Aktion der Berliner Bürgerplattformen für bezahlbaren Wohnungsbau
am 7. Juli 2017 auf dem Gelände des ehemaligen Betonwerks
Berlin

19.10.2017 | Von:
Jens Hildebrandt

Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung

Die heute gültigen Gemeindeordnungen entwickelten sich seit dem Mittelalter stetig weiter. Auf dem Weg zur Selbstverwaltung gab es aber auch zahlreiche Hindernisse, die überwunden werden mussten.

Seit dem 15. Jahrhundert verfügen die Freien und Reichsstädte über zahlreiche Selbstverwaltungsrechte und sind innerhalb ihrer Stadtmauern weitestge
hend unabhängig. Stadtansicht der Freien Reichsstadt Köln, Holzschnitt aus der Schedelschen Weltchronik, Nürnberg 1493Seit dem 15. Jahrhundert verfügen die Freien und Reichsstädte über zahlreiche Selbstverwaltungsrechte und sind innerhalb ihrer Stadtmauern weitestge hend unabhängig. Stadtansicht der Freien Reichsstadt Köln, Holzschnitt aus der Schedelschen Weltchronik, Nürnberg 1493 (© INTERFOTO / Sammlung Rauch)

Das Freiheitsversprechen der Preußischen Städteordnung (1806 - 1848)

Die Gemeinde ist eine Urform des gemeinschaftlichen Zusammenlebens von Menschen, um die Dinge des täglichen Bedarfs, gemeinsame Aufgaben und Herausforderungen kollektiv zu meistern. Dabei haben sich Grundstrukturen herausgebildet, die bis heute Bestand haben. Auftretende Konflikte im Inneren werden durch eine Gemeindevertretung, einen Rat oder eine Versammlung geklärt. Die Beziehungen zu anderen Personen und Institutionen außerhalb der Gemeinschaft werden durch Personen geregelt, die die Gemeinde offiziell vertreten. Dabei haben sich je nach Region und Land unterschiedliche Verwaltungstraditionen und -institutionen, aber auch verschiedene Formen der Willensbildung und Entscheidungsfindung in den Kommunen herausgebildet. Das nicht immer spannungsfreie Verhältnis von bürgerschaftlicher Beteiligung, leistungsfähiger Verwaltung und kommunaler Solidargemeinschaft bestimmt die Selbstverwaltung bis heute.

Die heutige kommunale Selbstverwaltung entstand als Ergebnis der politischen Entwicklung in Deutschland seit dem 19. Jahrhundert. Die Ursprünge der kommunalen Selbstverwaltung reichen bis ins Mittelalter zurück, denn in dieser Zeit hatten sich bereits Gemeinden als genossenschaftlich geprägte Gebietskörperschaften herausgebildet, die öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrnahmen.

Seit dem 15. Jahrhundert waren auch Freie Städte und Reichstädte entstanden, die unabhängig vom Einfluss der Landesfürsten entweder "reichsunmittelbar" dem Kaiser unterstellt waren oder nur einem Bischof als Landesfürsten dienten. Diese Städte verfügten über zahlreiche Selbstverwaltungsrechte und Privilegien in Fragen der Gerichtsbarkeit, der Teilnahme an Kriegen oder der Steuerzahlung an das Reich, die es ihnen erlaubten, in ihren Stadtmauern weitestgehend unabhängig zu bleiben. Auf diese Traditionsbestände griffen zahlreiche Reformer der kommunalen Selbstverwaltung im 19. Jahrhundert zurück.

Die Idee der kommunalen Selbstverwaltung fand ihre moderne Form und Ausprägung im Zuge der Entstehung eines deutschen Nationalstaates nach der Französischen Revolution 1789. Das Heilige Römische Reich Deutscher Nation hatte aufgehört zu bestehen, und Napoleon Bonaparte – General und selbstgekrönter Kaiser – hatte in Folge der Revolutionskriege seit 1792 die deutsche und europäische Landkarte neu geordnet. Im Süden des heutigen Deutschlands entstand mit dem Rheinbund 1806 eine Konföderation, also ein Staatenbund von Napoleons Gnaden.

Die drei süddeutschen Staaten Bayern, Württemberg und Baden wurden zu dessen Kernstaaten und übernahmen das französische Verfassungs-, Verwaltungs- und Rechtssystem. Sie wurden zu napoleonischen "Modellstaaten" und orientierten ihre Staatsorganisation an den Prinzipien der Rationalität und Zweckmäßigkeit. Hier wurde relativ rasch ein dreistufiges Verwaltungssystem nach französischem Vorbild aus Départements, Arrondissements (Distrikte) und Munizipalitäten mit Präfekten, Unterpräfekten und Maires (Bürgermeistern) installiert. Das zentralistisch-bürokratische Präfektursystem führte zu einer strikten Zentralisierung der Staatsgewalt und zu einem Ende der Selbstverwaltung der Gemeinden. Aber nicht nur die Gemeinden büßten ihre Selbstständigkeit ein, auch viele Freie Städte und Reichsstädte verloren ihre Unabhängigkeit und wurden in die süddeutschen Staaten eingegliedert.

In Jena und Auerstedt, im heutigen Thüringen, schlugen Napoleons Truppen noch im gleichen Jahr am 14. Oktober 1806 die preußischen Truppen. Diese waren schlecht ausgerüstet, mangelhaft vorbereitet und hatten ohne Kampfgeist agiert. Das Königreich Preußen war bis zu diesem Zeitpunkt eine führende europäische Großmacht. Nun lag es am Boden, war räumlich stark verkleinert und durch die Zahlung von Kriegskosten finanziell handlungsunfähig.
In dieser prekären Lage versuchte der Reichsfreiherr Karl vom und zum Stein (1757 – 1831) gemeinsam mit Karl August von Hardenberg (1750 – 1822) durch eine radikale Staats- und Gesellschaftsreform Preußen kurzfristig wieder handlungsfähig zu machen und langfristig dessen machtpolitische Stellung in Europa zu stärken. Im Rahmen der Preußischen Reformen kam es zu einem Bündel von Veränderungen aus Verwaltungsreform, Bauernbefreiung, Wirtschafts- und Finanzreform, Reform des Militärwesens und Judenemanzipation.
Die in der Städteordnung vom 19. November 1808 niedergelegte Kommunalreform, die Stein gemeinsam mit seinem Mitarbeiter Gottfried Frey (1762 – 1831) entworfen hatte, nahm in diesem Reformpaket eine entscheidende Rolle ein. Sie war als bewusstes Gegenmodell zur französischen "Mairie-Verfassung" gedacht, nach der die Stadtverwaltung mit dem Bürgermeister an der Spitze weiterhin nur ein Glied der zentralstaatlichen Verwaltung war und nicht unabhängig mit einem eigenen Zuständigkeitsbereich agieren konnte.

Das Ziel dieser preußischen Reformen war es, den "Charakter der Nation durch die Verwaltung" zu bilden. Eine effiziente Verwaltung sollte dazu beitragen, die machtpolitische Bedeutung Preußens durch eine aktive Einbeziehung der Gesellschaft zu stärken. Die Aufgabe der Selbstverwaltung in den Provinzen, Kreisen und Städten war die "Belebung des Gemeingeistes und Bürgersinns, die Benutzung der schlafenden und falsch geleiteten Kräfte und zerstreut liegenden Kenntnisse, der Einklang zwischen dem Geist der Nation, ihren Ansichten und Bedürfnissen und denen der Staatsbehörden, die Wiederbelebung der Gefühle für Vaterland, Selbstständigkeit und Nationalehre" (Auszug aus der Nassauer Denkschrift).

Die Nassauer Denkschrift "Über die zweckmäßige Bildung der obersten und der Provinzial-, Finanz- und Polizei-Behörden in der preußischen Monarchie" aus dem Jahre 1807 bildete die programmatische Grundlage für eine umfassende Staatsreform. Heinrich Friedrich Karl Reichsfreiherr vom und zum Stein war preußischer Beamter und Staatsmann. Nach ersten Verwaltungserfahrungen in den westlichen preußischen Provinzen wurde er Minister für Wirtschaft und Finanzen in Berlin. Er war zusammen mit Karl August von Hardenberg nach dem Frieden von Tilsit der Hauptbetreiber der Preußischen Reformen, musste aber aufgrund seiner antinapoleonischen Haltung bereits 1808 ins Exil gehen, bevor ihn der russische Zar Alexander I. 1812 als Berater in seine Dienste nahm. Bis zu seinem Tod blieb vom Stein ein Verteidiger ständischer Interessen des Adels und kritisierte die bürgerliche Emanzipationsbewegung."
Stein stellte die ständische Gliederung der Gesellschaft in Adel, Bürgertum und Bauernschaft nicht grundsätzlich in Frage, doch er sah im Besitzbürgertum einen Träger seiner Reformideen. Das Wahlrecht sollte prinzipiell allen Eigentümern zustehen und war an eine Besitzklausel gebunden. Demnach waren nur knapp zehn Prozent der Einwohner wahlberechtigte Bürger. Neu war die ausdrückliche Nennung des Bürgertums, das aufgrund seiner ökonomischen Lage und Bildung dazu befähigt sei, das Steueraufkommen zu steigern und sich mit dem politischen Gemeinwesen zu identifizieren.
Gleichzeitig existierten unterhalb dieser gesellschaftlichen Ebene soziale Gruppen, die von der Politik ausgeschlossen waren. Zu ihnen gehörten unter anderem Gesellen, Handlanger, Tagelöhner, Arbeiter, Hausdiener, aber auch niedere Beamte.

Die Stadtverordneten sollten in der Stadtverordnetenversammlung nicht als Vertreter ihres Standes auftreten, sondern als Repräsentanten der gesamten Gemeinde, die nur ihrem Gewissen unterworfen waren. Dass ihre Entscheidungen in der Realität weiterhin vielfach ständischen Interessen folgten, war angesichts der gesellschaftlichen Stellung der Stadtverordneten vorhersehbar. Die Stadtverordnetenversammlung wählte einen Magistrat als Verwaltungsspitze, dessen Mitglieder nicht der Stadtverordnetenversammlung angehören durften. Bereits 1831 wurde der Magistrat zu einer Art zweiten Kammer aufgewertet. Die Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung konnten ohne eine Zustimmung des Magistrats nicht in Kraft treten, was die Machtstellung der Verwaltung in der Preußischen Städteordnung stärkte.

Stein übernahm damit Ideen, wie sie bereits in Großbritannien von Edmund Burke oder in Frankreich von Charles de Montesquieu formuliert worden waren. Er verstand die kommunale Selbstverwaltung mitnichten als Keimzelle der Demokratie; sie diente ihm vielmehr zur politischen Mobilisierung der Nation unter Rückgriff auf mittelalterliche Traditionen gegen die französische Fremdherrschaft. Alsrationale Organisationseinheit im Gesamtgefüge der staatlichen Verwaltung war die kommunale Selbstverwaltung des Reichsfreiherrn vom Stein ein Herrschaftselement, das zum machtpolitischen Wiederaufstieg des Königreichs Preußen in Europa beitragen und langfristig zur Herausbildung einer eigenständigen Herrschaftskultur der Beamtenschaft – der Bürokratie – beitragen sollte.

Der innovative Charakter seines Reformwerks bestand zum einen im Freiheitsgewinn der Kommunen gegenüber der zentralstaatlichen Autorität, dessen wichtigstes Merkmal die Finanzhoheit der Kommune war; zum anderen in der institutionellen Öffnung der Stadtverordnetenversammlung weg von einer Ständeversammlung hin zu einem repräsentativen Gremium, auch wenn dies nicht seine eigentliche Zielsetzung gewesen war.

Einen demokratischen Modernisierungsimpuls sollte die kommunale Selbstverwaltung jedoch erst durch die Einführung des allgemeinen Wahlrechts 1871 und die Ausweitung der Teilhabechancen der Bürgerschaft in der Kommune erhalten, wobei Frauen weiterhin von der Wahl ausgeschlossen blieben und in den einzelnen Bundesstaaten, wie die Bundesländer damals bezeichnet wurden, weiterhin ein restriktives Dreiklassenwahlrecht vorherrschte.
Aber durch die Veränderungen des Kommunalwahlrechts am Ende des 19. Jahrhunderts wandelte sich auch die soziale Zusammensetzung insbesondere der zweiten Wählerklasse so sehr, dass vielerorts die Mehrheit in den Stadtverordnetenversammlungen vom liberalen Bürgertum erobert werden konnte.