IzpB Internationale Sicherheitspolitik
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Das Konzept der Internationalen Schutzverantwortung


15.7.2015
Schwerste Menschenrechtsverletzungen stellen völkerrechtliche Straftatbestände dar und rufen nach einem Eingreifen der internationalen Gemeinschaft. Eine Intervention ist rechtlich jedoch nur mit einem Mandat des UN-Sicherheitsrates erlaubt. Eine Pflicht zum Eingreifen besteht hingegen nicht. Das Konzept der Internationalen Schutzverantwortung kann allerdings den politischen Druck auf die beteiligten Akteure erhöhen.

Schwere Verbrechen gegen die Menschlichkeit haben das Konzept der Internationalen Schutzverantwortung angeschoben. Vor dem Brandenburger Tor erinnert im Juli 2010 ein symbolischer Berg von rund 16.700 Schuhen an die mehr als 8300 Menschen, die 1995 unter den Augen niederländischer Blauhelme in der UN-Schutzzone Srebrenica ermordet wurden.Schwere Verbrechen gegen die Menschlichkeit haben das Konzept der Internationalen Schutzverantwortung angeschoben. Vor dem Brandenburger Tor erinnert im Juli 2010 ein symbolischer Berg von rund 16.700 Schuhen an die mehr als 8300 Menschen, die 1995 unter den Augen niederländischer Blauhelme in der UN-Schutzzone Srebrenica ermordet wurden. (© epd-bild / Rolf Zöllner)

Begriff



Im Jahr 1994 kamen in Ruanda innerhalb weniger Monate bis zu 800.000 Menschen zu Tode. Obwohl UN-Friedenstruppen im Land stationiert waren, sah die internationale Gemeinschaft dem Geschehen tatenlos zu. Während des Bosnienkrieges töteten im Sommer 1995 bosnisch-serbische Einheiten in der UN-Schutzzone Srebrenica etwa 8000 Bosniaken vor den Augen niederländischer Blauhelmsoldaten. Das Erschrecken über beide Ereignisse hat eine Entwicklung angestoßen, aus der das Konzept der Internationalen Schutzverantwortung (engl.: Responsibility to Protect / R2P) hervorgegangen ist. Unter diesem Konzept wird ein Bündel von Rechtspflichten, politischen Standards und Forderungen sowie organisatorisch-institutionellen Vorkehrungen zusammengeführt, die schwerste Menschenrechtsverletzungen abwenden sollen.

Eine wichtige Quelle für das Verständnis der Internationalen Schutzverantwortung findet sich in den Paragrafen 138 und 139 des Abschlussdokuments des UN-Weltgipfels von 2005. Die darin enthaltenen Grundsätze hat der UN-Sicherheitsratim Frühjahr 2014 aus Anlass des 20. Jahrestages des Völkermordes in Ruanda in seiner Resolution 2150 erneut bekräftigt. Danach enthält das Konzept der Internationalen Schutzverantwortung drei aufeinander aufbauende Elemente: Zunächst obliegt dem einzelnen Staat die vorrangige Pflicht, den Schutz seiner Bevölkerung vor Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischer Säuberung und Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu gewährleisten. Hierbei kommt ihm die internationale Gemeinschaft zu Hilfe, die zu diesem Zweck auf einer zweiten Ebene auch Frühwarnmechanismen errichtet. Versagen diese Instrumente, ist die internationale Gemeinschaft in einem letzten Schritt dafür verantwortlich, auf der Grundlage der UN-Charta gemeinsame Maßnahmen zeitgerecht und entschlossen zu ergreifen.

Rechtlicher Gehalt



Die Internationale Schutzverantwortung wird häufig als politische Norm oder sogar als eine Rechtsregel im Entstehen bezeichnet. Hier muss man genau unterscheiden, denn unter dem großen Schirm des Konzepts verbergen sich verschiedene, bereits geltende Rechtsregeln ebenso wie (rechts-)politische Forderungen.

Einige Inhalte der Internationalen Schutzverantwortung sind längst Bestandteil des geltenden Völkerrechts. So kommt bereits der Gleichsetzung von Souveränität und Verantwortung im Abschlussdokument vorrangig ein symbolischer Wert zu, denn die Staaten sind durch zahlreiche Verträge verpflichtet, ihre Bevölkerung vor Völkermord und ähnlich gravierenden internationalen Verbrechen zu bewahren. Alle Mitgliedstaaten der UN sind den vier Genfer Abkommen von 1949, die Regelungen zu Kriegsverbrechen enthalten, beigetreten und immerhin 146 Staaten haben die Konvention über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes unterzeichnet. Darüber hinaus beanspruchen diese Verbote auch jenseits völkerrechtlicher Verträge gewohnheitsrechtliche Geltung. Völkermord, zu dem nach den tatsächlichen Umständen auch ethnische Säuberungen gehören können, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit stellen zudem völkerstrafrechtliche Verbrechenstatbestände nach dem Statut des Internationalen Strafgerichtshofes dar, das die Grundlagen dieses Gerichtes regelt. Schließlich macht schon das Abschlussdokument des Weltgipfels von 2005 selbst deutlich, dass der UN-Sicherheitsrat ohnehin dafür zuständig ist, schwerste Menschenrechtsverletzungen abzuwenden. Der Sicherheitsrat kann nach Kapitel VII der UN-Charta feststellen, ob ein Konflikt eine Friedensbedrohung darstellt, und Maßnahmen beschließen, die den Weltfrieden wiederherstellen können. Dabei hat er seit Anfang der 1990er-Jahre sein Aufgabenverständnis ausgeweitet und versteht den Schutz vor extremen menschlichen Notsituationen gerade auch im Bürgerkrieg als Teil seiner Aufgabe, den Weltfrieden zu wahren. Seit der Resolution 688 (1991) zum Nordirak hat sich eine Praxis herausgebildet, schwere Menschenrechtsverletzungen als Friedensbedrohung einzuordnen. Dabei kann der Rat Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII verhängen. Von diesen Möglichkeiten hat der Sicherheitsrat unter anderem bei den Konflikten in der afrikanischen Region der Großen Seen Gebrauch gemacht.

Ob und wie sich darüber hinaus neue rechtlich verankerte Wege der Friedenssicherung aus dem Konzept der Schutzverantwortung entwickeln lassen, ist höchst umstritten. Hier dient das Konzept zwar als Argument, das auf politischer und institutioneller Ebene Entwicklungen angestoßen hat. Völkerrechtlich hat die Internationale Schutzverantwortung aber bislang keine neuen Rechte oder Pflichten für die UN-Mitgliedstaaten begründet. Damit weckt das Konzept gleichermaßen Hoffnungen wie Befürchtungen: Hoffnungen als Projektionsfläche für Gerechtigkeitserwartungen in der internationalen Friedenssicherung, Befürchtungen in Hinblick auf eine drohende Überforderung der internationalen Ordnung im Lichte allzu idealistischer Erwartungen.

Neue Wege der Friedenssicherung?



Schutzverantwortung und die Praxis des UN-Sicherheitsrates bei Kapitel VII UN-Charta

Diese Überforderung wird dort am deutlichsten, wo aus der Internationalen Schutzverantwortung die Pflicht der UN-Mitgliedstaaten abgeleitet werden soll, in Staaten einzugreifen, in denen schwerste Menschenrechtsverletzungen stattfinden. Zwar entspricht es längst der geltenden Rechtslage, dass der UN-Sicherheitsrat zuständig ist, in diesem Fall Maßnahmen zu ergreifen und – wie im Fall Libyens – Mitgliedstaaten zu militärischen Interventionen zu ermächtigen. Den Mitgliedstaaten, die im UN-Sicherheitsrat abstimmen, kommt aber ein weiter Entscheidungsspielraum darüber zu, ob und wie der Sicherheitsrat einen Konflikt zu bewältigen versucht. Insbesondere steht den ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrates (China, Frankreich, Russland, USA und Vereinigtes Königreich) grundsätzlich ein Vetorecht zu, mit dem sie eine Beschlussfassung des Sicherheitsrates verhindern können, selbst wenn sich in einem Staat schwerste Menschenrechtsverletzungen ereignen.

Zwar wird in der Literatur vorgebracht, dass die ständigen Mitglieder ihre Rechtspflichten verletzen würden, wenn sie in einem solchen Fall untätig blieben bzw. ihr Veto ausübten (Peters, 2011, 35 ff.). Diese Annahme setzt aber voraus, dass eine entsprechende Rechtsentwicklung bereits stattgefunden hat. Hierfür ist im Völkerrecht die Praxis der Staaten rechtlich entscheidend. Diese spiegelt bislang jedoch keine solche Rechtsüberzeugung wider. Die UN-Mitgliedstaaten halten die Ausübung des Vetos in solchen Fällen nicht für völkerrechtswidrig. Ebenso wenig sehen sie sich verpflichtet, Maßnahmen nach der UN-Charta zu ergreifen.

Schließlich ist auch keine Rechtsregel entstanden, wonach sich die Mitgliedstaaten für berechtigt hielten, ohne Ermächtigung des UN-Sicherheitsrates im Falle eines (drohenden) Vetos militärisch einzugreifen, wenn in einem Staat schwerste Menschenrechtsverletzungen stattfinden. Daran hat auch die NATOIntervention im Kosovo im Jahr 1999 nichts geändert, die wegen eines drohenden Vetos Chinas und Russlands ohne Ermächtigung durch den UN-Sicherheitsrat durchgeführt wurde.

Das zeigt bereits die Entwicklungsgeschichte der Internationalen Schutzverantwortung. Da das weltweite Entsetzen über das Versagen der Vereinten Nationen gerade auch im Kosovo Auslöser für die folgende Entwicklung war, hängen die Internationale Schutzverantwortung und die Frage nach der Zulässigkeit militärischen Eingreifens ohne Ermächtigung des UN-Sicherheitsrates von Anbeginn eng zusammen. Daher erwog auch die im September 2000 von der kanadischen Regierung eingesetzte unabhängige Internationale Kommission (International Commission on Intervention and State Sovereignty, ICISS) in ihrem Bericht Möglichkeiten, jenseits des Sicherheitsrates vorzugehen, wenn dieser aufgrund eines Vetos nicht handeln kann.

Diese Option wurde aber durch den Bericht der sogenannten Hochrangigen Gruppe "A More Secure World: Our Shared Responsibility" wieder klar zurückgewiesen. Weil der UN-Generalsekretär die Hochrangige Gruppe im Vorfeld des UN-Weltgipfels 2005 ins Leben gerufen hatte, um Vorschläge für den Reformprozess der Vereinten Nationen zu machen, band der Bericht das Konzept der Internationalen Schutzverantwortung wieder eng an Kapitel VII der UN-Charta an. Als Folge herrscht bis heute die Ansicht vor, dass die Schutzverantwortung nur im Rahmen von Kapitel VII wahrgenommen werden kann. Das lässt auch der Fall Syriens erkennen. Obwohl nicht zuletzt angesichts des dortigen Giftgaseinsatzes völkerrechtliche Verbrechen begangen worden sind, konnten entsprechende Resolutionen des UN-Sicherheitsrates unter anderem wegen des Vetos Chinas und Russlands nicht zustande kommen, ohne dass die Staatengemeinschaft hierin eine Verletzung völkerrechtlicher Verpflichtungen dieser beiden Staaten gesehen hätte.

Die Wirkung der Internationalen Schutzverantwortung liegt demnach auf politischer Ebene. Das Konzept trägt zur Legitimierung von Militärinterventionen auf Grundlage einer Sicherheitsratsresolution bei und erhöht den politischen Handlungsdruck. Das spiegelt die Praxis des Sicherheitsrates auch wider. Bereits bei Verabschiedung der Resolution 1556 (2004) zum Konflikt in Darfur haben einige Staaten ihr Handeln damit begründet, dass die Regierung des Sudans ihre Pflicht, die Bürger vor den Übergriffen der Janjaweed-Miliz zu schützen, nicht erfüllt habe. Bei der Legitimation der militärischen Interventionen in Libyen und in der Elfenbeinküste im Jahr 2011 spielte die Internationale Schutzverantwortung eine herausragende Rolle. In der Resolution 1970 zu Libyen und in der Resolution 1975 zur Elfenbeinküste bekräftigte der Sicherheitsrat die Verantwortung der beiden Staaten, die Menschenrechte ihrer Bevölkerung zu schützen, und äußerte seine Besorgnis, dass die Gewalttaten gegen die Zivilbevölkerung Verbrechen gegen die Menschlichkeit darstellen könnten. In der Präambel der Resolutionen griff er ausdrücklich auf die Formulierungen der Internationalen Schutzverantwortung zurück, erwähnte aber die Verantwortung der internationalen Gemeinschaft nicht. Anderenfalls hätte mit dem Widerstand Russlands und Chinas gerechnet werden müssen. Beide Staaten stehen dem Konzept der Internationalen Schutzverantwortung nämlich skeptisch gegenüber (Schaller 2013, 9 f.).

Schutzverantwortung und das Vetorecht der ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrates

Vor diesem Hintergrund könnte eine der wichtigsten Neuerungen im System der internationalen Friedenssicherung darin liegen, das Vetorecht Chinas, Frankreichs, Russlands, der USA und des Vereinigten Königreichs in den Fällen zu begrenzen, in denen die Tatbestände der Internationalen Schutzverantwortung erfüllt sind. Bemühungen, eine Rechtsfortentwicklung anzustoßen, sind bislang aber nicht erfolgreich. Bereits der Bericht der kanadischen Kommission von 2001 fordert die ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates auf, ihr Veto nicht auszuüben, wenn ihre zentralen staatlichen Eigeninteressen nicht berührt seien und sie durch das Veto eine Intervention behinderten, für die es ansonsten eine Mehrheit gebe. Nachdem sich diese Forderung zunächst als zu weitgehend erwiesen hatte, sind später erneut Versuche unternommen worden, das Veto zu begrenzen. Hervorzuheben ist der Entwurf einer Resolution der "Small Five" (Costa Rica, Jordanien, Liechtenstein, Schweiz und Singapur) für die UN-Generalversammlung 2012, wonach die ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates die Gründe für einen Gebrauch des Vetos erklären und im Falle schwerster Menschenrechtsverletzungen gänzlich auf die Ausübung des Vetos verzichten sollten. Die Gruppe hat den Entwurf allerdings unter diplomatischem Druck der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates im Mai 2012 wieder zurückgezogen. Im Jahr 2013 ist aus den Small Five eine Gruppe von 22 Staaten hervorgegangen, die sich unter dem Kürzel ACT (Accountability, Coherence and Transparency – Verantwortlichkeit, Kohärenz und Transparenz) zusammengeschlossen haben. Zu den Zielsetzungen dieser Staatengruppe gehört es weiterhin, die Arbeitsmethoden des Sicherheitsrates zu verbessern und seine ständigen Mitglieder dazu zu bewegen, freiwillig auf die Ausübung des Vetos in Fällen der Internationalen Schutzverantwortung zu verzichten. Immerhin befürwortete Frankreich Ende 2012 einen solchen Vorschlag in Übereinstimmung mit seinem Engagement in der Elfenbeinküste und in Libyen. Die Unterstützung durch ein ständiges Mitglied des Sicherheitsrates ist möglicherweise ein wesentlicher Schritt bei dem Versuch, das Ermessen der ständigen Mitglieder bei der Ausübung des Vetos zu begrenzen.



 

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