Paul Langrock / Zenit / laif – Ein Tunnel im Berliner Untergrund verbindet Friedrichshain und Marzahn per Stromautobahn. Ein Netzingenieur auf Inspektionstour

24.9.2013 | Von:
Manuel Berkel

Energiepolitik

Folgewirkungen des EEG

Die schwarz-gelbe Bundesregierung hat sich 2010 das Ziel gesetzt, bis zum Jahr 2050 rund 60 Prozent des Energieverbrauchs aus erneuerbaren Quellen zu decken und 80 bis 95 Prozent der Treibhausgasemissionen einzusparen. Der für das Jahr 2022 angepeilte Atomausstieg setzt die Politik unter Druck, die wegfallenden Stromerzeugungskapazitäten zu ersetzen.
Zwischen den Bundesländern kam es nach dem Energiewendebeschluss von 2011 zu einem politischen Wettbewerb um einen möglichst schnellen Ausbau erneuerbarer Energien. Es zeichnete sich ab, dass die Länder das Ziel der Bundesregierung aus dem Energiekonzept von 2010, bis zum Jahr 2020 den Anteil erneuerbarer Energien am Stromverbrauch von 17 auf 35 Prozent zu erhöhen, in der Summe voraussichtlich weit übertreffen würden. Ein drastischer Verfall des Preises für Solaranlagen und die Furcht von Investoren vor immer neuen Einschnitten in die staatliche Förderung lösten zudem einen Boom der Photovoltaik aus. Die Debatte um die Kosten der Energiewende verschärfte sich.
Der Bund versucht auf die steigenden Ausgaben für erneuerbare Energien mit Einschnitten in die Vergütung nach dem EEG zu reagieren. Dabei trifft er allerdings oft auf den Widerstand der Bundesländer.

In strukturschwachen ländlichen Regionen ist das Gewerbesteueraufkommen aus dem Betrieb der Kraftwerke eine wichtige Einnahmequelle für die Kommunen. Das örtliche Handwerk profitiert vor allem von Aufträgen zur Installation von Solarmodulen. In größerem Maßstab bewirkt die EEG-Vergütung für Photovoltaikanlagen eine Umverteilung von Kapital in die südlichen Bundesländer und steigert das Einkommen dort lebender Hausbesitzer und Landwirte. In Nord- und Ostdeutschland hängen von Windparks und der dazugehörenden Industrie zehntausende Arbeitsplätze ab. Andererseits fühlen sich Teile des Mittelstands in den industriellen Zentren Nordrhein-Westfalens, Bayerns und Baden-Württembergs von Netzentgelten und der EEG-Umlage zunehmend belastet.

Vorgängerförderungen: Kohlepfennig und Atomenergie

Energiepolitik muss also viele einander entgegengesetzte Interessen berücksichtigen. Dabei waren die politischen Eingriffe des Bundes in den Energiesektor gerade wegen des fehlenden Wettbewerbs schon in den vergangenen Jahrzehnten von erheblicher Tragweite. Im Wirtschaftsaufschwung der 1950er- und 1960er-Jahre war das vorrangige Ziel der Energiepolitik, den wachsenden Strom- und Wärmebedarf von Unternehmen und Haushalten mit den wichtigsten Energieträgern Stein- und Braunkohle zu decken. Durch Zwangsanleihen musste die Industrie Kohleunternehmen mit Kapital für den Ausbau der Förderkapazitäten ausstatten.
Mit umfangreichen Subventionen wurde die heimische Steinkohleförderung ausgebaut und gegenüber ausländischer Konkurrenz geschützt. Die staatlichen Unterstützungsmaßnahmen gipfelten ab 1965 in Verstromungsgesetzen, mit denen der Bund für Betreiber von Steinkohlekraftwerken Steuervorteile einführte und die Differenz zwischen dem Preis für einheimische Steinkohle und dem niedrigeren Ölpreis auf dem Weltmarkt zahlte.
Ab 1975 trugen Stromverbraucher die Mehrkosten durch eine Umlage, den sogenannten Kohlepfennig. Im Jahr 1989 erreichte er die Höhe von 8,5 Prozent des Strompreises, das Geld wurde in einen staatlichen Fonds eingezahlt. Das Bundesverfassungsgericht erklärte diese Form der Finanzierung 1994 für verfassungswidrig, weil sie das Haushaltsrecht des Bundestages verletze und Gemeinlasten aus Steuern finanziert werden müssten.

Die 1970er- und 1980er-Jahre standen im Zeichen der Ölknappheit und der einsetzenden Stromerzeugung durch Kernenergie im industriellen Maßstab. Die Ölkrisen von 1973 und 1979 verteuerten Ölimporte, führten zu Konjunktureinbrüchen und verdeutlichten die Abhängigkeit des Wohlstands von fossilen Energien. Ohne dass die Politik eingreifen musste, bestärkten die Preissteigerungen Unternehmen und Verbraucher darin, Energie zu sparen und effizienter zu wirtschaften, die Automobilwirtschaft senkte den Kraftstoffverbrauch ihrer Fahrzeugmodelle. Diese effizienzfördernde Wirkung hoher Energiepreise nutzte die Politik, als sie 1999 bei der ökologischen Steuerreform Treibstoffe, Strom und Brennstoffe in Deutschland mit höheren Steuern belegte und als sie 2005 den EU-weiten Emissionshandel einführte.
Die sozial- und christlich-liberalen Bundesregierungen reagierten auf die Ölkrisen unter anderem, indem sie mit Russland eine Ausweitung seiner Gaslieferungen aushandelten, was in den folgenden Jahrzehnten allerdings eine neue Abhängigkeit schuf. In sein Energieforschungsprogramm von 1974 nahm der Bund erstmals erneuerbare Energien auf, und ab 1978 wurden staatliche Zuschüsse gezahlt, wenn Gebäude statt mit Ölheizungen mit Sonnenkollektoren oder Wärmepumpen ausgestattet wurden. 1977 trat die erste Wärmeschutzverordnung für Gebäude in Kraft.

Seit Mitte der 1950er-Jahre hatten Bund und Länder den Aufbau der Atomwirtschaft durch Milliardenbeträge für Forschung und den Bau von Reaktoren unterstützt. In den 1970er-Jahren ging dann der Großteil der deutschen Atomkraftwerke in Betrieb. Für die Endlagerung des Atommülls aber bestand noch kein Konzept. Um jedoch keine Zweifel an der Endlagerbarkeit aufkommen zu lassen und Erfahrungswerte zu gewinnen, erwarb die Gesellschaft für Strahlenforschung im Auftrag des Bundes das stillgelegte Salzbergwerk Asse und lagerte dort von 1967 bis 1978 Atommüll ein. Erst 1974 legte die Bundesregierung ein Entsorgungskonzept vor. Die Wirtschaft wurde verpflichtet, Anlagen zur Wiederaufarbeitung und Zwischenlagerung zu betreiben, der Bund übernahm die Verantwortung für die Endlagerung. Von zunächst acht potenziellen Standorten für ein Endlager blieb 1977 das ehemalige Salzbergwerk Gorleben übrig, und 1979 begann dessen – zunächst oberirdische – Erkundung. Die Eignung von Gorleben als Endlager ist allerdings höchst umstritten. Im Sommer 2013 schufen Bundestag und Bundesrat mit dem Standortauswahlgesetz die rechtliche Grundlage für eine erneute, ergebnisoffene Endlagersuche. Eine Kommission aus Politikern, Vertretern der Gesellschaft und Experten soll bis 2015 die Kriterien für ein Endlager erarbeiten. Die Suche wird dann von dem neuen Bundesamt für kerntechnische Entsorgung geleitet, bis 2031 soll sie abgeschlossen sein. Der Bau des Endlagers und die Einlagerung des hochradioaktiven Mülls müssten nach derzeitigem Stand bis 2040 erfolgt sein, weil dann die Genehmigungen für die oberirdischen Zwischenlager enden.

Quellentext

Suche nach Endlagerstätten

Kernkraftwerke und die Lagerung ihrer AbfälleKernkraftwerke und die Lagerung ihrer Abfälle (© SZ-Grafik: Hanna Eiden, Recherche: Martin Mühlfenzl; Quelle BGR, Bundesamt für Strahlenschutz (Stand 31.12.2011))
Ein Lager für den deutschen Atommüll – nur wo? Das Verfahren, auf das sich Bund und Länder am 9. April 2013 geeinigt haben, sieht für die Suche eine "Weiße Landkarte" vor. Überall im Land könnte ein Endlager entstehen, aber viele Regionen scheiden rasch aus. Ballungsräume etwa, Wasserschutzgebiete, Gegenden mit Erdbebenrisiko. Bleiben am Ende nur jene Gesteinsformationen, die für die Aufbewahrung von Atommüll taugen – wenn sich das für Zeiträume von Hunderttausenden von Jahren überhaupt sagen lässt.

Im Zentrum der Suche dürften damit abermals Salzstöcke in Norddeutschland stehen, dazu der sogenannte Opalinuston, ein festes Tongestein, das sich vor allem im Südwesten Deutschlands findet. Theoretisch denkbar wäre auch ein Endlager in Granit, hierzulande vertreten in Teilen Bayerns und Sachsens. Doch die Suche nach einem Atommülllager ist heikel. Damit sich die Situation nicht überall so aufschaukelt wie in Gorleben, soll das Verfahren diesmal ganz transparent ablaufen. Erst soll eine Enquete-Kommission in öffentlicher Debatte an Kriterien für ein Endlager arbeiten, die dann aber noch in das Gesetz aufgenommen werden müssten. Später sollen eigene Bürgerbüros in den jeweiligen Regionen dafür sorgen, dass Anwohner sich nicht übergangen fühlen. Ehrgeizig ist die Suche, Zieldatum 2031, ohnehin. So blieben nur acht Jahre Zeit, um an den favorisierten Standorten Erkundungsbergwerke zu errichten und die Erkenntnisse auszuwerten. […]

MIBA, "Ton, Steine, Endlager", in: Süddeutsche Zeitung vom 10. April 2013

Förderung der erneuerbaren Energien ab 1997

Das rasche Anwachsen der Anti-Atomkraftbewegung hatte zur Folge, dass der Deutsche Bundestag 1979 die Enquete-Kommission "Zukünftige Kernenergiepolitik" aus Abgeordneten und Wissenschaftlern einsetzte. Ein Jahr später kam diese Kommission in einem Zwischenbericht mehrheitlich zu der Überzeugung, dass ein Ausstieg aus der Atomenergie möglich sei, wenn der Energiebedarf gesenkt und erneuerbare Energien ausgebaut würden. Ebenfalls 1979 schlossen der Energieverband VDEW und der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) die Vereinbarung, Strom aus erneuerbaren Energien freiwillig in die Netze aufzunehmen und zu den vermiedenen Brennstoffkosten zu vergüten. Die meisten Versorger verweigerten allerdings die Abnahme, und die freiwillig gezahlte Vergütung lag mit weniger als zehn Pfennigen pro Kilowattstunde weit unter den Erzeugungskosten von Windrädern oder gar Solaranlagen. In dieser Umbruchzeit tauchte 1980 erstmals das Wort "Energiewende" im Titel einer Publikation des Freiburger Öko-Instituts auf. Der Name des programmatischen Buches lautete: "Energiewende – Wachstum ohne Erdöl und Uran".

In den 1980er-Jahren verstärkten die aufkommende Klimaschutzdebatte und Ökostrom-Förderprogramme einzelner Länder und Kommunen den Druck für eine wirksame und verbindliche gesetzliche Förderung erneuerbarer Energien. Gegen den Widerstand des damals noch zuständigen Bundeswirtschaftsministeriums verabschiedete die CDU/FDP-Mehrheit im Bundestag am 5. Oktober 1990 das von ihren Fraktionen erarbeitete Stromeinspeisungsgesetz. Es verpflichtete die Energieversorger ab 1991 zur vorrangigen Abnahme von Strom aus erneuerbaren Energien (Einspeisevorrang). Die Vergütung wurde je nach Technologie auf 75 bis 90 Prozent des Strompreises für Endkunden festgelegt. Am höchsten wurden Wind- und Solarenergie gefördert – mit 16,6 Pfennigen pro Kilowattstunde. Neben den klima- und atompolitischen Zielen verfolgte das Stromeinspeisungsgesetz vor allem einen industriepolitischen Zweck: Mit Hilfe staatlich veranlasster Förderung sollte eine Nachfrage nach neuen Energieerzeugungstechnologien entstehen, und deutsche Industriebetriebe sollten in die Lage versetzt werden, nach und nach marktfähige, also zuverlässige und preiswerte Produkte für den Weltmarkt zu entwickeln.
Die Kosten der Förderung durften die Energieversorger auf die Kunden umlegen, ohne die Ökostrom-Vergütung gesondert ausweisen zu müssen. Die Fördersätze waren zusammen mit zusätzlichen staatlichen Anreizen für Windenergieanlagen, Biomasse- und Wasserkraftwerke so auskömmlich, dass der Anteil erneuerbarer Energien am Stromverbrauch zwischen 1990 und 1999 von drei auf 5,4 Prozent zunahm. Nach dem Kohlepfennig-Urteil des Bundesverfassungsgerichtes von 1994 klagten mehrere Energieversorger gegen das Stromeinspeisungsgesetz. Der Bundesgerichtshof verwarf die Klagen jedoch wegen der monopolartigen Stellung der Unternehmen.

Dynamik durch das EEG ab 2000

Für jeden Netzbetreiber war die Höchstmenge des nach dem Stromeinspeisungsgesetz zu vergütenden Ökostroms auf fünf Prozent gedeckelt. Weil diese Grenze um das Jahr 2000 in einigen Regionen ausgereizt zu werden drohte und die neue rot-grüne Bundesregierung den Ausbau erneuerbarer Energien beschleunigen wollte, verabschiedeten die Abgeordneten der neuen Regierungskoalition das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG). Mit seinem Inkrafttreten am 1. April 2000 entfiel die Deckelung der erneuerbaren Energien auf fünf Prozent des Stromaufkommens. Da die Strompreise aufgrund der Liberalisierung der Energiemärkte gefallen waren (siehe a. S. 54 ff.), wurden außerdem feste Vergütungssätze für einen Zeitraum von 20 Jahren eingeführt, um Investoren Planungssicherheit zu geben.
Die Vergütungssätze sollten künftig sämtliche Kosten der Ökostrom-Erzeugung decken und zusätzliche regionale Förderprogramme überflüssig machen. Deshalb hob die rot-grüne Regierung auf Grundlage wissenschaftlicher Studien die Sätze für alle erneuerbaren Energien an. Die Förderung für Solarstrom wurde auf Drängen der Solarverbände auf 99 Pfennig pro Kilowattstunde angehoben, wobei die Gutachter des Bundesumweltministeriums für eine Kostendeckung eigentlich schon einen Vergütungssatz von 85 Pfennigen als ausreichend angesehen hatten.

Die Kosten der Förderung wurden ab dem Jahr 2000 erstmals in der EEG-Umlage gesondert ausgewiesen. Seit 2010 ist die Umlage nicht mehr in jedem Netzgebiet unterschiedlich hoch, sondern bundesweit einheitlich. Die Erhebung der Umlage und die Auszahlung der Fördergelder übertrug die Bundesregierung den Netzbetreibern. Indem auf eine Finanzierung aus Steuern oder aus einem staatlichen Fonds wie beim Kohlepfennig verzichtet wurde, sollte das Fördersystem gleichzeitig in Einklang mit dem deutschen Haushaltsrecht und dem europäischen Beihilferecht gebracht werden, nach dem Zahlungen aus staatlichen Mitteln für einzelne Branchen von der europäischen Kommission genehmigt werden müssten.
Das EEG führte zu einer Industrialisierung der Erneuerbare-Energien-Branche. Der Ökostrom-Anteil wuchs von 6,8 Prozent im Jahr 2000 auf 23 Prozent 2012, und die von den Stromkunden zu zahlende jährliche Vergütung aus der EEG-Umlage verneunfachte sich von 1,7 auf 15,4 Milliarden Euro.

Die staatliche Festsetzung der EEG-Tarife hat zwiespältige Folgewirkungen: Weil der Ausbau der erneuerbaren Energien von einer Vielzahl dezentraler Akteure abhängt, haben wissenschaftliche Gutachter das Tempo des Zubaus wiederholt unterschätzt. Die Bundesregierungen hatten seit dem Jahr 2000 lange von Einschnitten bei der Förderung abgesehen, die über die im EEG festgeschriebene jährliche Verringerung (Degression) der Vergütungssätze hinausgegangen wären. Da die Gesellschaft den erneuerbaren Energien und besonders der Photovoltaik sehr wohlwollend gegenüberstand, wollte die Politik nicht als Bremser der Energiewende gelten. Interessengruppen wie die Solarindustrie oder Bioenergie und Windstrom produzierende Landwirte konnten wiederholt die Willensbildung der Parteien beeinflussen. Als die schwarz-gelbe Bundesregierung schließlich 2010 und 2012 doch außerplanmäßig die Vergütung für Photovoltaik herabsetzte, führte dies im Vorfeld zu neuen Rekorden bei der Installation von Solaranlagen, weil Hauseigentümer, Landwirte und institutionelle Investoren sich noch die alte, höhere Vergütung für 20 Jahre sichern wollten. Die durch das EEG bereits entstandenen Rechtsansprüche werden für die nächsten zehn bis zwanzig Jahre der Hauptfaktor für hohe Ökostrom-Ausgaben bleiben.