juni 2012