Titelbild, IzpB 327/2015 Sozialpolitik
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Sozialpolitische Akteure und Prozesse im Mehrebenensystem


23.10.2015
In Deutschland verteilen sich die Zuständigkeiten für Sozialpolitik auf Bund, Länder und Kommunen. Darüber hinaus ist Deutschland als Mitglied der EU und internationaler Organisationen in einen überstaatlichen Rechtsrahmen eingebunden. Eine horizontale Differenzierung ergibt sich durch das Miteinander von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren.

Sozialpolitik wird nicht einfach "von denen da oben" beliebig durchgesetzt, verhindert oder gestaltet. Sozialpolitik ist aber auch nicht einfach und gleichgerichtet "im Interesse aller". Gleichwohl gibt es solcherlei Vorstellungen von Sozialpolitik. Es gilt systematisch und anhand von Beispielen etwas genauer hinzusehen, wie sozialpolitische Probleme und Lösungen mit Handlungsebenen (kommunal bis international) zusammenhängen, mit staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren und schließlich mit Politikprozessen und darin starken bzw. schwachen Interessen.

Sozialpolitik vertikal: von lokaler bis internationaler Sozialpolitik



Staatliche Sozialpolitik meint in Deutschland zunächst die Sozialpolitik des Bundes (Zentralstaates) und die der Bundesländer (Föderalismus). Daneben sind die kreisangehörigen und kreisfreien Kommunen, die Landkreise und die überörtlichen kommunalen Zusammenschlüsse wie Landschaftsverbände bzw. Landeswohlfahrtsverbände ebenso eine Ebene der "Öffentlichen Hand" und werden daher zu Recht auch als "kommunaler Sozialstaat" bezeichnet. Eine staatliche Ebene ganz eigener Art stellt die Europäische Union dar. Sie ist weit mehr als ein Verbund souveräner Staaten und doch weniger als ein Bundesstaat. Schließlich findet Sozialpolitik auch auf internationaler Politikebene statt, insbesondere im Rahmen der Vereinten Nationen und ihrer Organisationen, etwa in der internationalen Flüchtlings- (UNHCR) oder Kinderhilfe (UNICEF).
Die sozialpolitischen Ebenen (unter- und oberhalb) des Staates, Grafik, IzpB 327/2015 SozialpolitikDie sozialpolitischen Ebenen (unter- und oberhalb) des Staates (© bpb)


Auf supranationaler Ebene ist Deutschland – wie die meisten Länder der Welt – internationalen Organisationen und Konventionen beigetreten, die auch sozialpolitische Ziele verfolgen. Hieraus leiten sich freilich in der Regel keine individuell einklagbaren sozialpolitischen Rechtsansprüche ab, sehr wohl aber politische Pflichten der unterzeichnenden Staaten, diese Inhalte in nationales Recht umzusetzen. Internationale Vereinbarungen stellen also mindestens politische Argumentationshilfen bereit, siehe etwa den mithilfe der UN-Behindertenrechtskonvention unter dem Stichwort "Inklusion" in Deutschland betriebenen Umbau des Schulsystems. In einer immer stärker real- und finanzwirtschaftlich verwobenen Welt kann in der Vereinbarung verbindlicher internationaler Sozialstandards ein wesentliches Mittel gesehen werden, Sozialdumping zu begrenzen und sozialpolitische Ziele auch in Handelsbeziehungen zur Geltung zu bringen. Schwierig bleibt dabei bislang nicht nur die Konsens- und Kompromisssuche, sondern auch, solche (Minimal-)Standards durchzusetzen.

Von besonderer Bedeutung für ihre Mitgliedstaaten, also auch für Deutschland, ist die Sozialpolitik der Europäischen Union (EU). Inhaltlich sahen die europäischen Verträge schon seit 1951 sozialpolitische Regelungen vor. Diese sind vor allem für die Unternehmen wichtig, die in unterschiedlichen Mitgliedstaaten produzieren. Im Einzelnen beziehen sie sich auf
  • die Förderung der Gleichstellung der Geschlechter,
  • Mindeststandards für den Arbeits- und Gesundheitsschutz und
  • die Sicherstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer.
Aus den Regelungen zur Freizügigkeit am Arbeitsmarkt und dem sich daraus ableitenden Prinzip der Nichtdiskriminierung von EU-Ausländerinnen und -Ausländern ergibt sich der Druck, diese Grundsätze auch im nationalen Sozialrecht abzubilden. Darüber hinaus besteht die Notwendigkeit, die Verrechnung von Sozialleistungsansprüchen bei innereuropäischer Migration zu regeln.

Innerhalb der föderalen Ordnung der Bundesrepublik, mit ihrem verfassungsrechtlich gesicherten kommunalen Selbstverwaltungsrecht, beschränken sich die sozialpolitischen Kompetenzen von Bund und Ländern im Wesentlichen auf die Gesetzgebung. Beide sorgen über das Sozialrecht für einen einheitlichen Rechtsrahmen, unterhalten aber in der Regel keine eigene Sozialverwaltung, die Leistungen gewährt bzw. erbringt. Vielmehr sind die "parastaatlichen" Sozialversicherungsträger wie die Deutsche Rentenversicherung oder die Bundesagentur für Arbeit die bedeutendsten Träger öffentlicher Sozialleistungen und verwalten das Sozialversicherungssystem. Als Körperschaften des öffentlichen Rechts unterliegen sie zwar der staatlichen Aufsicht, haben jedoch weitgehende Befugnisse der Selbstverwaltung. Letztere wird von Vertreterinnen und Vertretern der Versicherten getragen, teils paritätisch mit Vertretern auch der Arbeitgeber (Selbstverwaltungsparlamente im Rahmen der Sozialwahl). Bei der Bundesagentur für Arbeit stellen die öffentlichen Hände ein Drittel der Mandatsträger, weil diese in besonderer Weise an der Finanzierung beteiligt sind.

In die Hoheit der Länder fallen der gesamte sozialpolitisch bedeutsame Bereich der formellen Bildung – von Schulen über Hochschulen (s. auch S. 57) bis zu Volkshochschulen – sowie die Kulturpolitik insgesamt. Sie können auch eigene Sozialleistungssysteme schaffen, etwa Landesregelungen zum Elterngeld oder Wohnungsbauprogramme. Im Fürsorgebereich können die Länder das Jugendhilfe- und Sozialhilferecht konkret ausgestalten. So gibt es zum Beispiel unterschiedliche Verwaltungsregelungen in Stadtstaaten und Flächenländern, und auch die Elternbeiträge für Kindergärten oder -krippen werden unterschiedlich geregelt.

Die konkrete Umsetzung der Jugendhilfe- (SGB VIII) und Sozialhilfegesetzgebung (SGB XII) erfolgt aber durch die Kommunen (örtlicher Träger: das Jugend- bzw. Sozialamt) sowie die Kommunalverbände als überörtlichem Träger (Landschaftsverband/Landeswohlfahrtsverband). Die Kommunen nehmen dabei die Aufgaben der öffentlichen Daseinsvorsorge im Rahmen ihrer Selbstverwaltung wahr. Hierbei ist zu unterscheiden zwischen
  • kommunalen Pflichtaufgaben, zu denen sie durch Bundes- oder Landesrecht eindeutig beauftragt sind (zum Beispiel Sozialhilfe oder Wohngeld zu zahlen),
  • solchen, die in Art und Umfang nicht näher bestimmt sind (etwa die Jugendarbeit freier Träger zu fördern),
  • bzw. die keine Pflichtleistung darstellen (sogenannte freiwillige Leistungen), zum Beispiel eine konkrete Frauenberatungsstelle zu finanzieren. Im Gegensatz zum Bund oder zu den Ländern treten die Kommunen dabei zum Teil auch als Leistungserbringer sozialer Dienste etwa in Form eines städtischen Jugendzentrums auf.
Qualitätsniveau und Wirkungsgrad der sozialen Dienste lassen sich nur schwer verallgemeinernd beurteilen. Dies liegt an der rechtlichen Sonderstellung einschließlich der Gestaltungsfreiheit der Kommunen (Selbstverwaltungsrecht). Zudem sind soziale Dienste davon abhängig, ob und wie der Betroffene mitwirkt, denn Beratungstätigkeit setzt immer die Bereitschaft voraus, dass sich der Beratene darauf einlässt (Ko-Produktion, Mitwirkungsabhängigkeit, Ergebnisoffenheit). Und schließlich bestehen in Deutschland zwar zahlreiche fachlich von Konsens getragene Standards für die Durchführung sozialer Dienstleistungen, doch diese sind zum Teil nicht nachprüfbar verbindlich und erfordern einen professionell gebotenen Spielraum. So verfügen zumindest alle kreisfreien Städte und Landkreise über ein Jugendamt, das auch jeweils mit den Landschaftsverbänden/Landeswohlfahrtsverbänden die Leistungen nach SGB VIII zu erbringen bzw. zu gewährleisten hat. Wie, durch wen konkret, in welchem Umfang und in welcher Qualität das im Einzelnen geschieht, kann jedoch regional unterschiedlich und von der lokalen Jugend(amts)politik, dem Knowhow der Fachkraft und nicht zuletzt von den finanziellen Ressourcen vor Ort abhängig sein.

Über ggf. fahrlässigen oder missbräuchlichen Umgang mit Ermessensspielräumen zu wachen, ist nicht zuletzt Aufgabe der Sozial- und Verwaltungsgerichte. Es gibt sie auf allen vertikalen Ebenen des Sozialstaates, und im Zweifel kann der Europäische Gerichtshof der EU in Luxemburg oder der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte des Europarates in Straßburg angerufen werden. Auch juristisch besteht also ein sozialpolitisches Mehrebenensystem, angefangen vom kommunalen Selbstverwaltungsrecht bis hinauf zu einem (stets umstrittenen und politisch auszugestaltenden) System europäischer und international anerkannter sozialer Staatsbürger- und Menschenrechte.

Dabei findet sich auch in der Sozialpolitik einschlägiges sogenanntes Richterrecht, das nicht durch Parlamente beschlossen, sondern von Gerichten auf Basis juristischer Grundsätze entwickelt wird. So liefert der Text des Grundgesetzes keine Bestimmung, die eine Fürsorgeleistung im Falle von Verarmung vorschreibt. Aus den Artikeln 1 und 20 GG wurde aber höchstrichterlich ein Grundrecht auf Fürsorge (Sozialhilfe) im Falle der Bedürftigkeit abgeleitet, mit Rechtsfolgen für die einfache Gesetzgebung auf diesem Gebiet.
Sozialpolitik in der EU, Grafik, IzpB 327/2015 SozialpolitikSozialpolitik in der EU (© bpb, 2009, aktualisiert)


Sozialpolitik: Ebenen übergreifend … und dabei stets konkret vor Ort



Sozialpolitik in Deutschland ist dadurch geprägt, dass in ihr das Handeln verschiedener Ebenen und Akteure de facto verbunden wirkt, dieses Handeln aber nicht immer auch systematisch aufeinander bezogen wird. Die kommunale, landesseitige, bundesweite, europäische und internationale Sozialpolitik sind nicht in jedem Fall aufeinander abgestimmt.

Es werden immer wieder Lücken sichtbar (derzeit bei pflegebedürftigen, demenzkranken Menschen). Es kommt zu Fällen, die zwischen Leistungssystemen pendeln bzw. aus einem herausgedrängt und in ein anderes eingeführt werden, dann schließlich aber wieder beim ersten landen (sogenannte Drehtüreffekte, etwa bei psychisch kranken Wohnungslosen). Auch gibt es Konflikte zwischen Kostenträgern (etwa zwischen ambulanter und stationärer Versorgung pflegebedürftiger und gleichzeitig kranker oder behinderter Menschen; oder zwischen dem örtlichem und dem überörtlichem Träger einer Sozialleistung). Bisweilen sitzen Hilfebedürftige (etwa junge Erwachsene) auch zwischen allen Stühlen: zwischen der kommunal geprägten Jugendhilfe für junge Volljährige und der Sozialhilfe für (junge) Wohnungslose sowie der maßgeblich durch die Bundesagentur für Arbeit bestimmten Arbeitsverwaltung für (junge) Erwerbslose.

Auch innerhalb eines Leistungsbereiches sind meist gleich mehrere Ebenen des Sozialstaates im Spiel. Ein Beispiel hierfür ist die Bildung: Seit 2015 finanziert der Bund allein (zuvor zusammen mit den Ländern) das Sozialleistungssystem der Ausbildungs- und Studienförderung (BAföG). Inhaltlich aber bleibt Bildung weiter Ländersache, während die Schulinfrastruktur vor Ort in die Verantwortung der Kommunen fällt. Ein anderes Beispiel: Das Asylrecht bestimmen Bund und Länder gemeinsam. Über die Unterkunft in Heimen oder Privatwohnungen und die soziale Betreuung von Asyl suchenden Menschen befinden aber die Kommunen.

Dabei gibt es für die Verankerung sozialpolitischer Zuständigkeiten auf bestimmten politischen Ebenen (von der Gemeinde bis zu den Vereinten Nationen) jeweils gewichtige Pro- und Contra-Argumente. Sprechen für eine Zuständigkeit vor Ort die Bürgernähe und mitunter lokal unterschiedliche Bedingungen, kann eine Regelung auf höherer Ebene etwa mit dem Verfassungsziel der "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse" (Artikel 72 Abs. 2 GG) begründet werden oder mit der Absicht, ein Sozialdumping sich gegenseitig "herunterkonkurrierender" dezentraler Sozialordnungen zu vermeiden.

Allerdings fungieren die Kommunen seit jeher als "Ausfallbürge". Denn soziale Probleme treten immer konkret vor Ort in Erscheinung, auch wenn sie weder örtlich verursacht, noch dort hinreichend zu lösen sind. Die örtliche Bevölkerung, Verwaltung und Politik können sich ihnen auch weniger leicht entziehen, sie nur ggf. räumlich zu verdrängen versuchen (etwa Drogenszenen und Straßenprostitution aus Innenstadtbereichen), als es der Landes-, Bundes- oder Europapolitik möglich ist. Diese kann sich wie bei der Armut, bei der Kinderbetreuung und der Pflege lange taub stellen und stumm verhalten oder soziale Probleme bestreiten – bis es gelingt, hinreichend viel Druck auf die Politik dieser Ebene auszuüben.

Ein Beispiel sind die möglichen Folgen des europäischen Freizügigkeitsrecht für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, das greift, wenn ein neues Mitgliedsland der EU beigetreten ist: In den Jahren 2013 und 2014 (ab da galt – nach dem EU-Beitritt Bulgariens und Rumäniens 2007 – die volle Freizügigkeit in Deutschland auch für bulgarische und rumänische EU-Bürgerinnen und EU-Bürger) gelangten auf einmal insbesondere die Städte Dortmund und Duisburg in die Schlagzeilen.

Dort hatten zahlreiche Zuwandernde aus Rumänien in einem Duisburger Wohnblock eine Bleibe gefunden, und es waren mehrere Hundert Menschen ohne Sozialleistungsansprüche in Deutschland aus einem bulgarischen Elendsviertel in die Dortmunder Nordstadt gezogen. Beide Städte sahen sich mit einem Problem konfrontiert, das in der Sozialpolitik der EU bislang un(ein)gelöst ist, der Nichtexistenz eines europaweit geltenden (wenn auch je national auszugestaltenden) Mindestsicherungsrechts. Bis dieses Problem auf den Ebenen, die ihm substanziell begegnen können – die nationale und die EU-Ebene – gelöst ist, wird es vermutlich dauern. Solange werden die Stadtverwaltungen und nicht staatlichen karitativen Initiativen in Duisburg und Dortmund auf sich selbst gestellt bleiben und Lösungen finden müssen, auch aus Sorge um den sozialen Frieden in der Stadt, da stets am unteren Ende sozialer Hierarchie um Lebenschancen konkurriert wird. Allzu leicht lassen sich hier von interessierter(fremdenfeindlicher) Seite Betroffene eines sozialen Problems zu Verursachern umetikettieren.

Als selbstständig Gewerbetreibende oder völlig mittellos einwandernde Menschen betreffen die sozialpolitischen EU-Regelungen zum Schutz abhängig Beschäftigter – etwa das Recht, erworbene Ansprüche im Sozialrecht in andere Länder der EU mitzunehmen – die für Duisburg und Dortmund genannten Personengruppen vielfach nicht. Das sozialpolitisch unterfütterte Freizügigkeitsrecht in der EU ist an den Arbeitnehmerstatus gebunden. EU-Bürgern, die "lediglich" vor unerträglichen Lebensbedingungen geflohen sind, kann – jüngst durch Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes bestätigt – Sozialhilfe im Zuwanderungsland verweigert werden. Hier zeigen sich Lücken im europäischen Sozialmodell.

Quellentext

Leben im Münchner Ackermannbogen

Es sind nur ein paar Schritte. Von seinem Platz im Café blickt Professor Klaus Richter zu den Neubauten, dort drüben hinter den Baumkronen liegt seine Wohnung. Die Reihenhäuser waren schon verkauft, aber dieses Appartement noch zu haben, individuelle Einrichtung auf 150 Quadratmetern, der Architekt gestaltete es nach den Wünschen Richters und seiner Frau. Die Gebäude hier im Ackermannbogen sehen einheitlich modern aus, doch das ist nur die Fassade: Es sind gerade die Unterschiede, die diese Siedlung im Münchner Norden ausmachen. […] Im Ackermannbogen will die Stadt die Einkommensschichten mischen, die in Deutschland zunehmend auseinanderstreben […]. Und so fahren im Ackermannbogen morgens blank geputzte Audis und BMWs aus den Garagen, aber auch klapprige alte Volkswagen. […]

[…] Richter, Professor für Holzwissenschaft […] [und] seine Frau Marlene Austermühle […] besitzen ein Haus bei Zürich und haben die Rente aus seiner Schweizer Tätigkeit in das Münchner Appartement gesteckt. Bevor sie kürzlich nach Rhodos in Urlaub flogen, haben sie vorher nicht überlegt, ob sie sich das leisten können. Ein Universitätsprofessor verdient in Bayern je nach Besoldungsgruppe zwischen 5000 und mehr als 6000 Euro brutto im Monat, gegebenenfalls plus Zulagen. Das ist ordentlich, deutsche Arbeitnehmer verdienen im Schnitt 3500 Euro. […] Während einfache Tätigkeiten durch Software und Maschinen ersetzt werden, sind spezialisierte Berufe gefragt.

[…] Richter und seine Frau […] haben stets viel dafür getan, dass sie sich keine größeren Existenzsorgen machen müssen. Richter war der erste in seiner Familie, der studierte. […] Nur mit […] Mobilität ging es beruflich aufwärts, schließlich landete er bei einer Hochschule in Zürich – und erhielt vor drei Jahren, mit 54 Jahren, den Ruf nach München. […]

Ute Haas, 42, sitzt barfuß an ihrem Wohnzimmertisch, vor ihr Gurken und Kohlrabi fürs Abendessen der Kinder. Nur fehlen die Kinder, sechs und neun. Sie spielen draußen, irgendwo, Ute Haas macht sich keine Sorgen, das ist ja das Schöne im Ackermannbogen. Aber […] sie müssen hier vielleicht weg, […] die Wohnung der Familie Haas wird teurer. [Sie wohnen in einer Wohnung des so genannten Münchner Modells […], mit dem die Stadt Familien moderate Mieten sichern will. Dazu vergibt sie Grundstücke günstig an Investoren, die sie im Gegenzug verpflichtet, während der ersten fünf Jahre günstig zu vermieten – und danach "mieterfreundlich". Was damit gemeint ist, darum streiten Bewohner des Ackermannbogens schon länger auch vor Gericht mit der Firma […].

[…] Ute Haas zeigt aus dem Wohnzimmerfenster, da drüben ist die Hoffnung, bei dem gelben Kran. Dort sollen [im Ackermannbogen] neue Genossenschaftswohnungen entstehen. Ob sie eine bekommen, weiß niemand. Früher, bevor sie die Kinder hatten, wohnten sie im Glockenbachviertel mitten in der Stadt, dann an der Isar. Heute könnten sie sich das nicht mehr leisten. Wie bei vielen in Deutschland machen sich ab 40 große finanzielle Unterschiede bemerkbar: Wer erbt? Wer hatte in den vergangenen Jahren Geld zum Sparen übrig? Familie Haas hatte das kaum.

Der Mann hat gerade die Wohnung verlassen, als freiberuflicher Kameramann kommen seine Jobs oft spontan, wie viele Tage er arbeitet, schwankt stark. "Es gibt halt Praktikanten, die machen den Job umsonst", sagt sie. Die Diplompädagogin hat mehr als zehn Jahre in einem Kulturverein für Kinder und Jugendliche gearbeitet, zuletzt 30 Stunden […]. Freiberufliche Jobs sind unsicher, soziale schlecht bezahlt. "Wir lieben unsere Arbeit", sagt Ute Haas trotzig. Sie will nichts anderes machen. Nur kann es ganz schön wackeln, wenn einer den Job verliert. So wie sie Anfang des Jahres. "Mit dem Arbeitslosengeld reicht es nicht", sagt sie.

Haas bekam nur Vollzeitjobs angeboten, aber die kann sie nicht machen, weil die Jobs ihres Mannes nicht planbar sind und der Hort keine 40 Stunden abdeckt. "Für jemanden wie sie gibt es nichts", sagte die Frau in der Arbeitsagentur. Familien könnte es leichter gemacht werden, findet Ute Haas. Bei den Arbeitszeiten, aber auch beim Geld: Während kinderlose Paare vom Ehegattensplitting profitieren, wiegen die Leistungen für Familien meist kaum die zusätzlichen Kosten auf. Ein paar Tage nach dem Gespräch findet sie einen Job, 20 Stunden die Woche in der Flüchtlingsarbeit. Es ist noch einmal gut gegangen.

Alexander Hagelüken / Pia Ratzesberger, "Ungleiche Nachbarn", in: Süddeutsche Zeitung vom 4. Juli 2015



Wer bestellt, bezahlt? Das Konnexitätsprinzip



Lücken beklagen Kommunen aber nicht nur bezogen auf das nationale und europäische Sozialrecht. Als Schutz gegen eine nicht refinanzierte Indienstnahme durch die Länder und den Bundesgesetzgeber rufen sie immer wieder nach Durchsetzung des "Konnexitätsprinzips".

Quellentext

Das Konnexitätsprinzip

"Wer bestellt, der bezahlt." Da der Bund für den größten Teil der Gesetzgebung verantwortlich ist, enthält dessen Gesetzgebung auch Leistungen, die der Bund zwar rechtlich bindend festlegt, die aber die Länder oder Gemeinden bezahlen müssen. ln Artikel 85, Absatz 1 GG ist allerdings festgehalten, dass Gemeinden und Gemeindeverbänden keine Aufgaben durch Bundesgesetz übertragen werden dürfen, da sie anders als die Länder bei der Gesetzgebung im Bundesrat nicht beteiligt sind. Eine Aufgabenübertragung an Gemeinden und Gemeindeverbände ist Sache der Länder. Diese haben sich gegenüber ihren Gemeinden auf das sogenannte Konnexitätsprinzip verpflichtet. Es besagt: Wenn durch die Aufgabenübertragung des Landes an die Gemeinden Kosten entstehen, muss sich das Land finanziell engagieren. Im Verhältnis Bund-Länder sind die Kostenfolgen der Bundesgesetze anders geregelt. Da sie im Bundesrat ohne die Zustimmung der Länder nicht zustande kommen können, ist eine zusätzliche Verpflichtung des Bundes zur Kostenübernahme nicht erforderlich. Sie ist Gegenstand der Verhandlungen im Bundesrat.

Roland Sturm, Informationen zur politischen Bildung 318



In Nordrhein-Westfalen, wo – wie inzwischen in allen Flächenländern – dieses Prinzip zwischen dem Land und seinen Gemeinden gilt, hat 2010 der dortige Landesverfassungsgerichtshof das Land zur Erstattung erheblicher Kosten verurteilt. Diese waren den Kommunen mit dem Kinderförderungsgesetz des Landes entstanden, das die Gemeinden zum Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder unter drei Jahren verpflichtete. Geholfen hat diese Entscheidung den vielerorts überschuldeten Gemeinden sicherlich. Verhindern konnte dies die weitere Verarmung vieler Städte und Gemeinden – insbesondere im Ruhrgebiet – jedoch nicht. Während es beispielsweise in Nordrhein-Westfalen etwa im Münsterland durchaus Städte und Gemeinden gibt, deren Einnahmen die kommunalen Ausgaben decken, und insbesondere im Süden Deutschlands Gemeinden substanzielle Rücklagen haben, verarmen in NRW am stärksten die von Deindustrialisierung (Kohle- und Stahlkrise) betroffenen Großstädte des Ruhrgebiets und der angrenzenden Gebiete Bergisches Land und nördliches Sauerland. Vielen von ihnen droht trotz Wirtschaftswachstum und Beschäftigungshöchststand in der Bundesrepublik und trotz kommunalem Finanzausgleich und Hilfen des Landes in den nächsten Jahren die Zahlungsunfähigkeit. Dann aber geht hier der Sozialpolitik genau der "Notnagel" verloren, auf den sie als Träger des letzten Netzes (Sozialhilfe) im Zweifel immer setzen konnte: der kommunale Sozialstaat. Öffentliche Armut hat jedoch ihren Preis, für reiche und arme Privathaushalte unterschiedlich, aber für beide. So kann gegenwärtig das wohlhabende Düsseldorf seinen Familien Kindergartenbeiträge erlassen, während das hoch verschuldete Gelsenkirchen, das von der weiteren Abwanderung gutverdienender Familien ins nahe Münsterland bedroht ist, von der Finanzaufsicht, in dem Fall der Bezirksregierung, gegen den erklärten Willen und Beschluss des Stadtrates gezwungen wird, mögliche Kindergartenbeiträge maximal auszuschöpfen.

Zwischen Rekordeinnahmen, "schwarzer Null" und "Schuldenbremse"

Angesichts von Wirtschaftswachstum und Beschäftigungshöchststand steht im Prinzip für Sozialpolitik in Deutschland derzeit so viel Geld zur Verfügung wie noch nie. Der Bundeshaushalt 2014 kam erstmals seit Jahrzehnten – und ein Jahr früher als geplant – ohne Neuverschuldung aus.

Gleichwohl können sozialpolitische Risiken sich dergestalt anhäufen, dass sie (in doppeltem Wortsinn) bedrohlich wirken. So ist nicht auszuschließen, dass eine fortbestehende kommunale Haushaltsnot mit einer neuen Runde der "Konsolidierung" (des Abbaus) landes- und bundesseitiger Sozialpolitik zusammenfällt, sobald die Zinsen steigen, die Konjunktur lahmt und die sogenannte Schuldenbremse ab 2020 bei Bund und Ländern zum Tragen kommt. Denn seit dem 1. Januar 2011 gilt die neue Schuldenregel des Artikels 109 GG, der im Rahmen der Föderalismuskommission II reformiert wurde. Danach müssen Bund und Länder einen im Grundsatz ausgeglichenen Haushalt aufweisen (www.bundesfinanzministerium.de/Web/DE/Themeny/Oeffentliche_Finanzen/Schuldenbremse/
schuldenbremse.html
). In diesem Fall wird die sozialpolitische Agenda wieder besonders hart umkämpft sein, und zwar von einer Vielzahl von Akteuren, die an der Sozialpolitik mitwirken, "Stakeholder". Dies gilt umso mehr, als mit Sozialpolitik Wahlen gewonnen und verloren werden, mit Sozialpolitik massive Interessen von Zahlern und Empfängern, Sozialleistungsträgern und -erbringern berührt sind. Zu diesen Interessenträgern zählen längst nicht nur Bürgerinnen und Bürger sowie die nationalen politischen und Verwaltungsebenen des Sozialstaates, sondern auch die supranationalen Institutionen.