Dossierbild Informationen zur politischen Bildung: Polen
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Polens Rolle in der internationalen Politik


2.8.2011
Mit der Integration in die Nato und dem Beitritt zur Europäischen Union hat Polen wesentliche außenpolitische Ziele erreicht. Die Beziehung zu Deutschland ist kooperativ aber verwundbar, die Klärung des Verhältnisses zu Russland ist eine bleibende Aufgabe.

Der polnische Ministerpräsident Donald Tusk und der Präsident des Europäischen Rates, Herman Van Rompuy in Brüssel am 12. September 2011.Der polnische Ministerpräsident Donald Tusk und der Präsident des Europäischen Rates, Herman Van Rompuy in Brüssel am 12. September 2011. (© AP)

Einleitung



Gestalterisch oder defensiv, konstruktiv oder trotzig? Es scheint noch nicht ganz klar zu sein, welches dieser Verhaltensmuster Polens Außenpolitik dominiert. Denn das demokratische Polen zeigte sich nach 1989 sowohl als Schwungrad der internationalen und europäischen Politik als auch als hartgesottener Verfechter nationaler Interessen. Während die Teilnahme an zahlreichen Stabilisierungsmissionen auf der ganzen Welt und Warschaus Engagement zugunsten der Ukraine und anderer osteuropäischer Staaten wichtige Beispiele für eine aktive Außenpolitik sind, zeigten mehrfach vorgetragene Veto-Drohungen in der EU, dass Polen bei zentralen außen- oder europapolitischen Fragen entschlossen seinen Weg geht – und auch bereit ist, dafür ernsthafte Verstimmungen mit seinen Partnern in Kauf zu nehmen. Ungeachtet des jeweiligen Kurses steht fest: Polen gehört zu den außenpolitischen Schlüsselakteuren in Europa. Und seit der Mitgliedschaft in NATO und EU hat es nachdrücklich einen außenpolitischen Mitführungs- und Gestaltungsanspruch für den Kontinent und im transatlantischen Verbund angemeldet.

Die "Rückkehr nach Europa", also die Herauslösung aus dem sowjetischen oder postsowjetischen Herrschaftsbereich und die Eingliederung in die politischen und wirtschaftlichen Strukturen des Westens, war das Leitmotiv der außenpolitischen Neuorientierung Polens nach der großen Wende des Jahres 1989. Doch wie dieser Prozess konkret verlaufen sollte blieb zunächst ungewiss, denn das Ende der bipolaren Weltordnung warf zahlreiche außenpolitische Ungewissheiten auf. Die von Premierminister Tadeusz Mazowiecki geführte erste nicht-kommunistische Regierung Polens musste bei der Formulierung ihrer Außenpolitik nicht nur äußere Unwägbarkeiten, sondern auch verschiedene interne Restriktionen berücksichtigen: den rasanten innenpolitischen Wandel, teils widerstreitende Vorstellungen über die Ziele der Außen- und Sicherheitspolitik und die Schwierigkeiten der sozial-ökonomischen Transformation. Der Außenminister der Regierung Mazowiecki, Krzysztof Skubiszewski, erklärte Ende September 1989 in seiner ersten Rede vor internationalem Publikum, was in Anbetracht der besonderen strategischen Lage Polens zunächst im Zentrum der neuen Außenpolitik stehen würde: die Schaffung "äußerer Souveränität und innerer Unabhängigkeit."

Der Weg in EU und NATO



Polens demokratische Regierungen agierten daher zunächst umsichtig. Sie artikulierten ihre außen- und westpolitischen Zielvorstellungen klar, aber besonnen; sie hüteten sich davor, Moskau zu erbosen und gegenüber dem Westen als Faktor der Destabilisierung zu erscheinen. In der Sache konzentrierte sich Warschau zu Beginn der 1990er Jahre einerseits darauf, die bilateralen Beziehungen zu den Nachbarn (Polen hatte vor 1989 drei Nachbarländer, innerhalb kürzester Zeit wurden daraus sieben neue Staaten) auf neue vertragliche Grundlagen zu stellen. Neben dem deutsch-polnischen Verhältnis hatten dabei die Beziehungen zur Sowjetunion bzw. zu Russland Vorrang. Besonders wichtig war für Polen der im September 1993 abgeschlossene Abzug sowjetischer/russischer Truppen – da deren Anwesenheit die limitierte Souveränität Polens versinnbildlichte. Neben den Beziehungen zu den Nachbarn ging es Polen um die Einbindung in das wirtschaftliche und sicherheitspolitische Gefüge des Westens.

Das Auseinanderbrechen der Sowjetunion und der Putsch-versuch gegen Russlands Präsidenten Jelzin im August 1991 beschleunigten in Polen die Hinwendung zur NATO. Dem polnischen Drängen standen große Vorbehalte aus den Reihen der NATO-Mitglieder gegenüber, da diese eine Verschlechterung der Beziehungen zu Russland fürchteten. Gerade in Washington wollte man die "Friedensdividende" nach dem Ende des Kalten Krieges nicht durch Zerwürfnisse mit Moskau aufs Spiel setzen. Neuer Zwist mit Russland, so die Überlegung, wäre mit einem Rückfall in alte Konfliktmuster verbunden und würde dadurch die Rolle der Vereinigten Staaten beim Aufbau einer neuen globalen Ordnung erschweren.

Ein Stimmungswandel in den USA unter der Clinton-Administration und das entschlossene Plädoyer Deutschlands stießen für Polen das Tor zur NATO auf. Nicht zuletzt in den USA obsiegte das stabilitäts- und sicherheitspolitische Argument, demzufolge die Ausdehnung der Allianz die jungen Demokratien im östlichen Europa stärken und die Gefahr eines Sicherheitsvakuums bannen würde. Die "neue NATO" sollte "alten Hass überwinden, Integration voranbringen, ein sicheres Umfeld für Wohlstand schaffen und Gewaltanwendung behindern", so US-Außenministerin Madeleine Albright. Die Anfang 1994 gegründete "Partnerschaft für den Frieden", der die NATO-Staaten und zahlreiche osteuropäische und asiatische Länder angehören, war für Polen ein erster Schritt in Richtung Mitgliedschaft. Die NATO-Länder einigten sich dann formell auf einem im Juli 1997 abgehaltenen Gipfeltreffen in Madrid darauf, Polen zusammen mit Tschechien und Ungarn im März 1999 in das Bündnis aufzunehmen.

Die Eingliederung in die NATO bietet für Polen die Gewähr, nicht in russische Einflusszonen hineingezogen zu werden, in den Genuss der Sicherheitsgarantien der Bündnispartner zu kommen und dadurch auch unter den militärischen und nuklearen Schutzschirm der USA zu gelangen. Die zweite Säule der polnischen Westbindung, die Europäische Gemeinschaft (EG) bzw. die EU, war für Polen demgegenüber vornehmlich ein Kooperationsverbund, durch den eine sozialökonomische Entwicklungslücke geschlossen werden sollte.

Wie im Fall der NATO bestanden auch in der EG/EU lange Aversionen gegenüber der Aufnahme neuer Mitglieder. Furcht vor Machtverlust, Angst vor Entscheidungsstillstand und Abneigung gegenüber den Kosten waren wichtige Ursachen für diese Zurückhaltung. Doch auch hier betrat Polen einen Pfad, der zum Beitritt führen sollte. Ein frühzeitig eingeschlagener Pflock war das bilaterale Europaabkommen vom 16. Dezember 1991, durch das Polen mit den Europäischen Gemeinschaften assoziiert und der gegenseitige Handel sukzessive liberalisiert wurde. Vor allem aber enthielt der Vertrag ein gemeinsames Bekenntnis zur späteren Mitgliedschaft Polens in den Gemeinschaften – die auch im Interesse Deutschlands lag, das angesichts seiner Randlage in der EG die Ausdehnung der europäischen Stabilitäts- und Prosperitätszone nach Osten anstrebte.

Die Staats- und Regierungschefs der EU stellten im Juni 1993 die Weichen: Bei Erfüllung bestimmter politischer und wirtschaftlicher Kriterien sollten die Länder aus Ostmittel- und Südosteuropa Mitglied der EU werden können. Im Herbst 1998 begann die EU konkrete Beitrittsverhandlungen. Polen durchlief ein umfassendes Anpassungsprogramm, bei dem es darum ging, das polnische Rechtssystem mit dem rechtlichen Besitzstand der EU zu harmonisieren und die Ökonomie Polens marktwirtschaftlich zu erneuern. Dabei prallten beachtliche Interessengegensätze aufeinander, die z. B. die Finanzierung der Erweiterung betrafen: Polen drängte darauf, seine Landwirte von Anfang an voll in das System der Gemeinsamen Agrarpolitik einzubeziehen, musste sich aber mit einer schrittweisen Integration zufrieden geben. Vor allem auf Betreiben Deutschlands und Österreichs wurde eine siebenjährige Übergangsperiode für die Öffnung des Arbeitsmarktes für Arbeitsuchende aus Polen und anderen neuen Mitgliedsländern festgeschrieben.

Auf einem im Dezember 2002 abgehaltenen Treffen des Europäischen Rates in Kopenhagen wurden die letzten strittigen Fragen beigelegt. Polen konnte der EU am 1. Mai 2004 beitreten. Die letzte Hürde auf diesem Weg war die Ratifizierung des Beitrittsvertrags, die in Polen per Referendum ermöglicht werden musste. Bei einer Wahlbeteiligung von 58,8 Prozent sprachen sich 77,4 Prozent für Polens Beitritt aus. Dieses eindeutige Votum war auch eine politische und kulturelle Richtungsentscheidung, mit der der polnische Souverän die Integrationsbemühungen seiner Regierungen eindrucksvoll legitimierte.

Polen in der EU: Bremser oder Schrittmacher?

Der Beitritt zur Europäischen Union markierte für Polen die Vollendung seiner außenpolitischen "Rückkehr" in den Westen. Doch mit der Mitgliedschaft ergaben sich neue Herausforderungen: Jetzt musste sich das Land als europapolitischer Akteur neu aufstellen – was nicht ganz einfach war, da sich der parteiübergreifende Konsens in Sachen Mitgliedschaft nach Erlangung dieses Ziels aufzulösen schien. Gleichzeitig befand sich die EU in einem Prozess "nachholender" institutioneller Reform: Ein quasi-konstitutionelles Dokument, der sogenannte Verfassungsvertrag für Europa, sollte die Handlungsfähigkeit der größeren EU sichern. Ein Kernelement dieser Konstruktion war die Einführung schlankerer Abstimmungsmechanismen, insbesondere der sogenannten doppelten Mehrheit bei Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat. Diese sah zunächst vor, dass ein Beschluss dann gefasst ist, wenn mehr als die Hälfte der Mitgliedstaaten zustimmt und diese Ländergruppe mehr als 60 Prozent der Bevölkerung in der EU repräsentiert. Gegen dieses Ansinnen leistete Polen lange Widerstand, weil es sich ein "Kontrollpaket" sichern wollte, das ihm insbesondere Schutz vor den "Schwergewichten" in der EU sichern würde, die durch die doppelte Mehrheit begünstigt würden.

Polen hatte deswegen auf einem EU-Gipfel vom Dezember 2003 (formal noch als Nicht-Mitglied, das aber wie alle Kandidatenländer vorab in den Reformprozess einbezogen wurde) sein "Nein" zur doppelten Mehrheit formuliert (unterstützt von Spanien). Zwar ermöglichte die polnische Regierung nach wachsendem Druck aus der EU im Juni 2004 einen Kompromiss (mit modifizierten Entscheidungswerten: 55 Prozent der Mitgliedstaaten, die 65 Prozent der EU-Bevölkerung vertreten müssen), doch nach dem Scheitern des Verfassungsvertrags in Frankreich und den Niederlanden versuchte Polen (nun geführt von den europakritischen Zwillingen Lech und Jaroslaw Kaczynski), in den Verhandlungen zur Rettung des Abkommens abermals Änderungen durchzusetzen. Nach zähem Ringen, bei dem Premier Jaroslaw Kaczynski die Berücksichtigung von sechs Millionen polnischen Kriegsopfern bei der Stimmengewichtung forderte, lenkte Warschau bei einem entscheidenden EU-Gipfel am 21. und 22. Juni 2007 ein.

Im Gegenzug konnte Polen die spätere Einführung der doppelten Mehrheit (ab 2014) und einen Abbremsmechanismus in Streitfällen (die "Ioannina-Formel") erwirken. Außerdem bekam Polen ein "Opt-out" bei der Grundrechtecharta, das heißt, diese ist in Polen de facto nicht anwendbar. Hintergrund waren polnische Befürchtungen, die Charta könne etwa dem Europäischen Gerichtshof die Kompetenz geben, gleichgeschlechtliche Ehen im polnischen Recht zu verankern, was die damalige Regierung verhindern wollte.

Trotz einer ambivalenten Haltung des Staatspräsidenten und der von ihm gegründeten Partei Recht und Gerechtigkeit (PiS) ratifizierte Präsident Lech Kaczynski im Oktober 2009 das jetzt Lissabon-Vertrag genannte Dokument. Mit seiner Unterschrift entsprach das Staatsoberhaupt der vorherrschenden Stimmung im Land. Als Polens Parlament im Frühjahr 2008 dem Vertrag zugestimmt hatte, sah mehr als die Hälfte der Befragten den Präsidenten in der Pflicht, nun grünes Licht zu geben, nur weniger als ein Zehntel hingegen hätte es lieber gesehen, wenn Lech Kaczynski seine Paraphe verweigert hätte. Dies entsprach der seit Jahren insgesamt EU-freundlichen Haltung der polnischen Bevölkerung.

Das entschlossene Auftreten bei der Reform der EU-Institutionen, aber auch die unmissverständlichen Positionen in der Russlandpolitik oder die sicherheitspolitische Anlehnung an die USA brachten Polen bald das Image eines sperrigen Partners ein. Dieses verdichtete sich während der Regierungszeit der PiS, als Polen seine Europapolitik aus einer Position des Misstrauens gegenüber wichtigen Partnern wie Deutschland, aber auch gegenüber Brüssel führte.

Außenpolitik der Regierung Tusk

Der Regierungswechsel vom Herbst 2007 brachte spürbare Änderungen. Während Polen sich im Verlauf der Kaczynski-Ära zunehmend ins Abseits manövriert hatte, stellte die neu ins Amt gewählte Regierung von Donald Tusk einen proeuropäischen Schwenk in Aussicht. Und tatsächlich betreibt Polen seither eine Europapolitik, die auf der Revitalisierung der Beziehungen zu Berlin und Paris und dem Ausbau guter Kooperationsbeziehungen mit kleineren Mitgliedstaaten (etwa aus Ostmitteleuropa und speziell mit den Ländern der "Visegrád-Gruppe", also mit der Tschechischen Republik, der Slowakei und Ungarn) beruht. Dieser Stil darf nicht mit Nachgiebigkeit verwechselt werden – auch die "europafreundliche" Regierung Tusk hat konsequent polnische Interessen verfolgt: durch die Lancierung außenpolitischer Initiativen wie der "Östlichen Partnerschaft" (s.u.), aber auch durch neue "Blockadeallianzen", etwa eine Koalition neuer Mitgliedstaaten, die sich Ende 2008 formierte und eine für sie günstigere Lastenteilung in der europäischen Klimapolitik durchsetzen konnte.

Donald Tusk und auch der im Juli 2010 gewählte Staatspräsident Bronislaw Komorowski wollen Polen im Zentrum des europäischen Integrationsgeschehens verankern und sein Gewicht durch eine starke EU aufwerten. Im Gegensatz zur souveränitätsbedachten PiS hat die PO prinzipiell kein Problem mit dem Pooling (= Zusammenlegung) von nationalen Hoheitsrechten im europäischen Verbund.

Das übergeordnete europapolitische Ziel aller polnischen Regierungen in den nächsten Jahren wird es sein, Polen in eine starke Position in einer politisch-institutionell und wirtschaftlich stabilen EU zu bringen. Polen möchte weder eine verflachende Integration, in der der Gedanke der Solidarität geschwächt würde, noch ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten, in welchem es Gefahr liefe, an einer innereuropäischen Peripherie zu landen. Die Ende 2007 erlangte Mitgliedschaft in der Schengenzone hatte daher neben den praktischen Vorteilen, etwa dem Wegfall der Personenkontrollen beim Grenzübertritt, auch eine politische Bedeutung.

Einen noch höheren integrationspolitischen Stellenwert wird der Beitritt zur Eurogruppe haben, da in Polen befürchtet wird, diese könne sich zu einem neuen Kern der größeren EU entwickeln. Allerdings sind nach globaler Finanzkrise und immer neuen Erschütterungen der Eurozone Polens diesbezügliche Pläne vorsichtiger geworden. Die Regierung Tusk hatte noch im Herbst 2008 das ambitionierte Ziel verkündet, die Gemeinschaftswährung Anfang 2011 einzuführen. Es zeigte sich jedoch bald, dass dieses Datum aufgrund der währungspolitischen Turbulenzen nicht einzuhalten sein würde. Auf der Grundlage eines soliden wirtschaftlichen Wachstums verkündeten Regierungsvertreter mit beachtlichem Selbstbewusstsein, Polen habe es gegenwärtig nicht eilig, den Euro einzuführen. Allerdings betonte man, dass die Vorbereitungen auf die Mitgliedschaft in der Währungsunion – einschließlich des Erreichens der Stabilitätsziele – weiterhin ein Regierungsziel sei. Überdies schloss sich Polen dem von Deutschland mitinitiierten "Euro-Plus-Pakt" an, einem im Frühjahr 2011 beschlossenen Programm zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit, das sich prinzipiell an die Euro-Länder richtete, dem aber auch andere EU-Mitgliedstaaten beitreten können.



 

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