Aktion der Berliner Bürgerplattformen für bezahlbaren Wohnungsbau
am 7. Juli 2017 auf dem Gelände des ehemaligen Betonwerks
Berlin

19.10.2017 | Von:
Elena Frank
Jens Hildebrandt
Beatrice Pardon
Ralf Vandamme

Was ist Verwaltung?

Der Bürgermeister und die Gemeindevertretungen repräsentieren die Kommune, haben aber nicht überall die gleichen Befugnisse. Dafür sind die unterschiedlichen Verfassungen der Länder verantwortlich, die die Kommunalverwaltungen steuern.

Das Rathaus mit seinen Ämtern ist häufig der Sitz der Stadtverwaltung und Anlaufstelle für die Bürgerinnen
und Bürger. Eingang zum Rathaus der Gemeinde Saerbeck im münsterländischen Kreis SteinfurtDas Rathaus mit seinen Ämtern ist häufig der Sitz der Stadtverwaltung und Anlaufstelle für die Bürgerinnen und Bürger. Eingang zum Rathaus der Gemeinde Saerbeck im münsterländischen Kreis Steinfurt (© JOKER / Süddeutsche Zeitung Photo)

Der Soziologe Max Weber hat bereits Anfang des 20. Jahrhunderts im Rahmen seiner Bürokratietheorie die Verwaltung idealtypisch als eine rationale Form der Herrschaft verstanden, in der niemand bevorzugt oder benachteiligt wird und Entscheidungen nicht willkürlich sind. Das rationale Verwaltungshandeln verhindert die Bevorzugung oder Benachteiligung Einzelner in Form von willkürlichen Entscheidungen, weil sich alle an die gleichen Spielregeln und Gesetze halten müssen.

Allgemeine Kennzeichen

Besondere Kennzeichen der Verwaltung sind die Trennung von Amt und Person, die Regelgebundenheit und Neutralität des Verwaltungshandelns, das Hierarchieprinzip, die Schriftlichkeit und Aktenkundigkeit sowie die Arbeitsteilung und Professionalität.
Als administrativer Teil der Exekutive, der sogenannten ausführenden Gewalt, dient die öffentliche Verwaltung dem Vollzug und der Konkretisierung politischer Entscheidungen der Legislative. Die Verwaltung ist also der Regierung gegenüber verantwortlich, bindet diese aber auch an ihre Funktionslogik. Die Verwaltung ist dementsprechend ein zentraler Bestandteil der gewaltenteiligen Organisation des modernen Verfassungsstaates.

Kennzeichen der Kommunalverwaltung

Die Grundsätze und Regeln der öffentlichen Verwaltung gelten auch für die Kommunalverwaltung. Die kommunale Selbstverwaltung ist ein Sonderfall der Verwaltung. Sie ist durch das Grundgesetz garantiert (Art. 28 Abs. 2 GG), in den Landesverfassungen abgesichert, und die Städte, Gemeinden und Landkreise sind als Körperschaften mit Selbstverwaltungsrecht "mittelbar" der Landesverwaltung zugeordnet. Aufgrund dessen bestehen auch keine unmittelbaren Finanzbeziehungen zwischen Bund und Kommune, was von Kritikern als "Webfehler" des Grundgesetzes bezeichnet wird.

§

Quellentext

Grundgesetz

Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln."
Art.28, Abs.2, Satz 1 GG
Diese Verfassungsgarantie beinhaltet also das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze eigenverantwortlich zu regeln. Dabei gibt es keinen festgelegten Aufgabenkatalog. Es gilt das Universalitätsprinzip. Wenn der örtliche Bezug gegeben ist, kann bzw. muss die Gemeinde im Sinne der "Allzuständigkeit" jede Aufgabe wahrnehmen, sofern eine Zuständigkeit des Landes oder des Bundes nicht besteht.

Art. 28, Abs. 2 GG steht unter einem Gesetzesvorbehalt, sodass durch Gesetze Eingriffe in diese Selbstverwaltung zulässig sind. Das kommt in den Worten "im Rahmen der Gesetze" zum Ausdruck. Bundes- und Landesgesetze sowie unmittelbar geltende EU-Richtlinien können in die Allzuständigkeit eingreifen, sofern der Kernbereich kommunaler Selbstverwaltung nicht verletzt wird. Die kommunale Zuständigkeit bezieht sich nur auf kommunale Aufgaben, die nicht durch ein Landes- oder Bundesgesetz geregelt sind oder Gesetze, die der Kommune einen eigenen Handlungsspielraum für die Umsetzung zugestehen. Die Kommunalverwaltung nimmt in diesem Sinne im Rahmen der mittelbaren Landesverwaltung eine Sonderstellung ein und gilt – neben Bund und Land – als "dritte Säule" der bundesdeutschen Verwaltung.

Dennoch kennt der föderal organisierte Bundesstaat Deutschland nur zwei staatliche Ebenen: die Bundesebene und die Ebene der 16 Länder. Sowohl im Bund wie in den Ländern gilt die Dreiteilung der Staatsgewalten in die Gesetzgebung, die vollziehende Gewalt, also die Verwaltung, und die Rechtsprechung. In diesem Staatsaufbau sind die Kommunen Teil der vollziehenden Gewalt. Damit sind sie Teil der Verwaltung der Bundesländer. Das bedeutet, dass die Länder für die Kommunen zuständig sind, sowohl im Hinblick auf die Aufsicht wie auch hinsichtlich notwendiger Regelungen. Demgemäß gibt es bei uns für jedes Bundesland mit Ausnahme der Stadtstaaten eine eigene Gemeindeordnung, wie die Kommunalverfassungen bezeichnet werden.

Gemeindeordnungen in den einzelnen LändernGemeindeordnungen in den einzelnen Ländern
Im Rahmen ihrer jeweiligen landesrechtlichen Zuständigkeit verfügen die Kreise und Gemeinden über die Organisationshoheit, d.h. sie sind frei, ihre innere Organisation selbst zu wählen. Die jeweiligen Gemeindeordnungen legen fest, wie Gemeinden ihre eigenen Angelegenheiten durch Satzungen regeln können. Aus diesem Grund geben sie sich eine Hauptsatzung, die eine Art Grund- und Verfassungsstatut der Gemeinde darstellt, und eine Geschäftsordnung, die die Zusammenarbeit der Mitglieder der Gemeindevertretung regelt. Hauptsatzung und Geschäftsordnung bilden den rechtlichen Rahmen zur Wahrnehmung der Selbstverwaltungsaufgaben und Auftragsangelegenheiten einer Kommune. [Pflichtaufgaben und freiwillige Leistungen]

Die Kommunalverwaltung unterscheidet sich von den staatlichen Verwaltungen darin, dass viele Entscheidungen, die die Kommunalverwaltung gegenüber den Bürgern zu vollziehen hat, durch ein von den Bürgerinnen und Bürgern gewähltes Kollegialorgan – die Gemeindevertretung – getroffen werden. Die Gemeindevertretung ist das Hauptorgan der kommunalen Selbstverwaltung. Sie ist das zentrale Willensbildungsorgan der Selbstverwaltung und Teil der Kommunalverwaltung. Die Entscheidungsfindung erfolgt im Rahmen der Gesetze und in Bindung an die Gesetze. Das heißt, die Entscheidungen der Gemeindevertretung können auch rechtswidrig und damit anfechtbar und ggf. durch Rechtsaufsichtsbehörden [Kommunalaufsicht] beanstandet und der Vollzug der Entscheidungen unterbunden werden.

Als Teil der vollziehenden Gewalt besteht die Kommune demnach aus der Gemeindevertretung und den Verwaltungsmitarbeiterinnen und -mitarbeitern, die von demokratisch legitimierten (Ober-)Bürgermeisterinnen und (Ober-)Bürgermeistern geführt werden. Für die meisten Bürgerinnen und Bürger werden die Entscheidungen der Gemeindevertretung erst sichtbar, wenn sie durch die Verwaltung verwirklicht wurden. Durch die öffentliche Fixierung auf die Gemeindevertretung gerät so aus dem Blickfeld, dass die Verwaltung selbst ein entscheidender Impulsgeber der Kommunalpolitik ist. Da sich die Verwaltungsangestellten im Gegensatz zur Gemeindevertretung hauptberuflich mit den Geschäften der Kommune befassen, sind sie Spezialisten und Träger der Fachkompetenz. Sie sind nicht nur Dienstleister für die Einwohnerinnen und Einwohner sondern auch aufgrund ihres fachlichen Wissens diejenigen, von denen die meisten Ideen, Initiativen und Projektvorschläge für die Stadtentwicklung ausgehen. Die Verwaltung prägt daher in entscheidendem Maße den kommunalen Willensbildungs- und Entscheidungsfindungsprozess mit.

Idealtypisch lässt sich die Beziehung zwischen Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft, also der Selbstorganisation von Bürgerinnen und Bürgern, in unterschiedliche Modelle gliedern. Das Modell der hierarchischen Verwaltung sieht in der Gemeindevertretung die kommunale Leitungsinstanz, deren Entscheidungen von der Verwaltung fair und neutral umzusetzen sind. Die Kernelemente dieses Modells, das schon Max Weber beschrieben hat, sind Hierarchie, Regelsteuerung und Rechtsförmigkeit des Handelns.

Das Modell der kooperativen Verwaltung nimmt den Wunsch vieler Bürgerinnen und Bürger auf, aktiv an der Lösung gegenwärtiger Entwicklungen und Probleme in der Kommune teilzuhaben und Entscheidungen mitgestalten zu wollen. Die Verwaltung ist in diesem Modell vor allem ein Moderator zwischen der Gemeindevertretung und den Bürgerinnen und Bürgern. Sie hat die Aufgabe, die politischen Entscheidungen der Vertretung für die Bürgerschaft aufzubereiten und verständlich zu machen sowie die Wünsche, Bedürfnisse und Interessen der Bürgerschaft durch entsprechende Beteiligungsmöglichkeiten in die Willensbildung einfließen zu lassen.

Im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung hat sich neuerdings der "Konzern" als weiteres Leitbild etabliert. Im Konzernmodell wird die öffentliche Verwaltung zu einem Dienstleistungsunternehmen, das effizientes, wirksames und wirtschaftliches Verwaltungshandeln zum zentralen Kriterium erfolgreicher Kommunalpolitik macht. In diesem Modell hat die Gemeindevertretung vor allem eine Kontroll- und Aufsichtsfunktion und formuliert die langfristigen Ziele des "Konzerns" Stadt, vergleichbar mit dem Aufsichtsrat einer Aktiengesellschaft. Die Verwaltung betreibt hingegen das operative Geschäft und setzt die politischen Ziele in eigener Verantwortung um.