Titelbild izpb "Regieren jenseits des Nationalstaats"

15.4.2015 | Von:
Tanja Abendschein-Angerstein

Internationale Verrechtlichung

Das Völkerrecht dient traditionell als ein politisches Ordnungselement internationaler Beziehungen. Im Zuge der fortschreitenden Globalisierung wurde aufgrund eines zunehmenden Koordinierungsbedarfs nicht nur ein Prozess der internationalen Verrechtlichung angeschoben, sondern auch das Völkerrecht selbst vor neue Herausforderungen gestellt.

Nach den Erfahrungen zweier Weltkriege unterzeichnen 50 Staaten im Juni 1945 in San Francisco die UN-Charta, einen völkerrechtlich bindenden Vertrag – Geburtsstunde der UNO.Nach den Erfahrungen zweier Weltkriege unterzeichnen 50 Staaten im Juni 1945 in San Francisco die UN-Charta, einen völkerrechtlich bindenden Vertrag – Geburtsstunde der UNO. (© picture-alliance / dpa)
Recht ist in unserem Alltag allgegenwärtig, verschiedenste Bereiche unseres gesellschaftlichen Zusammenlebens werden durch Recht geregelt. Dies veranschaulicht das Beispiel Straßenverkehr: Klare und gleiche Regeln für alle, die am Straßenverkehr teilnehmen, sollen ein konfliktfreies Miteinander garantieren. Es wird kontrolliert, ob diese Regeln eingehalten werden; kommt es zu einem Regelbruch, wird er bestraft. Auch auf internationaler Ebene beobachten wir Formen von Rechtsstaatlichkeit, die die Zusammenarbeit zwischen Akteuren regulieren. Globalisierungsprozesse haben den zwischenstaatlichen Regelungsbedarf erheblich vergrößert, Verrechtlichung bildete eine politische Antwort auf diese neuen Herausforderungen.

Folglich hat die Verrechtlichung der internationalen Beziehungen mit Voranschreiten der Globalisierung seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges an Bedeutung gewonnen. Stand bis Mitte des letzten Jahrhunderts noch internationales Recht in den Bereichen Sicherheit und territoriale Hoheitsansprüche im Fokus, hat es sich zunehmend auf andere Bereiche wie Wirtschaft, Umwelt und Soziales ausgebreitet. Heute erstreckt sich Völkerrecht von der Nutzung des Meeresbodens bis hin zur Haftbarkeit für Weltraumschrott, von Rüstungsbeschränkungen über Handelszölle bis hin zu Quoten für Treibhausgasemissionen. Dabei betrifft Völkerrecht nicht nur zwischenstaatliche Kooperation, sondern hat auch zunehmend direkten Einfluss auf nichtstaatliche Akteure. Es reicht bis in den innerstaatlichen Rechtsraum hinein, da viele Politikfelder, die früher ausschließlich nationalstaatlicher Regulierung unterlagen, nun zumindest teilweise völkerrechtlich reguliert werden.

Das Gewaltverbot im VölkerrechtDas Gewaltverbot im Völkerrecht (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 615490)

Merkmale und Wirkung

Allgemein formuliert beschreibt internationale Verrechtlichung einen Prozess, in dem internationale Kooperation zunehmend rechtsstaatlichen Prinzipien unterworfen ist. Wenngleich sich bislang keine einheitliche internationale Rechtsordnung im Rahmen eines Weltstaates herausgebildet hat, finden sich jedoch Ansätze zu Rechtsstaatlichkeit.

Verbindlichkeit

Recht ist im Gegensatz zu anderen sozialen Normen wie moralischen Geboten, Sitten oder Bräuchen bindend und einklagbar. Rechtliche Verbindlichkeit kann nur von bestimmten Gesetzgebungskörpern geschaffen werden. Diese Befugnis wird international von den verantwortlichen Staaten übernommen. Grundsätzlich besitzen Staaten in Abstimmungen zu Vertragstexten formal ein gleiches Stimmgewicht. So haben Länder wie China und Indien mit mehr als einer Milliarde Menschen genauso eine Stimme wie Liechtenstein oder Nauru mit weniger als 40.000 Einwohnern. Dahinter steckt das Gebot der Rechtsgleichheit. So wie innerhalb von Rechtsstaaten Bürgerinnen und Bürger vor dem Gesetz und vor Gericht gleich sind, erkennen sich auch Staaten wechselseitig als formal gleiche und souveräne Rechtspartner im Völkerrecht an. Formal werden dadurch militärisch oder wirtschaftlich unterschiedliche Machtpositionen ausgeschaltet, und somit wird das Recht des Stärkeren überwunden.

Am bedeutendsten ist heutzutage das Vertragsrecht, da die Mehrheit rechtlicher Normen schriftlich fixiert wird. Zwischen 1945 und 2000 sind über 55.000 internationale Verträge geschlossen worden. Internationale Organisationen dienen dabei meist als institutioneller Rahmen, um die Erfüllung der Verträge zu unterstützen. Sie bieten zudem eine Plattform, um in neuen Verhandlungsrunden die Kooperation in dem jeweiligen Gebiet voranzutreiben. Die Zahl zwischenstaatlicher Organisationen ist von knapp 40 seit Beginn des 20. Jahrhunderts auf fast 7700 im Jahre 2012 gestiegen. Zu den ältesten internationalen Organisationen zählen die Zentralkommission für Rheinschifffahrt (1815), Sitz in Straßburg, die Internationale Fernmeldeunion (1865), Sitz in Genf, und der Weltpostverein (1874) in Bern, Schweiz. Jedoch sind nicht alle Beschlüsse von Staaten rechtlich verbindlich, sondern teilweise lediglich Empfehlungen oder Absichtserklärungen.

Quellentext

Die UN-Antifolterkonvention

Das am 10. Dezember 1984 von der UN-Generalversammlung verabschiedete "Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe" (UN-Antifolterkonvention) ist der wichtigste rechtsverbindliche Vertrag gegen Folter. Die Errungenschaft der Konvention besteht vor allem darin, dass sie konkrete Schritte und Maßnahmen benennt, die die Vertragsstaaten unternehmen müssen, um das absolute Folterverbot praktisch umzusetzen.

Das Übereinkommen wurde unter anderem durch die zweite weltweite Kampagne gegen Folter von Amnesty International angestoßen, die ein eigenes UN-Schutzsystem forderte. Heute zählt die 1987 in Kraft getretene Konvention weltweit 156 Vertragsstaaten […]. Zentraler Ausgangspunkt der Konvention ist das absolute Folterverbot. Das Verbot der Folter war auch schon in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 und im UN-Zivilpakt von 1966 enthalten. Die Antifolterkonvention ergänzt eine genaue Definition von Folter. Sie verbietet den Staaten darüber hinaus nicht nur selbst zu foltern, sondern auch Menschen in Länder auszuliefern, in denen ihnen Folter oder Misshandlung drohen (Art. 3, Non-refoulement). Staaten dürfen auch nicht von erfolterten Beweisen profitieren und diese z. B. vor Gericht verwerten (Art. 15, Beweisverwertungsverbot).

Alle Staaten müssen in ihrem Rechtssystem Vorkehrungen treffen, um Folter vorzubeugen, z. B. durch ein entsprechendes Training der Strafverfolgungsbehörden und aller involvierten Staatsbediensteten. Folter muss unter eine angemessene Strafe gestellt werden, entsprechende Vorwürfe müssen sofort, unabhängig und effektiv untersucht und die Täter bestraft werden. Überlebende von Folter und Misshandlung müssen angemessen entschädigt werden.

Alle Vertragsstaaten müssen regelmäßig über ihre Fortschritte in der Umsetzung der Antifolterkonvention berichten. Zuständiges Überwachungsorgan ist der UN-Ausschuss gegen Folter mit Sitz in Genf, der ebenfalls durch die Konvention eingerichtet wurde. Alle vier Jahre erstellen die Vertragsstaaten einen Staatenbericht, den sie dann mit dem Ausschuss diskutieren. Der Ausschuss erlässt seit 1998 Schlussbemerkungen und Empfehlungen für die Vertragsstaaten. Diese Erklärungspflicht der Staaten ist nicht zu unterschätzen: Obwohl viele Staaten Folter nicht ausreichend bekämpfen oder sogar aktiv einsetzen, wollen sie vermeiden, in den öffentlichen Berichten des UN-Ausschusses gebrandmarkt zu werden. […]

Amnesty International, Sektion Bundesrepublik Deutschland e. V., Presseinformation, Berlin 2014; http://www.amnesty.de«

Darüber hinaus können (inter)nationale Gerichte durch ihre Auslegung Gesetzeslücken im Völkerrecht schließen. Weiterhin bleibt auch das Völkergewohnheitsrecht als älteste Völkerrechtsquelle bestehen. Die Voraussetzungen hierfür sind erfüllt, wenn eine entscheidende Mehrheit von Staaten einem bestimmten Verhalten folgt (Staatenpraxis) in der Überzeugung, dass dieses rechtlich verpflichtend ist (opinio juris). Im Gegensatz zum Vertragsrecht gilt Gewohnheitsrecht nicht nur bei expliziter Zustimmung, sondern in der Regel für die gesamte Staatengemeinschaft. Völkergewohnheitsrecht ist heute insbesondere in Feldern von Bedeutung, die (noch) nicht durch Verträge reguliert sind oder wenn die diesbezüglichen Verträge nicht universell ratifiziert wurden. Beispiele sind staatliche Souveränität und Menschenrechte.

Verfahren und Gerichte

Doch Verrechtlichung beinhaltet mehr als eine rein zahlenmäßige Zunahme an internationalen Gesetzen, sprich eine Verregelung. Darüber hinaus existieren Verfahrensregeln, welche die Rechtssetzung, -durchsetzung und -auslegung unter Einhaltung wichtiger rechtsstaatlicher Prinzipien festschreiben. Beispielsweise wird im Falle der internationalen Gesetzgebung vorab reglementiert, welche Mehrheiten für bestimmte Entscheidungen erforderlich sind. Daneben werden die Mechanismen bestimmt, mit denen die Regeleinhaltung überprüft werden soll.

Internationale GerichteInternationale Gerichte (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 615520)
Das augenscheinlichste Anzeichen für internationale Verrechtlichung ist jedoch eine wachsende Zahl an internationalen Gerichten bzw. gerichtsähnlichen Streitbeilegungsinstanzen. Als ein Grundpfeiler von Rechtsstaatlichkeit sorgt im Idealfall eine unabhängige Judikative für eine faire und unparteiische Konfliktregulierung mit rechtlich verbindlichen Urteilen. Gerade weil durch Globalisierung die Komplexität der Regelwerke steigt, werden richterliche Entscheidungen immer bedeutsamer. Während es Mitte der 1980er-Jahre sechs permanente internationale Gerichte gab, sind es heute mindestens 24, unterstützt durch mehr als 100 ad hoc errichtete Gerichte oder gerichtsähnliche Spruchkörper. Zu den bedeutendsten zählt der Internationale Gerichtshof (IGH). Er wurde 1945 als eines der sechs permanenten UN-Hauptorgane gegründet und nahm im April 1946 seine Arbeit auf. Aufgrund seines allumfassenden Zuständigkeitsbereichs (universelle Rechtsprechung) kann er alle zwischenstaatlichen Streitigkeiten über bestehendes Völkerrecht behandeln. Voraussetzung hierfür ist, dass sich die betroffenen Parteien eines Rechtsstreites der Zuständigkeit des Gerichtshofes unterworfen haben.

Quellentext

Notwendigkeiten und Hindernisse überstaatlicher Strafgerichtsbarkeit

Die Juristin Fatou Bensouda aus Gambia ist seit dem 15. Juni 2012 Chefanklägerin am Internationalen Strafgerichtshof (ICC) [s. a. S. 54 f.]. Die praktizierende Muslimin war von 1998 bis 2000 Justizministerin ihres Landes.

SZ: Frau Bensouda, seit vier Jahren bricht der syrische Diktator Baschar al-Assad ziemlich jede Regel der Genfer Konventionen. Seine Gegner von der Miliz Islamischer Staat tun es ihm gleich, mit dem Unterschied, dass sie sich damit sogar brüsten. Warum hört man dazu so wenig […] von der internationalen Justiz?
Fatou Bensouda: Täuschen Sie sich nicht. Es stimmt zwar, dass wir gegen das syrische Regime nichts unternehmen, weil wir nichts unternehmen können. Syrien hat das Statut des Internationalen Strafgerichtshofs nicht unterzeichnet. Aber im Falle des IS suchen wir gerade einen Weg.

SZ: Wie sieht der aus?
Bensouda: Es gibt umfangreiche Erkenntnisse, wonach in den Rängen des IS Ausländer kämpfen, aus Ländern, die sehr wohl das Statut des Gerichtshofs unterzeichnet haben: Jordanien, Tunesien, auch europäische Staaten. Diese Verdächtigen könnten wir wegen Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit belangen. […]

SZ: Wie wollen Sie in dem vom IS beherrschten Gebiet ermitteln? Erst in der vergangenen Woche haben Sie dem UN-Sicherheitsrat berichtet, dass Ihre Ermittlungen in einem anderen Bürgerkriegsland, in Libyen, fast unmöglich geworden seien.
Bensouda: Das ist leider unsere tägliche Arbeit. Wir ermitteln fast immer in Gegenden, in denen Kriege noch toben. Da ist es extrem schwierig, unser Personal zu schützen, noch wichtiger aber: Zeugen zu finden, die sich trauen und die wir schützen können. Teilweise versuchen wir, Zeugen auszufliegen. Teilweise bringen wir sie in Schutzhäuser, oder wir nutzen kreative Wege, die lieber nicht in der Zeitung stehen sollten. Auch versuchen wir zunehmend, mit Dokumenten zu arbeiten anstatt mit Zeugen. […]

SZ: Sie arbeiten […] mit Erkenntnissen von Nachrichtendiensten?
Bensouda: Mit dem Material unserer Mitgliedstaaten, ja. Aber auch mit Berichten von Nichtregierungsorganisationen. Wenn wir uns entscheiden sollten, Ermittlungen einzuleiten, ermitteln wir natürlich unabhängig. […]

SZ: Schreckt man Fanatiker und Diktatoren überhaupt ab mit Strafen? In Libyen haben Sie vor drei Jahren die Spitzen des taumelnden Gaddafi-Regimes angeklagt, aber heute werden die Verbrechen Gaddafis täglich von neuen Gräueln überlagert.
Bensouda: Wie lange gibt es in Deutschland schon Gerichte? Hunderte Jahre, Tausende? Trotzdem gibt es Mord und Vergewaltigung. Soll die Justiz also verzagen? Natürlich nicht, das wäre doch absurd. Und jetzt denken Sie an die Männer, mit denen wir es in unseren Kriegsverbrecherprozessen zu tun haben: Sie kannten bislang überhaupt keine Justiz über sich. Der ICC ermittelt erst seit elf Jahren, wir leiten einen Wandel ein, der sehr, sehr langsam sein wird. In Kenia zum Beispiel haben wir die Politiker angeklagt, die bei der letzten Wahl wochenlange Ausschreitungen gegen Zivilisten anstifteten. Und diesmal? Ist die Wahl viel friedlicher verlaufen. Ich sage nicht, dass es da eine klare Kausalität gibt, aber ich denke schon, dass der ICC bereits eine Rolle spielt. […] Die Dinge bewegen sich.

"Weltjustiz droht IS-Kämpfern", mit der Chefanklägerin des Internationalen Strafgerichtshofes sprach Ronen Steinke, in: Süddeutsche Zeitung vom 20. November 2014


Bis Ende 2011 haben internationale Gerichte mehr als 37.000 rechtlich bindende Urteile erlassen, davon 91 Prozent seit Ende des Kalten Krieges. Am aktivsten von diesen sind mit großem Abstand der Europäische Gerichtshof (EuGH, 18.511 Urteile) und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR, 14940 Urteile), die zusammen fast 90 Prozent der Urteile verkündeten. Sie werden gefolgt von den hierzulande weniger bekannten Gerichten der Andengemeinschaft (ATJ, 2197 Urteile) und der Organisation zur Harmonisierung des Wirtschaftsrechts in Afrika (ODAHA, 569 Urteile). Auch können in Streitschlichtungsverfahren "kleine" gegen "große" Staaten erfolgreich sein. Dies geschah etwa im Fall des Inselstaates Antigua und Barbuda gegen die USA um Onlineglücksspiele in der Welthandelsorganisation (WTO).

Nicht zuletzt verlangt Rechtsdurchsetzung eine Strafe, wenn Regeln nicht eingehalten werden. Die entsprechenden Sanktionen sollten nicht nur von einer unabhängigen Instanz festgesetzt, sondern auch von einem zentralen Organ durchgesetzt werden. Dies ist aufgrund einer fehlenden Weltpolizei einer der Hauptschwachpunkte, die das Entstehen einer internationalen Rechtsordnung behindern.

Insgesamt ist internationale Verrechtlichung nicht als ein kontinuierlicher und unaufhaltsamer Prozess zu verstehen, sondern in einzelnen Politikbereichen unterschiedlich stark ausgeprägt. So sind der internationale Handel und, zu einem geringeren Grad, der Umweltsektor wesentlich stärker international verrechtlicht als die Felder Sicherheit und Finanzen.

Funktionen und Wirkung

Aufgrund ihrer beschriebenen Charakteristika erfüllt eine Rechtsordnung wichtige Funktionen für das gesellschaftliche Zusammenleben. Ziel ist es, durch vorab festgelegte Verfahren Verlässlichkeit und Erwartungssicherheit und damit die Garantie einer friedlichen Konfliktbearbeitung zu schaffen. Akteure können sich an Regeln orientieren und erwarten auch von anderen, dass diese die Regeln einhalten. Die Herausbildung einer Rechtsordnung soll zu Rechtssicherheit und damit zu Stabilität im internationalen Regieren führen.