Dossierbild Informationen zur politischen Bildung: Polen
1 | 2 Pfeil rechts

Wirtschaftssystem und ordnungspolitische Prozesse seit 1990


2.8.2011
Polen steht derzeit vor einer einmaligen Chance: Nachdem es mehr als dreihundert Jahre lang hinter den westeuropäischen Ländern zurückblieb, hat das Land in nur zwei Jahrzehnten gesellschaftlich und wirtschaftlich aufgeholt. Zuletzt gelang es, die Konsequenzen der weltweiten Finanzkrise erfolgreich einzudämmen.

Kraftwerk in der Nähe von Konin, Polen.Kraftwerk in der Nähe von Konin, Polen. (© AP)

Einleitung



Schon wegen seiner Rolle als Pionier der Systemtransformation in Mittel- und Osteuropa verdient Polen Aufmerksamkeit. Ein weiterer wichtiger Grund dafür ist die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung nach der Einleitung des "Balcerowicz-Plans" am 1. Januar 1990 – einer radikalen marktwirtschaftlichen Transformation. Bis in die zweite Hälfte der 1980er Jahre wurde Polen – in Anspielung an Großbritannien in den 1960er und 1970er Jahren – als der "kranke Mann" des sozialistischen Europas bezeichnet. Die Volkswirtschaft stagnierte seit dem Jahr 1979. Nach dem tiefen Rückgang der volkswirtschaftlichen Produktion in den Jahren 1980/81 ist es bis zum Jahr 1988 nicht gelungen, das pro Kopf gerechnete Niveau des Bruttoinlandsprodukts (BIP) des Vorkrisenjahres 1979 wieder zu erreichen. In den 1990er Jahren wendete sich das Blatt: Das Land an der Weichsel wurde in den Medien als Primus unter den postsozialistischen Transformationsländern herausgestellt. Nach einer vorübergehenden Wachstumsschwäche in den ersten Jahren des 21. Jahrhunderts kehrte Polen seit 2005 wieder auf den Pfad hoher Wachstumsraten des BIP von fünf bis sieben Prozent jährlich zurück.

Im Krisenjahr 2009 ging die Wachstumsrate des BIP auf bescheidene 1,7 Prozent zurück, was Polen trotzdem eine Ausnahmestellung unter allen europäischen Ländern sicherte: Es war das einzige Land, das eine positive Wachstumsrate vorweisen konnte. 20 Jahre nach Einleitung der marktwirtschaftlichen Transformation ist es so gelungen, einen Nachweis für ihren nachhaltigen wirtschaftlichen Erfolg zu liefern.

Transformationspolitik



Das Leitbild des Transformationsprozesses wurde in Polen – im Unterschied zu einigen anderen postsozialistischen Ländern – von Anfang an unmissverständlich formuliert. In zahlreichen Äußerungen Leszek Balcerowiczs, des "geistigen Vaters" der polnischen Transformation und bekannten Wirtschaftsprofessors der Warschauer Handelshochschule, wie auch in Regierungsprogrammen hieß es immer wieder, dass man die Implementierung einer Wirtschaftsordnung "westlichen Typs" anstrebe. Der US-Ökonom Jeffrey Sachs, ab 1989 Berater der polnischen Regierung, formulierte den Standpunkt der politischen und ökonomischen Eliten des Landes: "Polen ist zu arm, um wirtschaftspolitisch zu experimentieren. Wir werden daher bewährten Modellen folgen." Er empfahl den Staaten des ehemaligen Ostblocks marktwirtschaftliche "Schocktherapien": eine Politik der radikalen Privatisierung und Liberalisierung. Diese Politik wurde allerdings von einigen linksorientierten polnischen Nationalökonomen u. a. mit Berufung auf die Idee des "Dritten Weges" zwischen Kapitalismus und Sozialismus stark kritisiert. Balcerowicz lehnte jedoch ordnungspolitische Experimente mit dem noch nirgendwo praktisch umgesetzten Konzept des "Dritten Wegs" entschieden ab.

Zu der ordnungspolitischen Klarheit der politisch Verantwortlichen trugen mehrere Faktoren bei: In den Vordergrund rückte der Wunsch nach der Integration Polens in die Europäische Union – die Parole "Rückkehr nach Europa" war weit verbreitet. Ihre praktische Umsetzung in den späteren Beitrittsverhandlungen mit der EU-Kommission wurde von Deutschland auch gegen den Widerstand einiger Unionsmitglieder im Mittelmeerraum, die die Konkurrenz um Zuwendungen aus dem EU-Haushalt fürchteten, tatkräftig unterstützt.

Nach mehr als 40 Jahren sozialistischer Misswirtschaft strahlten Länder wie Deutschland, Frankreich oder die USA den verführerischen Charme des materiellen Wohlstands aus. Vielen Polen, ähnlich wie den Bürgern der anderen postsozialistischen Länder, erschienen damals materieller Wohlstand, Marktwirtschaft und Freiheit fast wie Synonyme. Der freiheitliche marktwirtschaftliche Geist von Adam Smith, Friedrich August von Hayek, Milton Friedman, Walter Eucken und Ludwig Erhard verdrängte die marxistisch-leninistischen Lehren immer mehr. In der damaligen Aufbruchstimmung von großer Bedeutung war die Unterstützung des Internationalen Währungsfonds für die konsequente marktwirtschaftliche Umwandlung der postsozialistischen Länder. Zusätzlich noch wichtig aus polnischer Sicht war, dass die entschiedene Transformationspolitik das Ansehen des hoch verschuldeten Landes unter den westlichen Gläubigern verbesserte.

Die Ausgangsbedingungen für die Einleitung der Transformationsstrategie in Polen waren mit wenigen Ausnahmen schlecht. In der Dekade der 1980er Jahre gab es eine langjährige galoppierende Inflation; das bedeutet, dass die Preise jährlich um deutlich mehr als zehn Prozent stiegen. Trotzdem blieb die Nachfrage auf fast allen Gütermärkten größer als das Angebot, woraus sich für die Bevölkerung und die Betriebe deutlich spürbare Versorgungsengpässe ergaben. Der Preisanstieg beschleunigte sich noch im Verlauf des Jahres 1989. Im August dieses Jahres verkündete die letzte kommunistische Regierung Polens unter Ministerpräsident Rakowski überraschend die Freigabe der Preise für Agrarprodukte. Dem Anstieg der Lebensmittelpreise in drei Monaten um 500 Prozent folgten massive Lohnforderungen der Arbeitnehmerschaft – die Lohn-Preis-Spirale begann, sich immer schneller nach oben zu drehen. Zugleich war Polen im Ausland hoch verschuldet. Im Jahr 1989 waren es 41,4 Milliarden US-Dollar, was mehr als das Fünffache der jährlichen Exporte in westlichen Währungen ausmachte. Die Arbeitsproduktivität in der Industrie wurde Ende der 1980er Jahre auf ungefähr 10–15 Prozent der Produktivität in der westdeutschen Industrie geschätzt. Der voranschreitende Verfall der sozialistischen Ordnung ging allerdings mit einer zügigen Entwicklung des Privatsektors einher. Im Jahr 1989 machte dieser Sektor circa 29 Prozent des BIP aus, bei der Beschäftigung sogar 29,6 Prozent. Nach Schätzung der Nationalbank verfügten die privaten Haushalte Ende der 1980er Jahre über beachtliche Ersparnisse außerhalb des staatlichen Bankensystems: ungefähr sieben Milliarden US-Dollar, die in der Bevölkerung nicht auf einige wenige reiche Haushalte konzentriert, sondern breit gestreut waren.

Das im Oktober 1989 veröffentlichte Wirtschaftsprogramm der ersten nicht-kommunistischen Regierung unter Ministerpräsident Tadeusz Mazowiecki und Finanzminister Leszek Balcerowicz enthält folgende Formulierung: "Gleichzeitig mit den Vorhaben, die die Bekämpfung der Inflation und die Stabilisierung der Wirtschaft zum Ziele haben, unternimmt die Regierung Schritte, die zu bahnbrechenden Veränderungen im Wirtschaftssystem führen. Sie bestehen in der Einführung von Institutionen der Marktwirtschaft, erprobt in den entwickelten Ländern des Westens." Die Transformationsstrategie sah folgende zusammenhängende Maßnahmenpakete vor:
  • Liberalisierung der Tätigkeit mikroökonomischer Wirtschaftssubjekte (Betriebe, Unternehmen, selbstständige Dienstleister) durch Freigabe der Preise; Abschaffung der staatlichen Regulierung der Gütermärkte, Freiheit der Wirtschaftstätigkeit einschließlich der Außenhandelsgeschäfte; Abschaffung des staatlichen Außenhandels- und Devisenmonopols; Selbstständigkeit und Selbstfinanzierung der Staatsbetriebe; Einführung der Umtauschbarkeit der inländischen Währung in andere Währungen (Konvertibilität der Währung);
  • Makroökonomische Stabilisierung und Bekämpfung der Inflation durch Ausgleich des Staatshaushalts; eine auf die Verringerung der umlaufenden Geldmenge zielende restriktive Geldpolitik; fester Wechselkurs des Zloty zum US-Dollar und Strafsteuer auf Lohnzuwächse in den Staatsbetrieben, welche die von der Regierung festgelegte Obergrenze des Lohnanstiegs überschreiten;
  • Ordnungspolitische Maßnahmen mit einem mittelfristigen und langfristigen Zeithorizont, das heißt Umgestaltung der Eigentumsordnung zugunsten des Privatsektors, Schaffung von Wettbewerbsstrukturen auf der volkswirtschaftlichen Ange-botsseite, Aufbau eines leistungsfähigen Banken- und Versicherungswesens, Einführung eines marktkonformen Steuersystems, Schaffung eines funktionsfähigen Arbeits-, Kapital- und Bodenmarktes, marktwirtschaftliche Gesetzgebung und Anpassung der gesamten institutionellen Struktur des Landes an die Erfordernisse des EU-Beitritts.

Quellentext

Schocktherapie für die Wirtschaft

Der polnische Ministerpräsident Donald Tusk erschien auf seiner letzten Pressekonferenz (2009, Anm. d. R.) vor einer Karte der Europäischen Union. Auf ihr leuchtete Polen grün, während alle anderen Länder in rot gehalten waren. Die Botschaft: Polen war 2009 das einzige EU-Land mit Wirtschaftswachstum – 1,7 Prozent. [...] Er wurde nicht müde, den "Vater des polnischen Wirtschaftswunders" zu loben, den damaligen Finanzminister Leszek Balcerowicz.
Zum Jahreswechsel 1989/90 war dieses Wunder allerdings nicht abzusehen. Die meisten Polen mussten immer noch, oft stundenlang, beim Einkaufen Schlange stehen. [...]
Wohl nur eine kleine Minderheit machte sich in jener Silvesternacht Gedanken darüber, was das Reformprogramm des neuen Finanzministers, des erst 42 Jahre alten Universitätsdozenten Leszek Balcerowicz, bedeuten würde. [...] Lech Walesa, damals auf dem Höhepunkt seiner Popularität, hatte immer wieder erklärt, auf das Land kämen "Blut und Schweiß" zu. […]
Balcerowicz hatte in den letzten Wochen des alten Jahres nüchtern die Lage des Landes dargelegt: rasende Inflation, zuletzt 680 Prozent, mit 40 Milliarden Dollar an Auslandsschulden war Polen faktisch pleite. Die Industrie war marode, die Telefon-, Straßen- und Schienennetze waren ebenso wie das Gesundheitswesen in beklagenswertem Zustand. In den meisten Städten war das Leitungswasser ungenießbar, Weichsel und Oder waren stinkende Kloaken. Das durchschnittliche Monatsgehalt war zum Schwarzmarktkurs nur 30 Dollar wert.
Der Finanzminister erklärte seinen Landsleuten wohlweislich nicht, dass die ersten Schritte seiner Schocktherapie für Millionen eine Lohnkürzung und den Verlust des Großteils ihrer Ersparnisse bedeuten würde. Zum 2. Januar 1990 wurde der Devisenhandel erlaubt, mit der Einschränkung, dass der Wechselkurs des Dollars für 16 Monate von der Regierung festgeschrieben wurde. Dies bedeutete zunächst einen weiteren Absturz des Zloty, bis er sich nach ein paar Monaten auf niedrigerem Niveau stabilisierte. Zudem wurden die Preise für Konsumgüter freigegeben. Als die Polen einkaufen gingen, trauten sie ihren Augen nicht: Die Preise für Fleisch oder Butter hatten sich über Neujahr verdreifacht, dafür gab es aber schlagartig alles, die Schlangen waren verschwunden.[...]
So begann bald ein großes Privatisierungsprogramm, gleichzeitig wurden die Subventionen für die Industrie zusammengestrichen. Die erste Konsequenz: Es gab Massenentlassungen. Ende 1990 belief sich die Zahl der Arbeitslosen bereits auf 1,1 Millionen, zuvor hatte es offiziell überhaupt keine gegeben. [...]
Noch andere Probleme musste der Finanzminister bewältigen: Bis Ende 1989 gab es in Polen keine Girokonten, keine Börse, kein Handelsregister, kein ausge-bildetes Steuersystem, keine Finanzgerichte, keine privaten Versicherungen, keine Kredit- und Investitionsbanken. Im Eilverfahren setzte Balcerowicz Gesetze durch, die den Mangel beseitigten [...].
Erst nach mehr als einem Jahr regte sich massiver Protest gegen die Schocktherapie. Die Gewerkschaft Solidarität forderte auf Demonstrationen: "Balcerowicz muss gehen!" Der hielt sich noch bis Ende 1991 im Amt, insgesamt also fast zweieinhalb Jahre. […] 1997 kehrte Balcerowicz unter Jerzy Buzek [...] für drei Jahre auf seinen alten Posten zurück, nun schon als Sieger: Die Wirtschaft brummte, die Arbeitslosigkeit sank, die Realeinkommen hatten sich vervielfacht, das Land erlebte einen beispiellosen Modernisierungsschub.

Thomas Urban, "Wirtschaftswunder an der Weichsel", in: Süddeutsche Zeitung vom 2./3. Januar 2010




Marktorientierte Transformation

Die transformationspolitische Konzeption beruhte auf einer neoliberalen Philosophie, die entschieden auf die Selbstheilungs- und Selbstregulierungskräfte des Marktes setzte und den Einfluss des Staates auf die Wirtschaft reduzierte. Im Zentrum des Interesses stand dabei die Gesundung der in einem desolaten Zustand befindlichen monetären Sphäre der Volkswirtschaft: Ein sich beschleunigender Preisanstieg, Nachfrageüberhänge und die zügig voranschreitende Verdrängung des polnischen Zloty durch den US-Dollar und die Deutsche Mark als Tausch- und Wertaufbewahrungsmittel kennzeichneten die Lage.

Aus der monetären Sphäre sollten die entscheidenden Impulse zur Verbesserung der Funktionsweise der Realsphäre (Produktion und Güter) ausgehen. Der im Sozialismus gänzlich unbekannte Druck der eingeschränkten volkswirtschaftlichen Nachfrage, der Notwendigkeit, eigene Ausgaben durch auf dem Markt erzielte Einnahmen zu finanzieren, und des immer intensiver werdenden Anbieterwettbewerbs sollte die Hersteller zur Kostenreduzierung, zur Senkung der Verkaufspreise und zu Innovationen zwingen. Dabei hat man folgerichtig auch den Abbau von Arbeitsplätzen in den Staatsbetrieben in Kauf genommen, die sich in den Zeiten der sozialistischen Planwirtschaft durch Überbeschäftigung ausgezeichnet hatten – sie sollten dazu gebracht werden, sich auf den Märkten wie kapitalistische Produzenten zu verhalten. Diese Verhaltensweisen der Anbieter sollten gemäß der neoliberalen Transformationskonzeption die bisherigen Preisrelationen verändern. Die Folge wären Veränderungen in der Nachfragestruktur: Einerseits eine Ausweitung der Nachfrage nach den im Verhältnis zu anderen Gütern billiger gewordenen Produkten und andererseits die Einschränkung der Nachfrage nach relativ teurer gewordenen Gütern. Die Anbieter würden sich unter marktwirtschaftlichen Bedingungen mit ihrem Angebot an die veränderten Preisrelationen und die daraus folgende veränderte Nachfragestruktur anpassen.

Quellentext

Ende der Schuhfabrik von Krapkowice

Krapkowice ist klein, und es schrumpft. Heute leben noch knapp über 17 000 Menschen hier. Aber der Ort war in ganz Polen bekannt. An einem Sonntag im April 1930 hatte der damals größte Schuhmagnat der Welt, der tschechische Unternehmer Toma´š Bat´a, dort Land gekauft, um eine Fabrik zu bauen. Er zog Fabrikhallen hoch, legte Straßen an und eine Arbeitersiedlung mit Wohnungen im Stil des Bauhaus-Architekten Le Corbusier, der in den zwanziger Jahren bei Bata gelernt hatte. In den Kriegsjahren diente die Fabrik den Nationalsozialisten. Zwangsarbeiter aus Polen hielten die Produktion am Laufen.
1948 ging die Fabrik in staatlichen polnischen Besitz über. Was Bata angelegt hatte, entwickelte sich zur sozialistischen Mustersiedlung: Zur Schuhfabrik gehörte alles, was ein Menschenleben brauchte. Schule, Kino, Hotel, Stadion, die Handballmannschaft am Ort, die in den siebziger Jahren die Landesmeisterschaften gewann – mit der Mutter des deutschen Fußballnationalspielers Miroslav Klose in der Mannschaft. [...]
Es gab keine Familie in dieser Stadt, deren Leben nicht mit der Fabrik verflochten war. Die Schuhe waren der Stolz von Krapkowice; aus dem sieben Stunden entfernten Warschau reisten Studenten an, um ein Paar zu kaufen.
Täglich verließen damals volle Züge Krapkowice, beladen mit gut verarbeiteten Lederschuhen, made in Poland, die von Danzig aus in den Westen verschifft wurden – immerhin gingen 95 Prozent der Produktion in den Westen. [...]
Zu den besten Zeiten der Fabrik arbeiteten knapp 5000 Menschen in Krapkowice allein in der Produktion. Als das Unternehmen in den neunziger Jahren abgewickelt wurde, endeten Arbeiterbiografien, die nie über diesen Ort hinausgereicht haben. Von der Fabrik ist heute nur ein Rest übrig. Eine kleine Firma führt den Namen Otmet fort, mit kaum 50 Arbeitern. Das ehemalige Gelände ist teils Ruine; zwischen leer stehenden Lagerhallen und eingeschlagenen Fensterscheiben aber haben sich gut zwei Dutzend Unternehmen niedergelassen, auch aus Deutschland. Fast 1000 Menschen arbeiten wieder auf dem früheren Fabrikgelände. Doch die Schienen, auf denen früher die Züge Richtung Danzig fuhren, sind längst mit Gras überwachsen.

Alice Bota, "Zurück nach Krapkowice", in: Die Zeit Nr. 46 vom 5. November 2009




Ein grundsätzlicher Schwachpunkt bei der Umsetzung der Transformationskonzeption war jedoch von Anfang an kaum zu übersehen: In den Jahren 1990/91 kam es unter dem Druck der Inflation und immenser Nachfragüberhänge zu einer Überbetonung von stabilitätspolitischen Maßnahmen, die sich auf die Eindämmung der volkswirtschaftlichen Nachfrage richteten. Die Regierung hatte keine Alternative dazu, diese Maßnahmen zur höchsten mittel- und langfristigen wirtschaftspolitischen Priorität zu erklären. Die Umgestaltung des ordnungspolitischen Rahmens der Volkswirtschaft, also vor allem die gewünschte zügige Überführung von Staatsbetrieben in Privatunternehmen, geriet infolgedessen in Verzug.

Das Hinterherhinken der Ordnungspolitik hinter der mikroökonomischen Liberalisierung und makroökonomischen Stabi-lisierung der Volkswirtschaft stellt bis in die Gegenwart eine Problematik des asymmetrischen Verlaufs des polnischen Transformationsprozesses dar. In das dadurch entstandene ordnungspolitische Vakuum stieß seit Anfang der 1990er Jahre die für Polen so charakteristische spontane Ordnungsentwicklung. Ein besonders hervorstechendes Beispiel für spontane Entwicklungen des Ordnungsrahmens ist die Tatsache, dass sich die Privatisierung der Volkswirtschaft vorwiegend nicht durch die Überführung der Staatsbetriebe in Privateigentum, sondern durch hunderttausende Neugründungen von Privatbetrieben vollzog. Die imposante Gründerwelle der ersten Transformationsjahre brachte in Einklang mit der außenwirtschaftlichen Öffnung der Volkswirtschaft eine Intensivierung des Wettbewerbs auf der Anbieterseite mit sich. Dies bescherte der Volkswirtschaft nach einer im Vergleich zu anderen postsozialistischen Ländern relativ kurzen, zweijährigen Transformationsrezession ab 1992 starke Wachstumsimpulse und kaschierte zumindest teilweise die negativen Auswirkungen der Verzögerungen bei der Privatisierung von Staatsbetrieben, beim Aufbau von marktkonformen Wirtschaftsinstitutionen und bei der Etablierung einer marktkonformen Gesetzgebung.

Für den beachtlichen Erfolg der spontanen Ordnungsentwicklung in den bisher 20 Jahren der polnischen Systemtransformation musste allerdings ein hoher Preis bezahlt werden. Die Kehrseite der Medaille war das Fortbestehen eines Großteils des Staatssektors in Form von schwerindustriellen Großbetrieben. Dieser bis in den heutigen Tag existierende postsozialistische Sektor erwies sich als ein sprichwörtlicher "Klotz am Bein" der sich in Richtung einer marktwirtschaftlichen Ordnung entwickelnden Volkswirtschaft. Das Überleben einiger dieser Betriebe auf den Märkten wurde vorwiegend durch Subventionen aus dem Staatshaushalt gesichert. Dies ist wiederum ein wesentlicher Grund für die verhältnismäßig großen Haushaltsdefizite und die wachsende Verschuldung des Landes, was wiederum den Regierungen Steuererhöhungen und Sparmaßnahmen im sozialen Bereich aufzwang. An der empfindlichen Nahtstelle zwischen Staatssektor und den privaten Betrieben gedieh und gedeiht die Korruption. Nach Auffassung des prominenten Nationalökonomen und Wirtschaftspolitikers Grzegorz Kodko nutzte die polnische Volkswirtschaft in den bisherigen zwei Dekaden der Systemtransformation nur circa zwei Drittel ihres vorhandenen Wachstumspotentials. Die Erfolge auf dem Weg zur angestrebten Annäherung des BIP an den EU-Durchschnitt hätten in diesem Zeitrahmen – seiner Meinung nach – viel größer sein können.




 

Publikationen zum Thema

Kleine Geschichte Polens

Kleine Geschichte Polens

Mehr wissen über unser Nachbarland Polen: Das Buch bietet einen knappen Überblick über Geschichte...

Deutschland und Polen

Deutschland und Polen

Auch 60 Jahre nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges bedürfen die deutsch-polnischen Beziehungen der...

WeiterZurück

Zum Shop

Dossier

Polen

Polen, der unbekannte Nachbar: Wie sieht das Leben von Jan Kowalski, dem polnischen Otto Normalverbraucher, aus? Wem gehören die Medien in Polen? Und welche Folgen hat die Finanz- und Wirtschaftskrise für das Land? Fragen, auf die diese Nachbarschaftskunde Antworten gibt. Weiter... 

Dossier

Polen-Analysen

Die Polen-Analysen widmen dem größten östlichen Nachbarn Deutschlands regelmäßig einen Themenschwerpunkt. Dabei beleuchten sie aktuelle gesellschaftliche und politische Entwicklungen in Polen. Weiter... 

Teaser Quiz: Polen

Quiz Polen

Wie heißt das Polnische Parlament? Was ist die Generation JP2? Und in welcher Stadt steht der Kultur- und Wissenschaftspalast? Testen Sie Ihr Wissen! Weiter...