Titelbild izpb "Regieren jenseits des Nationalstaats"
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Legitimität und Politisierung globaler Steuerung


15.4.2015
Die Abgabe nationalstaatlicher Kompetenzen an überstaatliche Ordnungsstrukturen ist nicht unumstritten, denn sie wirft immer wieder Fragen nach der demokratischen Legitimität auf. Gleichzeitig erleichtern digitale Medien grenzüberschreitend Informationsbeschaffung, Vernetzung und Mobilisierung einer kritischen Öffentlichkeit.

Entscheidungen von Staaten können auch für Gesellschaften jenseits ihrer Grenzen folgenreich sein und eine breite Weltöffentlichkeit politisch aktivieren. Erinnerung an das Atomunglück von Fukushima 2011 in Berlin 2014Entscheidungen von Staaten können auch für Gesellschaften jenseits ihrer Grenzen folgenreich sein und eine breite Weltöffentlichkeit politisch aktivieren. Erinnerung an das Atomunglück von Fukushima 2011 in Berlin 2014 (© picture-alliance / dpa / Kay Nietfeld)

Wachsende Ansprüche, neue Konfliktlinien



Je stärker Regeln und Akteure jenseits des Nationalstaates in moderne Gesellschaften eingreifen, umso mehr rücken sie in die Öffentlichkeit. Mit der Herausbildung globaler Ordnungsstrukturen wachsen die gesellschaftlichen Ansprüche an inter- und transnationale Politik. Die nachfolgenden Kapitel zeigen, dass es dabei um sachpolitische Fragen geht. Welche Ziele sollen global erreicht werden, und welche Maßnahmen sind dafür erforderlich? In modernen Gesellschaften sind solche Diskussionen schon im nationalen Kontext äußerst komplex. Bei grenzüberschreitenden Problematiken wird dies aber durch zwei weitere Konfliktlinien verschärft.

Das sind zunächst Autoritätskonflikte. Auf welcher Ebene – in nationalen Institutionen, internationalen Verhandlungen oder gar eigenständigen supranationalen Organisationen – soll die Entscheidungskompetenz für eine gesellschaftliche Herausforderung liegen? In entsprechenden Debatten fällt dabei oft der Begriff der Subsidiarität. Demnach sollten Entscheidungen immer auf der niedrigsten Ebene getroffen werden, auf der sich ein Problem lösen lässt, weil so ein Maximum an individueller und gesellschaftlicher Selbstbestimmung gewährleistet wird. Im Kontext der Globalisierung fällt gesellschaftliche Selbstbestimmung paradoxerweise aber oft geringer aus, wenn Kompetenzen auf der niedrigeren, das heißt nationalen Ebene verbleiben. Das liegt einerseits daran, dass die Entscheidungen einzelner Staaten auch auf andere, nicht an der Entscheidung beteiligte Gesellschaften Auswirkungen haben. Diese sogenannten Externalitäten sind nicht unbedingt beabsichtigt, aber häufig auch nicht zu vermeiden. So beeinflusst etwa die nationale Entscheidung für oder gegen industrielle Abgasfilter unweigerlich auch die Luftqualität in Staaten, die nicht an der Entscheidung beteiligt waren. Andererseits stimmen die langfristigen Interessen einer Gesellschaft oft nicht mit ihren kurzfristigen Interessen überein, denen häufig der Vorrang gegeben wird (sogenannte zeitliche Inkonsistenzen). Langfristig haben zum Beispiel alle Gesellschaften ein gemeinsames Interesse an guter Luftqualität, kurzfristig möchte aber keine von ihnen die wirtschaftlichen Kosten von Filteranlagen tragen. Externalitäten und zeitliche Inkonsistenzen lassen sich oft besser meistern, wenn Regierungen entsprechende Kompetenzen in internationalen Gremien zusammenlegen oder sie direkt an unabhängige supranationale Akteure übertragen. Da einzelne Staaten und gesellschaftliche Interessen aber unterschiedlich stark von solchen Arrangements profitieren, gehen die Ansichten über angemessene Kompetenzverteilungen notwendigerweise auseinander und führen zu politischen Konflikten.

Dort wo politische Autorität jenseits des Nationalstaates entsteht, schwingt allerdings noch eine weitere Spannung mit: Es entstehen Legitimationskonflikte. Wie kann und soll die politische Ordnung jenseits des Nationalstaates eigentlich gerechtfertigt werden?

Mit vielerlei Maß: die Legitimität globaler Steuerung



Mit der Legitimität findet ein Kernbegriff der politisch-soziologischen Staatslehre Eingang in die Analyse globaler Politik. Sie bezeichnet die Anerkennungswürdigkeit einer politischen Ordnung und hat zunächst eine subjektive Komponente: Legitimität wird von den Beherrschten zugeschrieben und drückt deren Bereitschaft aus, sich auch dann zu unterwerfen, wenn dies eigenen Interessen zeitweise entgegenläuft. Gerade ohne eine Weltregierung, die die Einhaltung globaler Regeln erzwingen könnte, ist diese freiwillige Folgebereitschaft zur Lösung globaler Probleme besonders wichtig.

Legitimität hat aber vor allem eine normative Komponente: Sie bezieht sich immer auf einen ideellen Maßstab, mit dem die Beherrschten eine politische Ordnung bewerten. In der westlichen Welt werden politische Systeme vor allem daran bemessen, wie sehr sie sich am mehrheitlichen Willen des Volkes orientieren – es geht um demokratische Legitimität. So gelten nationale Regierungen dann als legitim, wenn die Bevölkerung sie durch Wahlen kontrollieren kann.
Für die internationale Politik wurde lange angenommen, dass so eine von der Bevölkerung aus- und auf sie zurückgehende Legitimitätskette entsteht: Solange das globale System nur aus autonomen Staaten besteht, braucht es keine eigenständige Legitimität. Die Regierungen als zentrale Entscheidungsträger werden ja im nationalen Kontext legitimiert, und Folgebereitschaft der Bevölkerung ist frühestens dann gefordert, wenn globale Entscheidungen durch nationale Regierungen umgesetzt werden. Für die globale Ordnungsstruktur, wie wir sie in diesem Heft beschreiben, ist diese indirekte Legitimationskette aber aus zwei Gründen nicht mehr ausreichend:
  • Erstens handeln Staaten nicht mehr vollständig autonom und können zum Beispiel überstimmt werden. So fallen in der EU inzwischen mehr als 70 Prozent aller Kompetenzen prinzipiell unter das Mehrheitsprinzip. Zwar werden Entscheidungen oft als Konsens präsentiert, ihnen sind aber möglicherweise kontrovers geführte Verhandlungen der nationalen Regierungsvertreter vorausgegangen, die mit einer Abstimmung beendet wurden. Ein Vergleich von 266 internationalen Organisationen zeigt, dass in etwa zwei Dritteln Mehrheitsentscheidungen möglich sind. Zudem ist globaler politischer Einfluss häufig ungleich verteilt. So haben die Vetomächte im UN-Sicherheitsrat ungleich größeren Einfluss auf die globale Sicherheitspolitik als die übrigen Mitgliedstaaten. Ebenso betreffen die Entscheidungen informeller Zusammenkünfte wie etwa der G 20 auch Staaten, die selbst nicht Mitglieder dieser Clubs sind. Und letztlich müssen Regierungen juristische Konsequenzen und den Verlust ihres (guten) Rufes auf internationaler Ebene fürchten, wenn sie internationale Abkommen eigenmächtig unterlaufen. Moderne Gesellschaften müssen heute also auch Regeln folgen, auf die ihre nationale Regierung keinen oder nur sehr begrenzten Einfluss genommen hat – die Legitimitätskette ist gebrochen.

  • Zweitens wirken globale Entscheidungen heute sichtbarer in Gesellschaften hinein. Das lässt sich mit verbesserter Bildung und leichterem Informationszugang erklären. Bildungsaustauschprogramme sensibilisieren Schüler und Studenten für transnationale Fragestellungen. Online-Medien und soziale Netzwerke erleichtern die grenzübergreifende Mobilisierung gemeinsamer Interessen, wie etwa im Fall der Freihandelsverhandlungen zwischen der Europäischen Union und den USA. Die öffentliche Sichtbarkeit hängt aber auch mit einer Zunahme globaler Kompetenzen zusammen, die die Lebensumstände breiter Bevölkerungsschichten direkt betreffen. So übt zum Beispiel der europäische Binnenmarkt Druck auf nationale Sozialstaaten aus. So hat die Welthandelsorganisation Einfluss auf den Verbraucherschutz, etwa zu hormonell oder gentechnisch manipulierten Lebensmitteln. Und so können Strukturanpassungsprogramme des Internationalen Währungsfonds, die verschuldeten Staaten als Gegenleistung für internationale finanzielle Hilfe abverlangt werden, zum Beispiel weitreichende Entlassungen im öffentlichen Dienst des betroffenen Staates nach sich ziehen. Globale Entscheidungen entfalten heute also sehr unmittelbare Konsequenzen für einzelne Bürgerinnen und Bürger und beanspruchen so zunehmend eigenständige Legitimität.
Aufgrund institutioneller Beschränkungen, sprachlicher und kultureller Unterschiede sowie der Notwendigkeit, auch undemokratische Staaten einzubeziehen, kann die globale Ordnungsstruktur den Maßstab direkter Wahlen dabei bisher kaum erfüllen. Nicht zuletzt deshalb ist eine teilweise kontrovers geführte Debatte über die Maßstäbe legitimer Politik auf der globalen Ebene entbrannt.

Einer dieser Maßstäbe ist das Ausmaß an gesellschaftlicher Teilhabe, die unabhängig/jenseits von direkten Wahlen erreicht werden kann: Werden alle betroffenen Interessengruppen gehört oder sind die Zugänge versperrt? Auch Transparenz und Zurechenbarkeit politischer Verantwortung werden als Kriterien herangezogen: Kann offen nachvollzogen werden, wie und durch wen eine globale Entscheidung getroffen wurde? Ein weiterer bedeutsamer Maßstab ist die Rechtsstaatlichkeit: Basieren globale Entscheidungen auf fairen Verfahren, garantieren sie Individualrechte und können sie richterlich überprüft werden? Häufig wird auch Fachwissen als Quelle für die Anerkennungswürdigkeit internationaler Organisationen diskutiert: Ist unparteiischer Sachverstand Grundlage globaler Entscheidungen? Und wenn es um gemeinsame langfristige Ziele und kurzfristig auseinanderstrebende Interessen geht, ist die Effektivität inter- oder supranationaler Akteure zu einem äußerst prominenten Maßstab geworden: Sind globale Entscheidungen ausreichend gegen kurzfristigen politischen Druck immun, um grenzübergreifende Herausforderungen langfristig zu meistern?

Denkfabriken - Think TanksDenkfabriken - Think Tanks (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 685 141; Quelle: University of Pennsylvania)
Zwei Dinge werden deutlich. Erstens lässt sich "gute" politische Steuerung jenseits des Nationalstaates durchaus unterschiedlich rechtfertigen. Zweitens sind die dabei angelegten Maßstäbe nicht immer miteinander vereinbar. Manche Standards – wie zum Beispiel Partizipation – machen die Herrschaft durch die Gesellschaft zur primären Quelle der Anerkennungswürdigkeit politischer Ordnungen (sogenannte Input-Legitimität), andere – wie zum Beispiel Effektivität – stellen stattdessen die Herrschaft für die Gesellschaft heraus (sogenannte Output-Legitimität). Das kann zu deutlich unterschiedlichen Bewertungen und teilweise auch zu handfesten politischen Konflikten führen.

Denn vielfältige Legitimitätsmaßstäbe finden sich auch in individuellen Einstellungen sowie im politischen Diskurs. Eine stichprobenartige Umfrage von etwa 1500 Deutschen im Dezember 2007 und Januar 2008 ergab zum Beispiel, dass Legitimitätsdefizite auf der Input-Seite durchaus wahrgenommen werden und umso stärker wiegen, je mehr Einfluss einer internationalen Organisation zugesprochen wird. Gleichzeitig werden internationale Organisationen vorrangig über die Output-Seite bewertet – effektive Um- und Durchsetzung grenzübergreifender Maßnahmen machen globale Politik in den Augen der Bürgerinnen und Bürger legitim. Auch Politiker und Journalisten bewerten internationale Organisationen in öffentlichen Medien hauptsächlich anhand ihrer Effektivität. Bewertungen nach Input-Maßstäben, also der demokratischen Qualität ihrer Willensbildung, spielen im öffentlichen Diskurs zwar eine geringere, aber keinesfalls zu vernachlässigende Rolle. Insbesondere die EU, als eine der stärksten Ausprägungen politischer Autorität jenseits des Nationalstaates, wird etwa zu gleichen Anteilen mit Input- und Output-Ansprüchen konfrontiert.

Quellentext

Denkfabriken – Politberatung mit steigender Nachfrage

[…] Immer schneller müssen sich Entscheider zu außenpolitischen Krisen äußern. Da ist guter Rat gefragt. Doch wer soll ihn erteilen? Zu groß die Macht der Politikberater, heißt es, zu groß der Einfluss von Lobbyisten, zu intransparent Politikberatung insgesamt. […]
Bei der Anzahl der Think Tanks belegt Deutschland derzeit weltweit mit knapp 190 Institutionen (die Zahlen variieren) den fünften Platz. Dabei handelt es sich keineswegs um einen monolithischen Apparat, sondern um eine durchaus bunte Beratungslandschaft, in der Mehrheit um akademische Think Tanks mit überparteilicher Ausrichtung.

Wissenschaftliche Politikberatung wird in Deutschland von so unterschiedlichen Institutionen wie dem Wissenschaftlichen Dienst des Deutschen Bundestags und Forschungseinrichtungen wie der vom Bund finanzierten Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) und dem Wissenschaftszentrum Berlin (WZB) geleistet, die neben politischen Entscheidungsträgern auch die Wissenschaft als Partner und Zielgruppe bedienen. Zu den akademischen Think Tanks zählen auch universitäre oder halbuniversitäre Einrichtungen und die politischen Stiftungen. Zudem wächst die Zahl der nicht öffentlich geförderten Institutionen wie privaten oder Unternehmensstiftungen.

Private Initiativen und neue Akteure fordern etablierte Einrichtungen heraus und gewinnen an Einfluss. Stiftungen oder Privatunternehmen, die früher vornehmlich Gelder für bestimmte Projekte vergeben oder reines Sponsoring betrieben haben, führen in steigendem Maße eigene Projekte durch. Die Beratungsszene in Deutschland verändert sich und folgt damit einem internationalen Trend. Vor allem im europäischen Ausland, aber auch im Nahen und Mittleren Osten oder in Asien ist eine Welle von Think Tank-Neugründungen zu beobachten. Think Tanks werden hier als Fortschrittsmotoren angesehen, die alternative Ideen und Konzepte entwickeln und die Politik anspornen, jenseits der Tagespolitik zu denken.

Das steigende Angebot hat eben mit einer steigenden Nachfrage zu tun. Die Herausforderungen durch Krisen, die nahezu zeitgleich eine Antwort erfordern, die nahezu zeitgleich stattfinden und für die dringend Lösungen gefunden werden müssen, sind heute so komplex, dass sie nur mit Unterstützung von außen erfasst und bearbeitet werden können. […]

Wer Politikberatung macht, der muss sich an bestimmten Kriterien messen lassen: Wie intensiv wird meine Expertise nachgefragt? Welchen Ruf genieße ich national wie international? Dienen meine Studien und Analysen als Referenz? Und schließlich: Finden meine Empfehlungen Eingang in die Politik? […] Szenarien durchzuspielen, unterschiedliche Maßnahmen zu prüfen und zu hinterfragen – das sind wichtige Angebote, die Think Tanks machen können. Ihre Mitarbeiter verfügen im Idealfall über jahrzehntelange Länder- oder Regionalexpertise. […]

Um langfristig relevant zu bleiben und als Berater geschätzt zu werden, müssen Think Tanks sich an Regeln halten. […] Dazu gehört, dass die Experten ihr Fachwissen erweitern, sich mit anderen Kollegen aus dem wissenschaftlichen Umfeld und der Politik austauschen, Erkenntnisse abgleichen, vor Ort recherchieren, reisen und die Erkenntnisse ihrer Forschungen selbst kritisch hinterfragen. Dieses Prinzip des "sauberen Arbeitens" gilt nicht nur für die beteiligten Think Tanks, sondern auch für Verbände, Lobbyisten oder andere NGOs. Denn ob Greenpeace oder Deutscher Gewerkschaftsbund: Sie sind Teil des demokratischen Prozesses, sie müssen sich auf bestimmte Regeln einlassen und diese respektieren. […]

Nicole Renvert, "Think Tanks", in: Internationale Politik (IP) 11–12/2014