Aktion der Berliner Bürgerplattformen für bezahlbaren Wohnungsbau
am 7. Juli 2017 auf dem Gelände des ehemaligen Betonwerks
Berlin

19.10.2017 | Von:
Elena Frank
Beatrice Pardon
Ralf Vandamme

Politische Mitbestimmung

Vor allem in Gemeinden haben wir die Chance, unsere politischen Ideen und Projekte umzusetzen. Neben Wahlen gibt es dafür Bürgerinitiativen oder verschiedene Beiräte. Die Stärkung der Demokratie ist ein Hauptziel aller Kommunen.

In der Augsburger Zunftrevolution 1358 fordern die Zünfte Mitbestimmungsrecht und werden an der Stadtherrschaft beteiligt.In der Augsburger Zunftrevolution 1358 fordern die Zünfte Mitbestimmungsrecht und werden an der Stadtherrschaft beteiligt. (© bpk / Lutz Braun)

Die Stadt als "Schule der Demokratie"

Die Geschichte der Demokratie wird oftmals als eine Geschichte des Nationalstaates erzählt. Doch sie wäre unvollständig, ohne die Kommunen als Antriebsfeder und Lernort für demokratische Mitbestimmung zu würdigen. Kommunen haben Mitbestimmung, wie wir sie heute kennen, in unterschiedlichen historischen Phasen hervorgebracht, behindert oder weiterentwickelt. Heute sind sie der Raum, in dem viele Menschen ihre ersten Beteiligungsschritte gehen; sei es im Jugendgemeinderat, in Bürgerinitiativen oder in Bürgerbeteiligungsverfahren. Aufgrund dieser zahlreichen niedrigschwelligen Partizipationsmöglichkeiten wird von der Kommune auch von der "Schule der Demokratie" gesprochen.

Bürgerrechte von der Antike bis zum Mittelalter

Einige grundlegende Fragen der Partizipation lassen sich gut verdeutlichen, wenn wir historische Vorbilder betrachten. Eines dieser Vorbilder ist die erste bedeutende Demokratie Europas, die vor über 2000 Jahren im Stadtstaat Athen etabliert wurde. In Athen durften sich nicht alle Einwohnerinnen und Einwohner an der Entscheidungsfindung beteiligen, sondern nur diejenigen Männer der höheren Schichten, die finanziell in der Lage waren, ein Amt in der Verwaltung oder der Rechtsprechung der Stadt zu übernehmen sowie sich im Kriegsfalle dem eigenen Stand entsprechend auf eigene Kosten auszurüsten – und das eigene Leben zu wagen. Bürgerrecht war an Bürgerpflicht gekoppelt.

Dieses Prinzip galt auch in den mittelalterlichen deutschen Städten. Bürger genossen in den Städten große Vorteile gegenüber der Landbevölkerung. So durften sie Besitz frei erwerben, frei heiraten und mussten keine Frondienste leisten. Außerdem durften sie den Ort wechseln, was den hörigen Bauern streng untersagt war.

Wer Bürger werden wollte, musste jedoch zunächst einen Antrag stellen, über den die übrige Bürgerschaft entschied. Es gab kein Recht darauf, Bürger zu werden. Schließlich zahlte der Kandidat ein Bürgergeld und schwor den Bürgereid. Daraufhin trug er seinen Teil bei zu den Kosten der Stadtverwaltung, etwa für Mauer- und Straßenbau oder die Polizeidienste.

Wer jedoch im Magistrat der Stadt mitbestimmen durfte, war von Stadt zu Stadt unterschiedlich geregelt. In jenen Städten, in denen nur eine kleine Elite, das so genannte Patriziat, die Stadtgeschicke bestimmte, kam es immer wieder zu Bürgerkämpfen und Zunftrevolutionen, in denen die kleineren Handwerker, Händler und Krämer mehr Mitbestimmungsrechte forderten.

Entwicklungen im 19. Jahrhundert

Vor diesem Hintergrund war die Einführung der preußischen Städteordnung im Jahr 1808 für viele, die bis dahin auf Betreiben der Zünfte und Innungen aus der Bürgerschaft ausgeschlossen waren, eine Möglichkeit zu mehr politischer Mitbestimmung in Magistrat, Stadtverordnetenversammlung und zahllosen Ausschüssen und Kommissionen.

Das Bürgerrecht konnte fortan erlangen, wer über den Besitz von Haus und Grund oder über ein niedrig angesetztes steuerliches Einkommen verfügte. Das Bürgerrecht war nicht mehr an den Beschluss der Bürgerschaft gebunden, sondern einklagbar. Nach § 18 konnten auch "unverheiratete Personen weiblichen Geschlechts", wenn sie alle sonstigen Bedingungen erfüllten, zum Bürgerrecht gelangen – nicht aber zum Wahlrecht. In § 19 hieß es: "Stand, Geburt, Religion und überhaupt persönliche Verhältnisse machen bei Gewinnung des Bürgerrechts keinen Unterschied."

Andererseits, und das sollte nicht übersehen werden, waren mit dem Bürgerrecht hohe Erwartungen verbunden, wie die Mitwirkung in den politischen Gremien, Vereinen oder Stiftungen oder in der ehrenamtlichen Armenpflege. Insbesondere das Bildungsbürgertum, also Lehrer, Beamte, Ärzte, konnten die damit verbundenen finanziellen Lasten und zusätzlichen Aufgaben kaum schultern, sodass sie häufig freiwillig auf das Bürgerrecht verzichteten.

Nach den 1850er-Jahren blockierte das städtische Bürgertum die Erweiterung von Mitwirkungsmöglichkeiten. Mit der Industrialisierung in Deutschland war eine neue, beteiligungswillige Gruppe entstanden – die Arbeiterschaft. Nun schirmten sich die Industriellen, Kaufleute und Handwerker gegen die Mitbestimmungsforderungen der neuen Einwohner ab, indem sie das Dreiklassenwahlrecht einführten und es immer wieder an die veränderten politischen Verhältnisse anpassten.

Nach diesem Wahlrecht wurden die Bürger in drei Klassen eingeteilt, je nach der Höhe der von ihnen zu entrichtenden Steuern. Die Mehrheit der Bevölkerung wurde so in die dritte Klasse eingeteilt, die wohlhabendere Mittelschicht in die zweite sowie die reiche Oberschicht in die erste. Jede Klasse durfte die gleiche Anzahl an Stadtverordneten bestimmen. In Essen führte dies zu der grotesken Situation, dass zeitweilig allein der Stahlunternehmer Krupp in der ersten Klasse Steuern zahlte und somit ein Drittel der Stadtverordneten bestimmen durfte. Nach einer Revision des Wahlrechts waren es schließlich immerhin fünf Personen, die in der ersten Klasse wählten.

Das auf Gerechtigkeit zielende Argument, dass, wer Rechte in Anspruch nehmen wolle, auch Pflichten und Lasten zu tragen habe, wurde von der Bürgerschaft missbraucht, um den Arbeitern das gleiche Wahlrecht vorzuenthalten. Im Zuge dessen ging in vielen Städten die Zahl der Bürger sogar zurück – trotz steigender Einwohnerzahlen. So hatte Freiburg im Breisgau im Jahr 1837 1 490 Bürger, 1874 jedoch nur noch 1 136, bei insgesamt 25.000 Einwohnerinnen und Einwohnern.

Insbesondere die Arbeiterschaft forderte, dass die Bürgergemeinde durch die Einwohnergemeinde abgelöst werden müsse, in der alle unabhängig von Einkommen und Vermögen die gleichen Rechte hätten. Dieser Schritt wurde jedoch erst 1919 nach der Katastrophe des Ersten Weltkrieges mit der Abschaffung des Dreiklassenwahlrechts und der Einführung des Wahlrechts für Frauen vollzogen.

Vom 20. Jahrhundert bis zur Gegenwart

Während des nationalsozialistischen Regimes war die kommunale Selbstverwaltung stark eingeschränkt; wichtige Posten in den Verwaltungen und selbst die Bürgermeister wurden von der NSDAP eingesetzt. Erst nach der Kapitulation konnte in den Kommunen, zumindest auf der westlichen Seite des Eisernen Vorhangs, wieder Mitbestimmung praktiziert werden. Doch abgesehen davon, dass auf kommunaler Ebene die ersten demokratischen Wahlen abgehalten wurden, war Mitbestimmung in der Gesellschaft kein vordringliches Thema. Die stolze, jahrhundertealte Tradition bürgerlicher Selbstbestimmung war durch die Diktatur zerstört und musste neu erfunden werden.

Die Forderung nach erweiterten Partizipationsmöglichkeiten wurde erst wieder in den 1970er-Jahren in die Kommunen getragen, durch die Neuen sozialen Bewegungen, also die Friedens-, Antiatom-, Ökologie-, Alternativ- und Frauenbewegung. Als zivilgesellschaftlichen Graswurzelbewegungen "von unten" gelangen ihnen öffentlichkeitswirksame politische Proteste und Aktionen in Form beispielsweise von Sitzblockaden vor dem Pershing-II-Lager in Mutlangen oder durch die Besetzung der Atomkraftwerkbauplätze in Wyhl oder Grohnde. So konnten Dörfer zum Schauplatz von nationaler Energie- oder internationaler Sicherheitspolitik werden.

Mit dem Fall der innerdeutschen Mauer traten in Deutschland neue Herausforderungen auf die öffentliche Agenda. Infolgedessen gerieten die teilweise konfliktfreudigen zivilgesellschaftlichen Bewegungen tendenziell in den Hintergrund. und büßten an politischer Durchschlagskraft ein.

Im Bereich der Ökologie und der Bürgerrechte entstand ein politisches Vakuum, welches es der öffentlichen Verwaltung erleichterte, erstmalig ein völlig neues, von "oben", also von der Verwaltungsspitze initiiertes und bewusst auf die Kooperation von Verwaltung und Bürgerschaft setzendes Verfahren in den Städten und Gemeinden einzuführen: die Lokale Agenda 21.

Weltweit sollten Kommunen sich unter dem Motto "global denken – lokal handeln" für Klimaschutz und nachhaltige Entwicklung einsetzen. Obwohl die LA 21 die in sie gesetzten hohen Erwartungen nicht erfüllen konnte, führte sie sozusagen als Nebeneffekt eine neue Aufgabe in das Verwaltungshandeln ein: die aktive Förderung von Beteiligung durch die Einbeziehung der Bürgerschaft in Entscheidungsprozesse. Da das Fällen von Entscheidungen jedoch explizit das Recht der Gemeindevertretung ist, ist allen Bürgerbeteiligungsverfahren (abgesehen vom Bürgerentscheid) gemeinsam, dass die Bürgerschaft lediglich Empfehlungen ausspricht (Konsultation). Gleichwohl haben diese Empfehlungen in der Praxis ein hohes "moralisches" Gewicht. Eine Entscheidung der Gemeindevertretung, die anders ausfällt als die Empfehlung aus der Bürgerschaft, ist daher gut zu begründen.

Die Mitwirkungsmöglichkeiten in der Kommune sind seit den 1990er-Jahren stark angewachsen. Im Gegensatz zum 19. Jahrhundert, in dem sich wenige Bürger erfolgreich gegen die Mitbestimmungswünsche der Vielen wehrten, besteht eine bunte Vielfalt an Beteiligungsmethoden, die sowohl vonseiten der Betroffenen eingefordert, häufig aber auch vonseiten der Verwaltungsspitze angeboten werden, um die Legiti­mität von Entscheidungen zu erhöhen oder das Wissen der Bürgerinnen und Bürger mit aufzugreifen.

Diese bunte Vielfalt trug ebenso wie spektakuläre Proteste ("Stuttgart 21") dazu bei, dass einige politische Beobachter von einer Zunahme politischer Beteiligung sprechen. Diese spontane, auf einen konkreten Anlass bezogene Mitwirkung wirkt sich jedoch nicht auf die Teilnahme an der formellen Demokratie, also an Wahlen, aus. Während die Wahlbeteiligung bei den Kommunalwahlen in Bayern 2014 nur bei 55 Prozent lag, also nur gut die Hälfte aller Berechtigten wählen gingen, lag sie in Brandenburg mit 46,2 Prozent oder in Mecklenburg-Vorpommern mit 46,3 Prozent noch darunter, Tendenz fallend.
Der "Schule der Demokratie" scheinen die Schülerinnen und Schüler auszugehen. Die Zukunft der kommunalen Selbstverwaltung wird jedoch in hohem Maße davon abhängen, ob es wieder gelingt, "Einwohner" und "Kunden" zu "Bürgern" zu machen; zu Menschen also, die ihre Bürgerrechte und Bürgerpflichten wahrnehmen.