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Migration und Integration


16.12.2014
Deutschland befindet sich seit dem Anwerbevertrag mit Italien im Jahr 1955 auf dem Weg zu einem modernen Einwanderungsland. Migrantinnen und Migranten sowie ihre Nachkommen sind zu einem wichtigen Teil der deutschen Sozialstruktur geworden. Ihre Zahl wird weiter zunehmen, und Deutschland steht vor der Aufgabe, ihre Teilhabe am gesellschaftlichen Leben zu ermöglichen.

Die Entwicklung zur multiethnischen GesellschaftDie Entwicklung zur multiethnischen Gesellschaft (© Eigene Grafik nach Daten bei Lederer 1997 (1961-1989); Statistisches Bundesamt (1990-2010); Zensus 2011)

In den letzten 50 Jahren sind Migrantinnen und Migranten zu einem wichtigen Bestandteil der deutschen Sozialstruktur geworden. 1960 lebten erst knapp 700.000 Ausländer in der Bundesrepublik, wie die Menschen mit ausländischer Staatsbürgerschaft im Folgenden genannt werden. Dazu kamen noch knapp 400.000 deutschstämmige Aussiedler aus der damaligen Sowjetunion und anderen Ländern Ost- und Südosteuropas. Beide Gruppen zusammen machten nur etwa 2 Prozent der bundesdeutschen Bevölkerung aus.

Nach der letzten Volkszählung, dem Zensus 2011, leben in Deutschland knapp 6 Millionen Ausländer und weitere 9 Millionen "Deutsche mit Migrationshintergrund", wie sie in den offiziellen Statistiken heißen. Dazu gehören (Spät-)Aussiedler, eingebürgerte ehemalige Ausländer sowie in Deutschland geborene Deutsche mit mindestens einem Elternteil, der zugewandert oder in Deutschland als Ausländer geboren ist. Heute stellen die Migrantinnen und Migranten, wie die 15 Millionen Personen mit Migrationshintergrund hier der Einfachheit halber genannt werden, 19 Prozent der Bevölkerung Deutschlands. Das multiethnische Segment der deutschen Sozialstruktur hat sich also seit 1960 fast verzehnfacht, und es ist absehbar, dass es sich in den beiden kommenden Jahrzehnten weiter vergrößern wird.

Die Migrantinnen und Migranten sind nicht gleichmäßig auf Deutschland verteilt, sondern konzentrieren sich auf die alten Bundesländer und dort wiederum auf Großstädte und industrielle Ballungszentren. In den neuen Ländern (ohne Berlin) lebten 2011 nur knapp 500.000 der 15 Millionen Menschen mit Migrationshintergrund (knapp 4 Prozent der Wohnbevölkerung) im Vergleich zu 13,7 Millionen (21,4 Prozent der Wohnbevölkerung) in Westdeutschland (ohne Berlin). Ostdeutschland ist eine weitgehend monoethnische Gesellschaft geblieben. Hohe Migrantenanteile wiesen im Jahr 2007 Frankfurt am Main (42 Prozent), Augsburg (40 Prozent), Nürnberg (38 Prozent) und Stuttgart (37 Prozent) auf. Von den Kindern unter sechs Jahren hatte in diesen vier Städten bereits eine deutliche Mehrheit von 57 bis 68 Prozent mindestens einen Elternteil mit Migrationshintergrund.

Der wachsende Anteil der Migranten ist keine Besonderheit der deutschen Sozialstruktur. Auch in vielen anderen europäischen Gesellschaften – selbst in den ehemaligen Auswanderungsländern Portugal, Spanien und Italien – hat die Zahl der Zuwanderer in den letzten Jahrzehnten zugenommen.

Geschichtliche Entwicklung



Die deutsche Nachkriegsgeschichte von Migration und Integration lässt sich recht klar in vier Phasen unterteilen: in die Gastarbeiterphase (1955-1973), die Phase der ersten Integrationsversuche (1973-1981), die Abwehrphase (1981-1998) und die Akzeptanzphase (ab 1998).

Gastarbeiterphase (1955-1973)

Die Jahre 1955 bis 1973 markieren die Periode der Gastarbeiterphase, die man auch "Anwerbephase" nennen kann. Um ihren Arbeitskräftebedarf zu decken, warb die aufblühende westdeutsche Wirtschaft Menschen aus den Mittelmeerländern an und schloss entsprechende Abkommen mit Italien (1955), Spanien und Griechenland (1960), der Türkei (1961), Marokko (1963), Portugal (1964), Tunesien (1965) und Jugoslawien (1968) ab. Die Anwerbemaßnahmen erfolgten auch vor dem Hintergrund der Absperrung der deutsch-deutschen Grenze im Jahr 1961, die den Zuzug von Übersiedlern aus der DDR weitgehend zum Erliegen brachte und den Arbeitskräftemangel verschärfte.

Wie begehrt und hochwillkommen ausländische Arbeitnehmer seinerzeit in Deutschland waren, macht das folgende Ereignis deutlich: Die zweimillionste "Gastarbeiterin", eine Jugoslawin, wurde 1972 in München vom Präsidenten der Bundesanstalt für Arbeit und vom bayrischen Arbeitsminister mit Sekt und Blumen begrüßt und mit einem tragbaren Fernsehgerät beschenkt.

Die zuständigen deutschen Stellen, die Entsendeländer und nicht zuletzt die Betroffenen selbst gingen anfangs vom sogenannten Rotationsprinzip aus: Die angeworbenen Arbeitnehmer sollten nach einigen Jahren in ihre Herkunftsländer zurückkehren und – bei Bedarf der deutschen Wirtschaft – durch neue "Gastarbeiter" ersetzt werden. So kamen zwischen 1955 und 1973 circa 14 Millionen Ausländer in die Bundesrepublik, und etwa 11 Millionen kehrten wieder in ihre Heimat zurück.

Erste Integrationsversuche (1973-1981)

Ölkrise, Wirtschaftsrezession und drohende Arbeitslosigkeit veranlassten die Bundesregierung im Jahr 1973, einen bis zum Jahr 2000 gültigen Anwerbestopp zu verhängen. Damit wurde eine Phase der Konsolidierung und erster Integrationsversuche eingeleitet. Obwohl die Zahl der ausländischen Arbeitnehmer von 2,6 Millionen im Jahr 1973 innerhalb von drei Jahren unter die Zwei-Millionen-Grenze sank und diese erst in den 1990er-Jahren wieder überschritten wurde, nahm die ausländische Wohnbevölkerung durch Familiennachzug und hohe Geburtenraten weiter zu (Familienmigration).

Gleichzeitig wiederholte sich in Deutschland ein Phänomen, das die Schweiz bereits zwei Jahrzehnte zuvor erfahren hatte; der Schweizer Schriftsteller Max Frisch hat es auf die einprägsame Formel gebracht: "Man hat Arbeitskräfte gerufen, und es kommen Menschen." Es wurde deutlich, dass das rein ökonomisch gedachte Rotationsprinzip die menschlichen Aspekte der Arbeitsmigration außer Acht gelassen hatte. Die angeworbenen Migrantinnen und Migranten wurden immer häufiger von kurzfristigen "Gastarbeitern" zu länger verweilenden Arbeitnehmern oder auch bleibewilligen Einwanderern. Die deutsche Gesellschaft stand damit vor der Herausforderung, den bleibewilligen Teil der Arbeitsmigranten einzugliedern. Die sozialliberale Regierung trug dieser Aufgabe Rechnung, indem sie 1978 das Amt des Integrationsbeauftragten – die genaue Bezeichnung lautete "Beauftragter der Bundesregierung für die Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen" – einrichtete und mit Heinz Kühn, dem prominenten ehemaligen Ministerpräsidenten von Nordrhein-Westfalen, besetzte.

Kühn – er wird heute fälschlicherweise meist als erster "Ausländerbeauftragter" bezeichnet – verfasste ein Jahr nach Amtsantritt ein beeindruckendes Memorandum zur Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familien. Wer es heute liest, könnte meinen, es sei nicht vor fast 35 Jahren, sondern gestern geschrieben worden. So heißt es dort zum Beispiel: "Den (vermutlich in großer Zahl) bleibewilligen Einwanderern, namentlich der zweiten und dritten Generation, muss das Angebot einer vorbehaltlosen und dauerhaften Integration gemacht werden […]. Bereits jetzt haben gravierende Bildungs- und Ausbildungsnachteile einen großen Teil der ausländischen Jugendlichen in eine Außenseiterrolle gedrängt, die nicht nur für den Einzelnen schwerste persönliche Probleme schafft, sondern auch bereits in den Kriminalstatistiken evident wird." Es müsse mehr Geld für Bildung und Ausbildung der jungen Ausländer ausgegeben werden, sonst würden "möglicherweise […] anstelle eines Lehrers zwei Ordnungskräfte notwendig." Allerdings blieb Kühn ein ungehörter Rufer in der Wüste.

Abwehrphase (1981-1998)

Zu Beginn der 1980er-Jahre wurde ein neues, bis heute andauerndes Migrationsphänomen offensichtlich: die Anziehungskraft Deutschlands für Asylsuchende aus den Krisengebieten der europäischen und außereuropäischen Welt, wo Krieg, Elend und Unterdrückung herrschen. 1980 verdoppelte sich die Zahl der Asylbewerber gegenüber dem Vorjahr und überstieg mit 108.000 erstmals die 100.000-Marke. Die Politiker reagierten darauf mit einer Wende in der Ausländerpolitik: Die zaghaften Integrationsbemühungen Ende der 1970er-Jahre schlugen um in ein "Rennen nach einer Begrenzungspolitik", wie es Karl-Heinz Meier-Braun 1995 formuliert hat. Der Konsolidierungsphase mit ersten Integrationsversuchen folgte eine fast zwei Jahrzehnte dauernde "Abwehrphase".

Dabei geriet die Integration der Arbeitsmigranten immer mehr in Vergessenheit, obgleich der Wandel vom "Gastarbeiter" zum Einwanderer kontinuierlich voranschritt. Umfragedaten des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP), einer seit 1984 durchgeführten repräsentativen Befragung deutscher Haushalte, zeigten, dass immer mehr Zuwanderer aus den ehemaligen Anwerbeländern ihren Lebensmittelpunkt in Deutschland gefunden hatten und sich darauf einrichteten, auf längere Zeit oder auch auf Dauer in der Bundesrepublik zu leben. 1984 wollten nur 30 Prozent dauerhaft in Deutschland bleiben, 2000 waren es bereits die Hälfte, von der zweiten Generation mehr als zwei Drittel. Konkrete Rückkehrabsichten äußerten nur noch 15 Prozent (Bericht der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung" 2001).

Dieser Orientierungswandel führte dazu, dass sich immer mehr Ausländer immer länger in Deutschland aufhalten. Anfang 2003 hielten sich bereits 72 Prozent aller hier lebenden Türken, jeweils 76 Prozent der Griechen und Italiener sowie 78 Prozent der Spanier seit mindestens zehn Jahren in der Bundesrepublik auf. Von den ausländischen Kindern und Jugendlichen unter 18 Jahren waren 2002 bereits 68 Prozent hier geboren.
Die Verwandlung der "Gastarbeiter" zu Einwanderern vollzog sich eher im Stillen, die öffentliche Aufmerksamkeit konzentrierte sich stattdessen auf Asylsuchende und Flüchtlinge. Mit der Krise und dem Zusammenbruch der sozialistischen Systeme in Osteuropa nahm der Zuwanderungsdruck eine neue Qualität an: Zu den Asylsuchenden aus den Armuts- und Konfliktregionen der sogenannten Dritten Welt kamen viele Menschen, die die geöffneten Grenzen im Osten dazu nutzten, den Krisen und dem Krieg in Ost- und Südosteuropa zu entkommen.

Die Zahl der Asylsuchenden stieg zu Beginn der 1990er-Jahre stark an und erreichte 1992 mit 438.000 Antragstellenden den Höhepunkt. Deutschland gehörte zu den bevorzugten Zielen der nach Westeuropa strebenden Menschen, wenn auch die Zahl der Asylsuchenden pro Kopf der Bevölkerung in vielen europäischen Gesellschaften noch höher lag. So kamen zum Beispiel im Gipfeljahr 1992 in Schweden auf 1000 Bewohner zehn Anträge auf Asyl, in Deutschland lediglich fünf.

Mit der Änderung des Asylrechts durch die "Drittstaatenregelung" im Jahr 1993 ging die Zahl der Asylsuchenden schlagartig zurück. Sie fiel nahezu kontinuierlich auf 71.000 im Jahr 2002 und 19.000 im Jahr 2007, steigt aber seitdem wieder an. 2013 wurden 127.000 Anträge auf Asyl gestellt, und von Januar bis Oktober 2014 waren es bereits 158.000.

Im Hinblick auf die Gesamtzahl der Ausländerinnen und Ausländer lässt sich allerdings sagen: Das erneute starke Wachstum von 4,5 Millionen im Jahr 1988 auf 7,3 Millionen im Jahr 1996 ist weniger auf Flüchtlinge, sondern hauptsächlich auf den vermehrten Einsatz ausländischer Arbeitskräfte zurückzuführen. Die Zahl der erwerbstätigen Ausländer nahm zwischen 1987 und 1993 um fast zwei Drittel von 1,8 Millionen auf drei Millionen zu. Die Arbeitgeber brauchten zusätzliche Arbeitsmigranten und nutzten die Schlupflöcher, die ihnen der Anwerbestopp gelassen hatte. Hinter der Fassade des unrealistischen Dogmas "Deutschland ist kein Einwanderungsland" boomte die Ausländerbeschäftigung.

Zusammenfassend lässt sich die Entwicklung des multiethnischen Teils der Gesellschaft wie folgt charakterisieren: Deutschland ist seit den 1960er-Jahren aus ökonomischen, demografischen und humanitären Gründen de facto zu einem Zuwanderungsland geworden – allerdings über mehr als zwei Jahrzehnte hinweg zu einem "Zuwanderungsland wider Willen". Die Politik war zu sehr mit Begrenzung und Abwehr befasst und hat es darüber versäumt, ein durchdachtes Konzept zur Eingliederung der Migrantinnen und Migranten zu entwickeln und der deutschen Bevölkerung bei der Bewältigung der Integrationsprobleme zu helfen. Der Migrationsforscher Klaus J. Bade beschreibt die Folgen dieser Versäumnisse: "Die lange anhaltende Konzeptions- und Perspektivlosigkeit im Gesamtbereich von Migration, Integration und Minderheiten hatte zweifelsohne beigetragen zur Eskalation […] [von] Fremdenangst und schließlich auch Fremdenfeindlichkeit."

In den 1990er-Jahren dürfte das Ignorieren der Integrationsproblematik auf Landes- und Bundesebene auch damit zusammengehangen haben, dass Deutschland durch die über Nacht hereingebrochene Wiedervereinigung eine Integrationsaufgabe von ganz anderen Dimensionen zu bewältigen hatte und immer noch hat. Auf lokaler Ebene – sozusagen "vor Ort" – hat es in vielen Städten wie zum Beispiel Stuttgart, Frankfurt am Main oder Berlin durchaus große Bemühungen gegeben, die vielen Migrantinnen und Migranten angemessen am städtischen Leben zu beteiligen.

Akzeptanzphase (seit 1998)

Der Regierungswechsel von Helmut Kohl zu Gerhard Schröder im Herbst 1998 läutete eine neue Periode ein, die hier als "Akzeptanzphase" bezeichnet werden soll. "Es besteht Einigkeit darüber, dass die Bundesrepublik Deutschland kein Einwanderungsland ist und nicht werden soll." In diese klaren Worte fasst Manfred Kanther, der letzte Innenminister der Regierung Kohl, 1998 das Dogma der Abwehrphase. Kurz danach versprach Gerhard Schröder in seiner Regierungserklärung "eine entschlossene Politik der Integration […]. Die Realität lehrt uns, dass in Deutschland in den vergangenen Jahrzehnten eine unumkehrbare Zuwanderung stattgefunden hat." Und unter den beiden Regierungen Merkel wurde dieser Weg mit noch mehr Konsequenz und Einfallsreichtum fortgesetzt. "Integration ist eine Schlüsselaufgabe dieser Zeit" – auf diese Formel komprimierte Angela Merkel die Aufgabe in der Regierungserklärung zu ihrem Amtsantritt im November 2005.
Die Akzeptanzphase beruht auf zwei Grundeinsichten:
  • Deutschland brauchte Einwanderer aus demografischen und ökonomischen Gründen, braucht sie heute und wird sie auch in absehbarer Zukunft brauchen.
  • Wer Einwanderer braucht, muss diese in die Kerngesellschaft integrieren. Wenn dies nicht geschieht, führt dies zu Problemen und Konflikten.
Diese Grundeinsichten waren bei vielen Migrations- und Integrationsforschern schon seit vielen Jahren vorhanden. Sie kamen zum Beispiel im "Manifest der 60 – Deutschland und die Einwanderung" (Bade 1993) zum Ausdruck, einem von 60 Professoren unterzeichneten Plädoyer für eine neue Migrations- und Integrationspolitik.

Seit der Jahrtausendwende werden die beiden Grundeinsichten von großen Teilen der politischen Eliten mit durchaus unterschiedlichen Nuancen akzeptiert und in politische Maßnahmen umgesetzt. Die Reform des Staatsangehörigkeitsrechts erleichtert seit 2000 die Einbürgerung und ermöglicht jungen Ausländerinnen und Ausländern durch das "Optionsmodell" bis spätestens zum 23. Lebensjahr die doppelte Staatsangehörigkeit. Die derzeit regierende Große Koalition hat die Optionspflicht für den überwiegenden Teil der jungen Migrantinnen und Migranten abgeschafft. Wer bis zum 21. Geburtstag mindestens 8 Jahre in Deutschland gelebt oder 6 Jahre eine Schule besucht hat oder wer in Deutschland einen Schulabschluss erworben oder eine Berufsausbildung abgeschlossen hat, kann Bürger zweier Staaten bleiben.

2005 trat das erste Zuwanderungsgesetz der deutschen Geschichte in Kraft. Im selben Jahr wurde in Nordrhein-Westfalen das erste Integrationsministerium eines Bundeslandes geschaffen und mit Armin Laschet (CDU) besetzt, der ein Jahr später einen "Aktionsplan Integration" vorlegte. Inzwischen existieren in weiteren sechs westdeutschen Ländern Ministerien oder Senatorenämter, zu deren Amtsbezeichnung der Zusatz "Integration" gehört.

2006 begannen zwei Serien von bisher acht Islamkonferenzen und sechs Integrationsgipfeln, um – in durchaus nicht unumstrittener Art – Integrationsprobleme auch mit Vertretern der Migrantinnen und Migranten sowie ihrer Organisationen zu besprechen. Auf Initiative der Integrationsbeauftragten Maria Böhmer (CDU) entwickelten zahlreiche Arbeitsgruppen mit Vertretern aus Politik und Zivilgesellschaft (darunter auch Migranten) in den Jahren 2006/2007 einen "Nationalen Integrationsplan", dem 2011 ein "Nationaler Aktionsplan" folgte – beides ebenfalls Premieren in der deutschen Geschichte.

Erwähnenswert ist auch der Paradigmenwechsel im öffentlichen Diskurs über Migration und Integration. Aus einem Diskurs über "unerwünschte Ausländer", in dem das realitätsfremde Dogma "Deutschland ist kein Einwanderungsland" dominierte und der Begriff "Integration" nicht vorkam, ist ein Diskurs über das Wie der als notwendig anerkannten Migration und Integration geworden (Geißler 2010).

Quellentext

"Einheit der Verschiedenen"

Seit 20 Jahren sind nicht mehr so viele Menschen nach Deutschland gezogen wie 2013. […] Die meisten Immigranten stammen aus europäischen Nachbarländern, immer mehr aus den Euro-Krisenländern Italien und Spanien, aber auch aus Kroatien oder Rumänien. Griechen, Ungarn und Bulgaren dagegen entschlossen sich seltener als 2012, eine neue Heimat in Deutschland zu suchen.
Wie sie dann ist, diese neue Heimat, und wie Deutschland sich wandelt mit den Neuen, verraten die Zahlen nicht. Um solche Fragen kümmert sich dafür […] Bundespräsident Joachim Gauck, der zu einer Einbürgerungsfeier ins Schloss Bellevue geladen hat, am Tag vor dem 65. Geburtstag des Grundgesetzes.
23 Neubürger mit ihren Familien sitzen da, manche sind in Deutschland geboren, manche haben Vorfahren in Bolivien, Polen, Ghana. Gauck wird ihnen eine Urkunde überreichen und das Grundgesetz. Vorher aber hält er eine Rede, deren Botschaft lautet: Nehmt Abschied. "Hören wir auf, von ,wir‘ und ,denen‘ zu reden", sagt Gauck. "Es gibt ein neues deutsches ,Wir‘, die Einheit der Verschiedenen."
Wer wissen will, wie Gauck dieses neue Wir versteht, muss ihm auf eine Gedankenreise folgen, die beim Lob auf den prosperierenden Rechtsstaat beginnt, der Menschen aus aller Welt anziehe. "Jeder fünfte von uns hat inzwischen familiäre Wurzeln im Ausland", sagt Gauck, bevor er zur Frage vorstößt, was das heißt: deutsch zu sein. Ein Blick ins Land zeige, "wie skurril es ist, wenn manche der Vorstellung anhängen, es könne so etwas geben wie ein homogenes, abgeschlossenes, gewissermaßen einfarbiges Deutschland".
[…]. Er […] erzählt von Begegnungen mit Menschen, die beglückt gewesen seien, "weil sie hier so lieben und so glauben können, wie sie es wollen". Das habe Gaucks Blick verändert, und diesen Perspektivwechsel wünsche er dem Land. Wer vietnamesische Eltern habe, wolle sich nicht fragen lassen, woher er "eigentlich" komme. Das signalisiere: "Du gehörst nicht wirklich zu uns." Statt Menschen, die hier zu Hause seien, zu "Anderen" zu machen, müssten "Alt-Deutsche" zum Wandel im Kopf bereit sein. Umdenken sei von allen gefragt: "Es braucht unsere, es braucht eine geistige Öffnung."
Eine Gauck-Rede über Einwanderung wäre aber keine, kämen nicht auch Konflikte zur Sprache: "Ghettobildung, wo es sie gibt, Jugendkriminalität, patriarchalische Weltbilder und Homophobie, Sozialhilfekarrieren und Schulschwänzer". Kulturelle und soziale Ursachen seien "nicht in einen Topf" zu werfen. Aber wer das Grundgesetz missachte, habe mit "null Toleranz" zu rechnen. "Es kann keine mildernden Umstände geben für kulturelle Eigenarten, die unseren Gesetzen zuwiderlaufen."
Als Gauck zum Ende kommt, sieht man zufriedene Gesichter. "Das war ein Paradigmenwechsel, eine Absage an die Integrationsdebatte der letzten 20 Jahre", sagt die Migrationsforscherin Naika Foroutan. "An die Stelle von ,Multikulti ist gescheitert‘ hat Gauck die ,Einheit der Verschiedenen‘ gesetzt. Das ist ein neues Leitmotiv." Der so Gelobte hört das nicht. Er steht bei den neuen Staatsbürgern, ist beschäftigt. Mit Kennenlernen.

Constanze von Bullion, "Wir bunten Deutschen", in: Süddeutsche Zeitung vom 23. Mai 2014