Internationale Finanz- und Wirtschaftsbeziehungen

10.11.2017 | Von:
Heribert Dieter

Internationale Handelspolitik und Krise der WTO

Um Fragen der internationalen Wirtschafts- und Handels­ordnung global zu regeln, wurde 1995 die Welthandelsorga­nisation· (WTO) gegründet. Die Anzahl ihrer Mitgliedstaaten wächst bis heute. Doch regionale Präferenzabkornrnen gefährden ihre weltwirtschaftliche Bedeutung.

Protektionistische gegen liberale MaßnahmenProtektionistische gegen liberale Maßnahmen
Global Trade Alert; Welthandelsorganisation; Darstellung basie­rend auf Zeit-Artikel: Pinzler, Petra,"Viel Sorge, viel Hype", in: Die Zeit, 30. März 2017)

Die heutige Handelsordnung ist ein auf Regeln basierendes politisches System. Die Mitgliedsländer der Welthandelsorga­nisation WTO, die ihre Tätigkeit im Januar 1995 aufnahm, ha­ben sich zur Einhaltung dieses internationalen Regelwerks ver­pflichtet. Der Zweck der Regulierung ist es, protektionistische Maßnahmen einzudämmen, die Ungleichbehandlung zwi­schen Staaten zu unterbinden sowie die Ungewissheit und die Unberechenbarkeit des internationalen Handels zu reduzieren.

Die multilaterale Handelspolitik ist dabei einerseits sehr er­folgreich. Immer mehr Länder treten der Welthandelsorgani­sation bei. Das neueste Mitglied ist Afghanistan, das im Juli 2016 als 164. Mitgliedsland aufgenommen wurde. Anderer­seits bekommt die WTO zunehmend Konkurrenz durch regio­nale und damit diskriminierende Freihandelsabkommen, die den internationalen Handel außerhalb der WTO regulieren, aber innerhalb der WTO-Ordnung unter bestimmten Voraus­setzungen erlaubt sind.

Entwicklung der Welthandelsordnung

Kontrolle, Schutz und Abgrenzung

In früheren Jahrhunderten spielten der Handel und seine Kontrolle eine ganz andere Rolle. Zölle wurden an Landesgrenzen oft sehr willkürlich erhoben und galten als Ausdruck der militärischen Macht, die das Territorium kontrollierte. Die Möglichkeit, Zölle zu erheben, spiegelte diese Machtposition wider.

Lange Zeit wurden Zölle auch dazu verwendet, um einheimische Produzenten vor ausländischer Konkurrenz zu schützen. Ein deutscher Ökonom, Friedrich List (1789 – 1846), hatte dazu einen handelspolitischen Ansatz entwickelt. Insbesondere zum Schutz junger, noch nicht wettbewerbsfähiger Industrien sollten Staaten zeitweilig Zölle erheben. Durch diese Schutzmaßnahmen sollte es den Unternehmen ermöglicht werden, Wettbewerbsfähigkeit zu gewinnen, und erst nach Abschluss dieser Übergangsphase sollte Freihandel gelten. List nannte dies das Erziehungszollkonzept.

Viele Länder, insbesondere asiatische Volkswirtschaften, wendeten das Konzept von Friedrich List mit Erfolg an. Sie schützten die einheimische Industrie vor Konkurrenz, ermunterten aber zugleich die Unternehmen, sich schrittweise auf dem Weltmarkt dem harten Wettbewerb mit etablierten Unternehmen aus Industriestaaten zu stellen. Das Beispiel von Ländern wie Südkorea und China zeigt, dass ein vorübergehender Schutz helfen kann, wenn er befristet ist.

In anderen Regionen, etwa Lateinamerika, funktionierte diese Politik nicht. Der Schutz der einheimischen Industrie wurde vielfach auf Dauer aufrechterhalten, und sowohl Unternehmen als auch Gewerkschaften richteten sich hinter den Zollmauern bequem ein. Den Nachteil hatten die einheimischen Konsumenten: Diese erhielten oft minderwertige Waren zu überteuerten Preisen, weil hohe Zölle echten Wettbewerb verhinderten. Zudem wurde durch die protektionistische Handelspolitik die Modernisierung der inländischen Wirtschaft unterdrückt.

Quellentext

Protektionismus und seine Schlupflöcher

Als Celso Barros Junior die Arme hebt, teilt sich vor ihm das Meer aus Autos, Motorrädern und Reisebussen. Der Zollbeamte winkt einen Fiat-Fahrer nach links in eine Parkbucht, die anderen Fahrzeuge dürfen weiterfahren. […] Er ist auf der "Brücke der Freundschaft" stationiert, einer 550 Meter langen Konstruktion, die seit 1965 Brasilien, Argentinien und Paraguay miteinander verbindet. […]

Auf der anderen Seite der Brücke, in Paraguay, ist Ciudad del Este, die Stadt des Ostens, zu einem Schmugglernest mit schätzungsweise 250.000 Einwohnern gewachsen. Täglich sieht […][Barros] in der Ferne ihre grellen Leuchtreklamen für Luxusuhren, Mode und Kosmetik. Er sieht Einkaufspaläste, die so ehrgeizig in die Höhe wachsen, dass sie von seiner Seite der Grenze aus wie Banktürme aussehen.

Ciudad del Este ist an diesem Ort entstanden, weil Paraguay eine erzkapitalistische Regierung hat – und seine Nachbarstaaten nicht. In Paraguay liegt der typische Zoll bei zwölf Prozent, die Steuern sind niedrig, und der Staat hält sich aus vielem raus – was zu einem krassen Gefälle zwischen Arm und Reich geführt hat.

Argentinien und Brasilien dagegen haben in den vergangenen 15 Jahren ehrgeizige Sozialprogramme aufgelegt, die Steuern sind hoch, Zölle liegen bei 35 Prozent, es gibt Einfuhrverbote und viele Vorschriften für Importeure. Damit sollen argentinische und brasilianische Hersteller vor Billigkonkurrenz geschützt werden. "Aber hier auf der Brücke können Sie alle Regeln vergessen", sagt Barros, der Zollbeamte. "Schauen Sie sich mal um. Auf dem Fluss unter uns wechseln alle paar Stunden Schmugglerboote die Ufer. In der Luft über uns kreisen Schmuggler in Kleinflugzeugen. Wir haben hier keine Chance!"

[…] Auf jedem Quadratmeter in der Stadt der Schmuggler wird irgendetwas verkauft, und kein Außenstehender könnte ohne Hilfe den Überblick behalten. […] Die Händler, das merkt man schnell, sind Experten für internationale Warenpreise, regionale Wirtschaftspolitik und Devisenhandel. Sie können beeindruckend genau einschätzen, was ein angereister Argentinier oder Brasilianer sucht, weil es im jeweiligen Land gerade knapp ist. Sie sind stets über die neuesten Windungen des südamerikanischen Protektionismus auf dem Laufenden.

Da gibt es viel zu studieren, denn Paraguays Nachbarländer haben sich jüngst mit komplizierten Regelungen überboten. In Argentinien trieb die Präsidentin Cristina Kirchner die Wirtschaft bis 2015 mit willkürlichen Vorschriften an den Rand des Kollaps. Als die Devisen knapp wurden, untersagte sie eine Fülle von Einfuhren ins Land. Die hätten nämlich mit Auslandswährungen bezahlt werden müssen, und die sollten nicht noch knapper werden. Dafür fehlten in den Geschäften auf einmal Modeartikel, Autoteile, Tampons und Ketchup. Für 500 Güter des täglichen Bedarfs – wie Mehl, Gelatine und Sojaöl – wurden zudem die Preise eingefroren, was auch dort zu Knappheiten führte. In Brasilien griff die erst im Sommer abgesetzte Präsidentin Dilma Rousseff zwar weniger willkürlich, aber dennoch folgenreich für die Verbraucher durch: Staatsunternehmen zum Beispiel mussten unter ihrem Regime grundsätzlich ein Viertel ihrer Rohstoffe und Vorprodukte im eigenen Land beschaffen. Das sorgte mal für Mängel und mal für Mondpreise.

Für […][die] Händler [von Ciudad del Este] waren das großartige Nachrichten. Hunderte fliegende Händler aus Argentinien und Brasilien reisten an, um Ware zu besorgen, sie in ihre Heimat zu schmuggeln und dort zu verkaufen.

[…] Auf der Brücke der Freundschaft steht Celso Barros und strahlt. Er hat einen neuen Fang gemacht. In einem Pkw entdeckte er fabrikneue Autoreifen, er hat sie säuberlich am Straßenrand gestapelt, ihre Einfuhr nach Brasilien ist untersagt. "Ein trauriger Fall", sagt Barros leise. "Die Fahrerin des Schmuggelfahrzeugs ist eine Mutter aus Paraguay, und sie hatte ein kleines Kind dabei. Was für ein perfider Trick, damit es unschuldig aussieht!"

Als die Mutter im Vernehmungsgebäude der Zollbehörde erfuhr, dass sie ihr Auto verlieren wird, knickten ihr die Beine weg. […] Sie sagt, dass es außer dem Verkauf und dem Schmuggeln keine Arbeit für sie gebe in Paraguay. Dabei habe sie vier Kinder zu versorgen. Seit ein paar Jahren arbeite sie als Schmugglerin. […]

Celso Barros hat draußen schon seinen nächsten Fall bearbeitet. Vier Receiver der Marke Denon werden auf eine Karre verladen. […]

Thomas Fischermann, "Senor Barros macht Jagd auf Reifen", in: Die Zeit Nr. 50 vom 1. Dezember 2016, Mitarbeit: Shanna Hanbury und Mariana Ladaga

Übergang zu einer liberalen Handelsordnung

Der Impuls für die Entwicklung einer liberalen Handelsordnung ging im 19. Jahrhundert von der damals leistungsfähigsten Volkswirtschaft, Großbritannien, aus. Bis zum Ausbruch des Ersten Weltkriegs folgten zahlreiche Volkswirtschaften dem britischen Vorbild und erleichterten den grenzüberschreitenden Handel.

In Deutschland setzte sich auch die Sozialdemokratie für eine Handelsliberalisierung ein, weil beträchtliche Zölle den Großgrundbesitzern ermöglicht hatten, hohe Preise für Getreide zu verlangen. Aus Sicht der Sozialdemokraten hätte der Brotpreis niedriger sein können, wenn die Einfuhrzölle gesenkt worden wären und mehr Getreide zur Verfügung gestanden hätte.

Zäsur Erster Weltkrieg

Der Erste Weltkrieg beendete die Phase liberaler Handelspolitik. In den 1920er-Jahren wurden mehrfach Versuche unternommen, zu einer liberalen Handelsordnung zurückzukehren. Dies scheiterte auch deshalb, weil sich in den Kriegsjahren wieder eine merkantilistische Logik etabliert hatte, die Importe als schädlich und Exporte als vorteilhaft ansah. Als patriotisch galt, wer einheimische Waren kaufte. Bestandteile dieser Denkweise sind noch immer in vielen Ländern der Welt verbreitet.

In den 1930er-Jahren zerfiel die Weltwirtschaft in miteinander konkurrierende Wirtschaftsblöcke. Zuvor hatte die führende Volkswirtschaft, die USA, durch eine protektionistische Maßnahme die Abkehr von einer offenen Handelspolitik verschärft: Im Jahr 1930 beschloss der amerikanische Kongress als Reaktion auf die Weltwirtschaftskrise das Smoot-Hawley-Gesetz, das die Zollsätze in den USA auf historische Rekordstände hob. Andere, wirtschaftlich schwächere Länder folgten dem Beispiel, und bis Mitte der 1930er-Jahre sank das Volumen des Welthandels auf ein Drittel des Vorkrisenwertes. Das Smoot-Hawley-Gesetz hat nennenswert zur Verschlechterung der internationalen Beziehungen in den 1930er-Jahren beigetragen.

Nachkriegsordnung

Die Blockbildung in den 1930er-Jahren sollte mit der Nachkriegsordnung von Bretton Woods überwunden werden. Neben dem Internationalen Währungsfonds IWF und der Weltbank wurde in Bretton Woods auch vereinbart, eine Internationale Handelsorganisation (ITO) zu schaffen. Die Umsetzung dieses Vorschlages scheiterte jedoch in den 1950er-Jahren, weil der damalige US-Präsident Harry Truman befürchtete, dafür nicht die Unterstützung des Kongresses zu erhalten.

GATT und WTO

Bis zur Gründung der WTO im Jahr 1995 wurde der Welthandel mit Hilfe einer Behelfsorganisation reguliert. Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and TradeGATT ) war ein provisorischer Vertrag allein für den Güterhandel ohne Dienstleistungen und keine Organisation. Aber die Mitgliedsländer etablierten ein Sekretariat des GATT, das de facto die Aufgaben der nicht zustande gekommenen ITO übernahm.

Das Herzstück des GATT ist der berühmte Artikel 1, die Meistbegünstigungsklausel. Diese besagt, dass Handelserleichterungen zwischen zwei Vertragsparteien des GATT automatisch allen anderen Vertragsparteien offen stehen. Die Diskriminierung der 1930er-Jahre, als unterschieden wurde zwischen Freund und Feind, sollte damit überwunden werden. Der Nutzen dieser Regel kann nicht hoch genug bewertet werden. Die Meistbegünstigung hat nicht nur großen ökonomischen Nutzen, weil sie gleichsam eine Automatik der Liberalisierung beinhaltet, sondern sie verhindert auch, dass die Handelsbeziehungen in unterschiedliche politische Kategorien eingeteilt werden. Ein zweites Grundprinzip des GATT ist die Inländerbehandlung: Für importierte Waren muss das gleiche Regelwerk gelten wie für im Inland erzeugte Produkte.

Freihandel gegen ProtektionismusFrieden durch Freihandel: Handel schafft wechselseitige Abhängigkeiten. (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 200 247)
Von den 1950er-Jahren an wurde in einigen Runden über die Weiterentwicklung des Regelwerks verhandelt. Anfänglich ging es vorwiegend um Zollsenkungen. Dabei war stets ein Ringen zwischen liberalen und protektionistischen Kräften zu beobachten. Von 1986 bis 1994 wurde in der sogenannten Uruguay-Runde verhandelt, die 1986 im uruguayischen Badeort Punta del Este begonnen hatte. Die jüngste und von vielen Beobachtern als de facto gescheitert betrachtete Runde ist die Doha-Runde, benannt nach dem Ort der Verhandlungseröffnung, der Hauptstadt Katars. Die Verhandlungen in der Doha-Runde laufen seit 2001.

Gemeinsame Regeln für die Regulierung des Waren- und Dienstleistungshandels sind prinzipiell ein sinnvoller Ansatz. Es nutzt allen Akteuren, wenn die Regeln einheitlich sind: Die USA müssen sich an die gleichen Regeln halten wie Costa Rica. Allerdings müssen die Regeln der WTO im Konsens entwickelt werden, was die Aushandlung dieses Regelwerkes schwierig macht. Alle Mitgliedsländer der WTO müssen bei einer Verhandlungsrunde zustimmen. Erst wenn das Gesamtpaket einstimmig angenommen wurde, ist ein Abschluss möglich ("Nothing is agreed until everything is agreed").