Dossierbild Informationen zur politischen Bildung: Polen
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Ausgestaltung der Demokratie


2.8.2011
Polen war im Herbst 1989 das erste sozialistische Land Europas, das eine nicht-sozialistische Regierung erhielt. Noch wenige Monate zuvor hatte danach aber keineswegs danach ausgesehen. Erst die Streiks von Mai und August 1988 veranlassten die politische Führung, auf Gesprächsangebote von Teilen der Opposition einzugehen.

Blick auf das polnische Parlament im Juli 2006.Blick auf das polnische Parlament im Juli 2006. (© AP)

Errichtung der "Dritten Republik"



Polen war im Herbst 1989 das erste sozialistische Land Europas, das eine nicht-sozialistische Regierung erhielt. Noch wenige Monate zuvor hatte es keineswegs danach ausgesehen. Erst Streiks im Mai und August 1988 veranlassten die politische Führung, auf Gesprächsangebote von Teilen der Opposition einzugehen. Von Februar bis April 1989 berieten am Runden Tisch reformbereite Vertreter des bisherigen Establishments und kompromissbereite Repräsentanten der Opposition.

Am Runden Tisch wurde unter anderem vereinbart, dass bisher von der regierenden Polnischen Vereinigten Arbeiterpartei (PZPR) wahrgenommene Machtkompetenzen auf staatliche Institutionen übertragen werden sollten. Auf Parteichef General Jaruzelski, dessen Person unerlässlich war, um die Bündnisloyalität Polens gegenüber der Sowjetunion zu signalisieren, wurde ein mit umfangreichen Befugnissen ausgestattetes Präsidentenamt zugeschnitten, das sich am Vorbild der V. Französischen Republik orientierte. Zu den präsidialen Kompetenzen zählten ein weitgehendes Vetorecht gegen Gesetzesvorhaben des Parlaments sowie die Ernennung des Premierministers.

Die parteipolitische (nicht aber die personelle) Zusammensetzung des Sejm wurde im Verhältnis 65 zu 35 zugunsten des ancien régime, der PZPR, ihrer Satellitenparteien Vereinigte Bauernpartei (ZSL) und Demokratische Partei (SD) sowie einiger christlicher Politiker festgelegt, so dass die Machtverteilung für die nächsten vier Jahre klar schien. Wahlen zur wieder eingeführten Zweiten Kammer des Parlaments, zum mit geringeren Kompetenzen ausgestatteten Senat, waren frei. Sie sollten dem von den Kommunisten dominierten Institutionensystem Legitimität verleihen.

Der überwältigende Wahlsieg der Solidarnosc im Juni 1989 (99 von 100 Sitzen im Senat, alle ihr zugänglichen 161 Sitze im Sejm) veränderte die politischen Prämissen grundlegend. ZSL und SD wollten nicht mehr mit der PZPR koalieren, weil sie dieser keine erfolgreichen Reformen zutrauten. Nun rächte sich für die PZPR, dass sie für sich erstmals weniger als 50 Prozent der Sitze im Parlament beansprucht hatte. Premierminister wurde mit Tadeusz Mazowiecki nach mehr als 40 Jahren erstmals in einem realsozialistischen Staat ein Nichtkommunist, der eine Regierung aus Vertretern der Solidarnosc, ZSL und SD bildete. Ende 1989 wurden durch Verfassungsänderungen die wichtigsten Elemente der sozialistischen Verfassung, vor allem die Führungsrolle der PZPR, beseitigt und die Grundlagen pluralistischer Demokratie wie Rechtsstaatlichkeit, Gewaltenteilung und Parteienvielfalt eingeführt. Ferner wurde der Staatsname wieder von Volksrepublik Polen in Republik Polen (Rzeczpospolita Polska) geändert.

Die durch die Wahlen vom Juni 1989 ausgelöste Dynamik führte zu Konsequenzen auf mehreren Ebenen. Die jahrzehntelang regierende PZPR löste sich Ende Januar 1990 selbst auf, da ihre Führung angesichts der Diskreditierung der Partei keine Chance mehr sah, die Macht wiederzugewinnen. Die wichtigste Nachfolgepartei, die Sozialdemokratie der Republik Polen (SdRP), formierte ab Ende des Jahres 1990 ein Bündnis linker Gruppierungen (u.a. mit dem bisher der PZPR nahen Gewerkschaftsverband OPZZ), die "Allianz der Demokratischen Linken" (SLD), die bis 2001 von Wahl zu Wahl Stimmen hinzugewann. Nach den vorgezogenen Wahlen von 1993 stellte die SLD mit dem zur Polnischen Bauernpartei (PSL, vormals ZSL) gewendeten früheren Koalitionspartner die Regierung. General Jaruzelski erkannte, dass seine Zeit abgelaufen war, und trat im Spätherbst 1990 zurück, obwohl er bis 1995 gewählt worden war. Eine Verfassungsänderung führte die Direktwahl des nun auf fünf Jahre gewählten Staatspräsidenten ein. Diese gewann im Dezember 1990 der Solidarnosc-Vorsitzende Lech Walesa, der bei seiner Amtseinführung die "Dritte Republik" proklamierte – nach der Adelsrepublik (bis zur dritten Teilung Polens 1795) und der Zwischenkriegszeit (1918–1939, "Zweite Republik"). Die gesamte Zeit ab 1939 wurde ausgeblendet, die nach dem Zweiten Weltkrieg errichtete Volksrepublik nicht als souveräner Staat betrachtet. Diese Interpretation behielt auch die Präambel der mit Zustimmung der SLD formulierten Verfassung von 1997 bei.

In der Euphorie des Systemwechsels – im Oktober 1989 unterstützten 80 Prozent der Befragten die Tätigkeit der Regierung Mazowiecki – gelang es dem Finanzminister und Vizepremier Leszek Balcerowicz, zum 1. Januar 1990 mit einem harten Schnitt die sozialistische Planwirtschaft außer Kraft zu setzen und im Rahmen einer "Schocktherapie" die Marktwirtschaft einzuführen. Obwohl die ohnehin sehr niedrigen Realeinkommen um rund ein Fünftel sanken, gab es kaum Proteste gegen diesen Schritt, mit dem die zeitweise dreistellige Inflation eingedämmt wurde. Balcerowicz räumte später ein, er habe ein "window of opportunity" (begrenztes Zeitfenster) für die Einführung seiner Finanz- und Wirtschaftsreformen genutzt, die später politisch nicht mehr durchsetzbar gewesen wären.

Die hohen sozialen Kosten dieses Transformationsweges (u.a. ein Ansteigen der Arbeitslosigkeit zwischen 1989 und 1993 von 0,1 auf 16,4 Prozent) trugen mit zum Wahlsieg der SLD 1993 bei.

Die Verfassung von 1997

Zur Ausarbeitung einer neuen Verfassung war das 1989 nur halbfrei gewählte Parlament nicht hinreichend legitimiert und das 1991 gewählte zu zersplittert. Da vor allem nach der Übernahme des Präsidentenamtes durch Lech Walesa, der seine Kompetenzen maximal ausschöpfen wollte, die unklare Kompetenzabgrenzung zwischen Präsident, Regierung und Parlament zu ständigen Reibungen führte, wurde 1992 zunächst eine "Kleine Verfassung" verabschiedet, die die Institutionen stabilisieren sollte. Allerdings zeigte der auch weiterhin fast jährliche Wechsel im Amt des Premierministers, dass dies nicht gelang. Im 1993 gewählten Sejm war die in vielen kleinen Parteien angetretene Rechte wegen der Wirkung der neuen Fünf-Prozent-Klausel nur schwach vertreten. Obwohl einige ihrer Vertreter trotzdem in den Verfassungsausschuss berufen wurden, bestritt sie die Legitimation dieses Gremiums.

Das Regierungssystem PolensDas Regierungssystem Polens
Die im Mai 1997 bei nur 42,9 Prozent Abstimmungsbeteiligung und einer knappen Zustimmung von 52,7 Prozent per Volksentscheid verabschiedete neue Verfassung beschnitt die Kompetenzen des Staatspräsidenten, so dass Polen seither über ein parlamentarisch-präsidentielles System verfügt. An einigen Stellen sind Analogien zum deutschen Grundgesetz erkennbar, etwa die Einführung des konstruktiven Misstrauensvotums (dass also der Regierungschef nur gestürzt werden kann, wenn gleichzeitig sein Nachfolger gewählt wird), die Rolle des Verfassungsgerichts oder das Prinzip der wehrhaften Demokratie, das es dem Verfassungsgerichtshof erlaubt, verfassungswidrige Parteien zu verbieten. Der weiterhin in allgemeinen Wahlen auf fünf Jahre gewählte, mindestens 35 Jahre alte Präsident besitzt die üblichen repräsentativen und protokollarischen Kompetenzen eines Staatsoberhaupts. Darüber hinaus verfügt er aber auch über das Recht auf Gesetzesinitiative und vor allem über die Möglichkeit, ein vom Parlament verabschiedetes Gesetz nicht nur vom Verfassungsgerichtshof überprüfen zu lassen, sondern auch sein Veto dagegen einzulegen (wobei er sich allerdings entscheiden muss, welche der beiden Möglichkeiten er wählt). Ein Veto des Präsidenten kann der Sejm nur mit einer Mehrheit von 60 Prozent zurückweisen. Doch in Zeiten einer unterschiedlichen politischen Herkunft des Präsidenten und der Regierung ("Kohabitation"), etwa unter Präsident Lech Kaczynski, der 2007 bis 2010 eine ganze Reihe von Gesetzesprojekten der Regierung Donald Tusk mit seinem Veto versah, erwies sich die 60-Prozent-Hürde als relativ hoch, da die Regierung nur über eine Mehrheit von 52,2 Prozent der Abgeordneten verfügte. Nur in rund der Hälfte der Veto-Fälle konnte sie Unterstützung bei der Opposition mobilisieren, so dass die andere Hälfte der Projekte scheiterte.

Der Präsident ist oberster Vorgesetzter der Streitkräfte, übt in Friedenszeiten diese Vorgesetztengewalt aber nur mittelbar über den Verteidigungsminister aus. Er verfügt ferner über Kompetenzen in der Außenpolitik. Die Verfassung bestimmt in Art. 133, Abs. 2: "Der Präsident der Republik Polen arbeitet im Bereich der Außenpolitik mit dem Vorsitzenden des Ministerrates und dem zuständigen Minister zusammen." Auch diese außenpolitische Zusammenarbeit litt während der "Kohabitation" zwischen Präsident Lech Kaczynski und der Regierung von Donald Tusk. Mehrfach gab es auch für die Öffentlichkeit sichtbare, zum Teil spektakuläre Unstimmigkeiten, sodass sich die Regierung Tusk schließlich an den Verfassungsgerichtshof wandte, um die Verfassung in diesem Punkt interpretieren zu lassen. Dieser antwortete 2010 dahingehend, dass der Präsident in den Bereichen für die Außenpolitik mit verantwortlich sei, die seine verfassungsmäßigen Kompetenzen betreffen (Art. 126, Abs. 2: "… hütet die Souveränität und die Sicherheit des Staates sowie die Integrität und Unteilbarkeit von dessen Staatsgebiet") – also in der Sicherheitspolitik.

Während die Präsidenten Lech Walesa (1990–95) und Aleksander Kwasniewski (SLD, 1995–2005) sich als Präsidenten aller Polen verstanden – Walesa dabei als ein wie de Gaulle "über den Parteien" stehender Schiedsrichter –, wollte Lech Kaczynski vor allem die Politik seines Zwillingsbruders und PiS-Parteivorsitzenden unterstützen. Nach dem Tode von Lech Kaczynski bei einem Flugzeugabsturz in Smolensk im April 2010 setzte sich Anfang Juli 2010 Bronislaw Komorowski (PO) in der Stichwahl gegen Jaroslaw Kaczynski (PiS) durch. Der neue Präsident ließ deutlich erkennen, wie seine beiden ersten Amtsvorgänger eher integrierend wirken zu wollen.

Regierung, Parlament und Gewaltenteilung

Der Präsident ernennt den Regierungschef und vereidigt das von diesem vorgeschlagene Kabinett. Binnen 14 Tagen muss der Premierminister sein Regierungsprogramm dem Sejm vorlegen und dessen Zustimmung zu seiner Regierung einholen. Verfehlt er die absolute Mehrheit der Stimmen bei der Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Abgeordneten, schlägt der Sejm einen anderen Kandidaten vor. Scheitert auch dieser, fällt die Initiative an den Staatspräsidenten zurück. Erhält auch dessen neuer Vorschlag keine Billigung, löst der Präsident das Parlament auf. Mit Hinweis auf diese Bestimmung konnte Präsident Kwasniewski 2004 gegenüber dem Sejm den zunächst abgelehnten Kandidaten Marek Belka durchsetzen, der eine Minderheitsregierung bildete. In die Verfassung von 1997 wurde – als Konsequenz aus der hohen Fluktuation an Regierungschefs (acht zwischen 1989 und 1997) – die Bestimmung aufgenommen, dass der Ministerpräsident künftig nur durch ein konstruktives Misstrauensvotum gestürzt werden kann, also unmittelbar ein Nachfolger gewählt werden muss. Dies ermöglichte mehreren Regierungen ohne parlamentarische Mehrheit das Überleben. Allerdings können weiterhin einzelne Minister vom Sejm abberufen werden. Dies wurde zwar mehrfach versucht, gelang bisher aber noch nie. Innerhalb der Regierung dominiert die Stellung des Premierministers, der den Kompetenzbereich (und damit die Macht) eines Ministers festlegt und ggf. ändert sowie die Arbeit der Regierung leitet und kontrolliert.

Das auf vier Jahre gewählte Parlament besteht aus zwei Kammern, dem 460 Abgeordnete umfassenden Sejm und dem 100 Mitglieder zählenden Senat. Die mindestens 21 Jahre alten Abgeordneten der wichtigeren Kammer, des Sejm, werden seit 2001 in 41 Wahlkreisen mit zwischen sieben und 19 Mandaten nach Verhältniswahl (seit 2002: d´Hondt) gewählt. Die Wähler können die Reihenfolge der Kandidaten auf der von ihnen bevorzugten Parteiliste ändern (lose gebundene Listen). Es gilt eine landesweite Fünf-Prozent-Klausel, von der nur Parteien nationaler Minderheiten ausgenommen sind. Diese Regel ermöglicht der im Wahlkreis Oppeln (Opole) konzentrierten deutschen Minderheit, auch bei landesweit nur etwa 0,2 Prozent der gültigen Stimmen immer mindestens einen Abgeordneten in den Sejm zu entsenden. Die 100 Senatoren werden seit einer Wahlgesetzänderung von 2011 in 100 Einmannwahlkreisen nach relativer Mehrheit gewählt. Ein Senator muss mindestens 30 Jahre alt sein. Der Senat besitzt in der Praxis die Funktion, vom Sejm verabschiedete Gesetze zu überprüfen und inhaltliche sowie gesetzestechnische Mängel zu korrigieren. Über die Ablehnung von Gesetzen durch den Senat oder Änderungsvorschläge kann der Sejm sich mit absoluter Stimmenmehrheit hinwegsetzen. Bei vorzeitiger Auflösung des Sejm wird auch der Senat neu gewählt.

Die Gewaltenteilung ist durch die neue Verfassung insofern gestärkt worden, als jetzt Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs unmittelbar bindendes Recht sind. Noch in den 1990er Jahren hatte der Sejm in mehreren Fällen Urteile des Verfassungsgerichts überstimmt. Als "Organe der staatlichen Kontrolle und des Rechtsschutzes" nennt die Verfassung unter anderem die Oberste Kontrollkammer (vergleichbar dem Bundesrechnungshof) und die/den "Beauftragte(n) für die Bürgerrechte". Diese/r kann selbst keine Entscheidungen treffen, aber Anträge und Eingaben an eine Reihe von staatlichen Institutionen bis hin zum Verfassungsgerichtshof richten und hat dies in tausenden von Fällen meist mit Erfolg getan. Daneben gibt es weitere Beauftragte, beispielsweise für Datenschutz oder für die Rechte von Kindern. Der Vorsitzende der Obersten Kontrollkammer und die Beauftragten werden vom Sejm gewählt. Sie sind dessen Hilfsorgane.

Heftig umstritten war bei der Ausarbeitung der Verfassung die Präambel, und zwar die Frage, ob – wie in den Verfassungen von 1791 und 1921 – ein Gottesbezug eingefügt werden sollte. Am Ende setzte sich die von Tadeusz Mazowiecki vorgeschlagene Formel durch, dass das polnische Volk diese Verfassung beschlossen habe, "sowohl diejenigen, die an Gott als die Quelle der Wahrheit, Gerechtigkeit, des Guten und des Schönen glauben, als auch diejenigen, die diesen Glauben nicht teilen, sondern diese universellen Werte aus anderen Quellen ableiten". Inzwischen hat sich die Verfassung im Wesentlichen bewährt und ist auch die Präambel allgemein akzeptiert.



 

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