Titelbild izpb "Regieren jenseits des Nationalstaats"

15.4.2015 | Von:
Tim Gemkow

Finanzen

Neue Regeln für die Finanzmärkte

Wegen ihrer großen Bedeutung für die Gesellschaft können von den Finanzmärkten auch erhebliche Probleme ausgehen. Wenn die Rahmenbedingungen falsch gesetzt sind, können Finanzmärkte beispielsweise unkontrolliertes Risikoverhalten (statt sinnvoller Risikoübertragung) fördern. Sie können "Blasen" auslösen, bei denen sehr viel in Vermögenswerte investiert wird, welche die in sie gesetzten Erwartungen später nicht erfüllen können – wie zum Beispiel bei einem übertriebenen Bauboom, bei dem weit über den tatsächlichen Bedarf hinaus investiert wird und der hinterher Bauruinen und ungenutzte Häuser hinterlässt. Auch der Schutz der Anleger kann unter die Räder kommen. Besonders deutlich wurden diese Gefahren in der weltweiten Finanzkrise, die im Jahr 2008 nach dem Zusammenbruch der US-amerikanischen Investmentbank Lehman Brothers eskalierte und zu einer globalen Wirtschaftskrise mit massiven wirtschaftlichen Problemen in vielen Ländern führte.

Aber wer soll in einem integrierten globalen Finanzmarkt die Regeln aufstellen? Hier zeigt sich das sogenannte Globalisierungs-Trilemma, das der US-Ökonom Dani Rodrik formuliert hat: Globale ökonomische Integration, politische Entscheidungen auf nationaler Ebene und Prinzipien der Demokratie können nicht komplett gleichzeitig verwirklicht werden: Wenn jedes Land für sich eigene und unterschiedliche Regeln aufstellt, schadet dies dem grenzüberschreitenden Finanzmarkt. Zudem befinden sich die Länder untereinander in einem Wettbewerb um Kapitalzuflüsse (die Investitionen im jeweiligen Land ermöglichen sollen) und zum Teil auch um Arbeitsplätze in der Finanzbranche. Dadurch entstehen für jedes einzelne Land Anreize, Finanzmarktteilnehmer nicht mit harten Regeln abzuschrecken. Wenn die Regeln aber global einheitlich aufgestellt werden sollen, dann fehlt es derzeit an einem Weltparlament und an einer Weltregierung, die unseren Vorstellungen von demokratischer Regierungsführung entsprechen. Im Bereich der Finanzmärkte ist das Trilemma zudem besonders ausgeprägt, da Kapitalflüsse sehr viel schneller auf politische Entscheidungen einzelner Länder reagieren können – und damit den nationalen Spielraum stärker einschränken – als dies beispielsweise bei Handelsflüssen oder bei Investitionen in einen Fabrikstandort der Fall ist.

Es gibt jedoch verschiedene Versuche, neue, international einheitliche Regeln für die Finanzmärkte zu schaffen. Typisch ist dabei, dass diese Regeln an ganz unterschiedlichen Orten und mit einer Vielzahl von beteiligten Akteuren entstehen – meist als Ergebnis von diplomatischen Aushandlungsprozessen, mit all den damit verbundenen Problemen, die in früheren Kapiteln bereits angesprochen wurden. Im Folgenden können nur einige zentrale Beispiele für wichtige Gremien der Finanzmarktregulierung vorgestellt werden.

Dominanz informeller Gremien

Um insbesondere für grenzüberschreitend aktive Banken gemeinsame Regeln aufzustellen, gibt es seit 1975 den Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht. In diesem Rahmen treffen sich die Zentralbankchefs und die obersten Bankenaufseher einer Gruppe von ursprünglich 10 wichtigen Staaten, um sich auf gemeinsame Regeln und Standards zu einigen. Die Mitgliedschaft des Ausschusses wurde schrittweise erweitert und umfasst heute Vertreter von 27 Staaten. Die Regelungen, die in Basel entwickelt werden, werden von Fachleuten erarbeitet. Sie profitieren zudem von dem guten Ruf, den das Expertenwissen von Zentralbanken und Aufsichtsbehörden genießt, und von der hohen Unabhängigkeit vieler Teilnehmer von der Tagespolitik. Deshalb sind sie oft sehr detailliert und für informelle Regelungen auch ungewöhnlich effektiv. Dennoch haben die Baseler Standards keine Gesetzeskraft: Um wirksam zu werden, müssen sie in jedem Land in nationales Recht umgesetzt werden, und dabei kann es immer wieder zu Verzögerungen oder Abweichungen kommen. Eine wichtige international koordinierende Rolle nimmt auch das Financial Stability Board (FSB, früher Financial Stability Forum) ein, das nationale und internationale Regulierungsexperten zusammenbringt.

Besondere Bedeutung hat gerade im Rahmen der Finanzkrise zudem die Gruppe der Zwanzig (G 20) gewonnen: In diesem Kreis treffen sich die Staats- und Regierungschefs von 19 zentralen Staaten und die führenden Vertreter der Europäischen Union. Neben den großen Industriestaaten – etwa den USA, Deutschland, Japan und Großbritannien – nehmen auch große Schwellenländer wie China, Brasilien, Indien und die Türkei an der Gruppe teil. Da hier unmittelbar die höchsten politischen Entscheidungsträger zusammenkommen, haben Entscheidungen der G 20 sehr großes politisches Gewicht. So gaben die G 20 während der Finanzkrise wichtige Leitlinien dafür vor, in welchen Bereichen der Baseler Ausschuss und das FSB mit größter Priorität aktiv werden sollten. Trotz ihres hohen politischen Gewichts sind aber auch G-20-Beschlüsse letztlich nur Absichtserklärungen, die man nicht vor Gericht durchsetzen kann; das zeigt wieder den geringen Grad der Verrechtlichung der weltweiten Finanzregulierung.

Baseler Ausschuss, FSB und G 20 sind internationale Treffen der Vertreter von öffentlichen Institutionen. In einigen Bereichen haben sich jedoch auch private Standardsetzer etabliert. So werden die international wichtigsten Buchhaltungsregeln, die International Financial Reporting Standards (IFRS), von einem privaten Gremium erarbeitet, dem International Accounting Standards Board (IASB), dem insbesondere erfahrene Wirtschaftsprüfer angehören. In der EU werden IFRS-Regeln noch einmal von der Europäischen Kommission geprüft, bevor sie in Kraft treten; trotzdem hat das IASB einen maßgeblichen Einfluss auf die Entwicklung international einheitlicher Regeln.