Dossierbild Deutsche Außenpolitik
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Grundzüge deutscher Außenpolitik 1949-1990


7.12.2009
Nach Ende des Zweiten Weltkriegs entstehen infolge des Ost-West-Konflikts zwei deutsche Staaten mit eingeschränkter Souveränität. Versöhnung, Selbstbestimmung, das Verhältnis zur DDR, Westintegration und europäische Zusammenarbeit sind vordringliche Themen der bundesdeutschen Außenpolitik, die oft genug vom Konflikt zwischen Gaullisten und Atlantikern bestimmt wurde.

Schwarz-Weiß-Foto: Der west-deutsche Bundeskanzler Willy Brandt bei seinem berühmten Kniefall vor dem Denkmal für die Helden des Aufstandes im Warschauer Ghetto am 7. Dezember 1970. Der Geste, die in Westdeutschland für Kontroversen sorgte, wird von der Forschung mittlerweile eine wichtige Rolle bei der Entspannung zwischen den Blöcken zuerkannt.Bundeskanzler Willy Brandt kniet im Dezember 1970 vor dem Denkmal der Helden des Aufstandes im Warschauer Ghetto nieder. (© AP)

Die Ära Adenauer: Souveränitätsgewinn durch Souveränitätsverzicht



Am Anfang stand nicht Konrad Adenauer, die zentrale Figur bundesdeutscher Politik der 1950er und beginnenden 1960er Jahre, am Anfang standen die Alliierten. 1949, im Gründungsjahr der Bundesrepublik Deutschland, konnte von souveräner deutscher Außenpolitik nicht die Rede sein. Im Gegenteil: Souverän waren ausschließlich die Besatzungsmächte, die 1945 nach der bedingungslosen Kapitulation der deutschen Wehrmacht Deutschland unter sich aufgeteilt und, wie sie in der "Berliner Deklaration" vom 5. Juni 1945 verlautbaren ließen, die Regierungsgewalt übernommen hatten. Zur Regelung der Deutschlandpolitik wurde ein Alliierter Kontrollrat eingerichtet, in dem die Oberbefehlshaber der vier Besatzungszonen "für eine angemessene Einheitlichkeit" ihres Vorgehens Sorge tragen und zugleich "im gegenseitigen Einvernehmen Entscheidungen über alle Deutschland als Ganzes betreffenden wesentlichen Fragen" treffen wollten. Auf der Potsdamer Konferenz der "Großen Drei", der USA, der Sowjetunion sowie Großbritanniens, die am 2. August 1945 zu Ende ging, wurden vier fundamentale Beschlüsse zur Behandlung des Kriegsverlierers Deutschland - die berühmten "vier D" aus Demilitarisierung, Denazifizierung, Demokratisierung und Demontage - gefasst. Deren politische Umsetzung mündete schließlich nach der sowjetischen Zurückweisung des amerikanischen "Marshall-Plans", einer wirtschaftlichen Hilfe für Deutschland und die osteuropäischen Staaten, sowie nach der dramatischen Berlin-Krise 1948 mit Berlin-Blockade und Luftbrücke in die "doppelte Staatsgründung" 1949.

Kalter Krieg und "Eiserner Vorhang"

Die alliierten Westmächte USA, Großbritannien und Frankreich gründeten vier Jahre nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs aus ihren drei fusionierten Besatzungszonen einen freiheitlichen demokratischen und marktwirtschaftlich orientierten deutschen "Weststaat", die Bundesrepublik Deutschland, dem die Sowjetunion die DDR, die Deutsche Demokratische Republik, als deutschen Vorposten ihres kommunistischen Machtbereichs entgegensetzte. Ab 1949 existierten damit zwei deutsche Teilstaaten unter alliiertem Vorbehalt, die, beide mit eindeutigem Provisoriumscharakter, nur sehr eingeschränkt zu einer eigenen Außenpolitik in der Lage waren.

Für die DDR galt dies im Grunde bis zu ihrer Auflösung 1990, denn im Rahmen des "sozialistischen Internationalismus" blieb ihr wenig Handlungsspielraum für eigene außenpolitische Initiativen, die in keinem Fall den Interessen und Positionen der sowjetischen "Brudermacht" entgegenstehen durften.

Auch um den Handlungsspielraum der - nach ihrer Gründung militärisch weiterhin besetzten - Bundesrepublik war es zunächst nicht viel besser bestellt: Die Außenvertretung Westdeutschlands lag, gemäß des im September 1949 in Kraft gesetzten Besatzungsstatuts, im Hoheitsbereich der drei alliierten Kommissare. Unter diesen Bedingungen musste es das Ziel einer jeden Bundesregierung sein, gegenüber den Alliierten eine eigene außenpolitische Handlungsfähigkeit zu gewinnen. Dazu konkurrierten in der Gründungsphase der Bundesrepublik auf deutscher Seite drei Konzeptionen, die von namhaften Vertretern der neu gegründeten bzw. wieder aufgebauten Parteien Christlich-Demokratische Union Deutschlands (CDU) und Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) repräsentiert wurden: Konrad Adenauers Konzept der "Westbindung" und Jakob Kaisers "Brückenkonzeption" (beide CDU) sowie der Entwurf eines "demokratischen Sozialismus" des SPD-Politikers Kurt Schumacher.

Quellentext

Adenauer und der Teppich

[...] Am 20. September [1949] tagte das Kabinett zum ersten Male. Am nächsten Morgen fuhr Adenauer - begleitet von [seinem Intimus] Herbert Blankenhorn, gefolgt von fünf der dreizehn neuen Bundesminister - zum Hotel Petersberg oberhalb von Königswinter. Er war einbestellt worden, weil die Hohen Kommissare André François-Poncet (Frankreich), John J. McCloy (Vereinigte Staaten von Amerika) und Brian H. Robertson (Großbritannien) das Besatzungsstatut in einer feierlichen Zeremonie überreichen wollten. "Dieses Vorhaben gefiel mir nicht", schrieb Adenauer in den "Erinnerungen", und so bat er darum, das Inkrafttreten "lediglich durch eine Ansprache" bekanntzugeben. Als protokollarischer Rahmen war vereinbart worden, dass die Hohen Kommissare "auf einem Teppich stünden, während ich vor diesem stehen sollte. Ihr Vorsitzender sollte [...] das Inkrafttreten des Besatzungsstatuts verkünden. Alsdann sollte ich den Teppich betreten."
Um 11 Uhr trat die Delegation in den Gesellschaftssaal, wo - so Adenauer 1965 - "uns die drei Hohen Kommissare auf einem Teppich stehend empfingen. François-Poncet [...] trat, während ich vor dem Teppich haltmachte, einen Schritt nach vorn, um mich zu begrüßen. Ich machte mir diese Gelegenheit zunutze, ging ihm entgegen und stand somit gleichfalls auf dem Teppich. Keiner der Hohen Kommissare wendete sich dagegen. François-Poncet hielt seine Ansprache."
Diesen Teppich-Auftritt schilderte erstmals Paul Weymar in der "autorisierten Biographie" Adenauers im Jahr 1955. Eigentlich sei verabredet gewesen, dass die deutsche Delegation "in gemessenem Abstand von dem Teppich haltmachen" sollte, aber die Hohen Kommissare hätten "sogleich den ersten Verstoß gegen ihre eigene Anordnung" begangen: François-Poncet "kommt Adenauer mit einer Geste spontaner Herzlichkeit entgegen, und ehe man sich versieht, ist der Teppich-Abstand aufgehoben". [...] Als sich Adenauer im Auswärtigen Ausschuss Anfang November 1949 zum Besatzungsstatut äußerte, meinte er, durch langwierige Verhandlungen habe er erreicht, "dass dieser Staatsakt keinen demütigenden Charakter für die Deutsche Bundesregierung erhalte". Die Westalliierten hatten daraufhin von der feierlichen Übergabe abgesehen und auf die Anwesenheit der gesamten Bundesregierung verzichtet, was "wie ein Befehlsempfang ausgesehen" hätte. Der Kanzler erwähnte das "besondere Entgegenkommen" des Vorsitzenden François-Poncet. Der sei "anders als vorgesehen gleich beim Empfang" auf ihn zugetreten, "so dass sich gleich von vornherein eine freundlichere Atmosphäre ergeben hätte". [...] Auf die Ansprache von François-Poncet am 21. September 1949 antwortete Adenauer. Er dankte den Westmächten für die Nahrungsmittelhilfe. Durch den Aufbau der staatlichen Organe gehe ein großer Teil der Entscheidungsbefugnis in deutsche Hände über: "Noch sind wir allerdings nicht völlig frei, denn das Besatzungsstatut enthält wesentliche Beschränkungen." Er hoffe, dass die Alliierten durch die Revisionsklausel im Statut "die weitere staatliche Entwicklung unseres Landes beschleunigen helfen". Darauf erwiderte François-Poncet, das Besatzungsstatut sei nun in Kraft. Eine Revision werde später möglich sein.
Mit dem Besatzungsstatut behielten sich die Westmächte die Kontrolle der Außenpolitik, des Außenhandels, der Entmilitarisierung und anderes vor. Und die Hohen Kommissare besaßen das Recht, "auf Anweisung ihrer Regierungen die Ausübung der gesamten Gewalt ganz oder teilweise wieder zu übernehmen, wenn sie dies im Interesse der Sicherheit, zur Aufrechterhaltung einer demokratischen Regierungsform oder in Wahrnehmung der internationalen Verpflichtungen dieser Regierungen für notwendig halten". Das Besatzungsstatut galt mit Modifikationen vom November 1949 und der Revision vom März 1951 bis zum 5. Mai 1955.
Das Inkrafttreten spielte Adenauer stets als bloßen "Besuch" herunter. Dabei hatten die Alliierten einen großen Staatsakt angestrebt, was auch daraus hervorgeht, dass vom Statut - dessen Inhalt die deutschen Politiker seit Monaten kannten - ein kunstvolles Exemplar angefertigt worden war. [...] Schließlich gelangte das handvergoldete Unikat ins Haus der Geschichte der Bundesrepublik, das es am 21. September 1999 auf dem Petersberg der Öffentlichkeit vorstellte und für seine Dauerausstellung in Bonn vereinnahmen durfte. Vom berühmten Teppich fehlt allerdings jede Spur.

Rainer Blasius, "Der alliierte Teppich und das Besatzungspaket", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 15. September 2009


Außenpolitische Konzeptionen

Für Konrad Adenauer, Vorsitzender der CDU im Rheinland und in der britischen Zone, war die durch den Expansionsdrang der Sowjetunion hervorgerufene Trennung Europas eine "Tatsache". Vordringliches Ziel der europäischen Staaten müsse es folglich sein, durch einen Zusammenschluss aller Demokratien - unter Einbeziehung Deutschlands - dem drohenden politischen Bedeutungsverlust gegenüber den neuen Supermächten USA und Sowjetunion entgegenzuwirken und die Sicherheit vor dem stalinistischen Expansionsdrang zu gewährleisten. Als wichtigste Grundvoraussetzung für eine derartige Selbstbehauptung Europas erkannte Adenauer, ähnlich wie der britische Premierminister Winston Churchill, eine Annäherung und Aussöhnung von Frankreich und Deutschland. Aus Feindschaft sollte Partnerschaft werden, ganz in der Tradition der Aussöhnungspolitik Gustav Stresemanns und Aristide Briands zwischen den Weltkriegen. Im Gegensatz zu dieser Konzeption baute der Vorsitzende der CDU in der Sowjetischen Besatzungszone (SBZ), Jakob Kaiser, darauf, dass ein blockfreies, vereintes Deutschland eine politische und weltanschauliche "Brücke" zwischen Ost und West bilden und damit einen Beitrag zur Überwindung des Kalten Krieges leisten könne. Der SPD-Vorsitzende Kurt Schumacher wiederum zielte auf den Aufbau eines demokratischen und sozialistischen Deutschlands in einem sozialistischen Europa bei entschiedener Abgrenzung gegen den Kommunismus sowjetischer Prägung. Da für Schumacher die Selbstbestimmung, Gleichberechtigung und Unabhängigkeit des deutschen Volkes die zentralen politischen Ziele waren, stimmte er Adenauers Konzeption einer "Westbindung" insofern zu, als diese es dem freien Teil Deutschlands ermöglichen sollte, das Herrschaftssystem in der SBZ zu überwinden.

Tatsächlich war es Adenauers Konzeption der Außenpolitik entlang seiner auf bundesrepublikanische Souveränität ausgerichteten Zieltrias "Freiheit, Frieden, Einheit", die 1949 ihre Chance auf politische Bewährung erhalten sollte. Bereits Ende 1947 musste die "Brückenkonzeption" infolge der Absetzung Kaisers durch die Sowjetische Militäradministration und angesichts des verschärften Ost-West-Gegensatzes als hinfällig gelten, während Schumachers SPD bei den ersten Wahlen zum Deutschen Bundestag der CDU Adenauers knapp unterlag. Die Bundesrepublik Deutschland sollte, daran ließ Adenauer zeit seiner 14-jährigen Kanzlerschaft keinen Zweifel, in geistiger und kultureller Hinsicht unauflösbar mit dem Westen verbunden werden. Dadurch sollte jeder Versuch eines Bonner Alleingangs, beispielsweise eine "Schaukelpolitik" zwischen Ost und West, ebenso ausgeschlossen werden wie die Schaffung eines wiedervereinigten, aber neutralisierten und von der Sowjetunion beeinflussten Deutschlands. Eine kontrollierte, vertraglich fixierte "Westbindung" der Bundesrepublik sollte vor allem auch dazu beitragen, den historisch überkommenen und nach wie vor bestehenden deutsch-französischen Gegensatz zu überwinden und eine Lösung für die drängende Saarfrage (das Saarland stand seit dem Ende des Krieges unter französischer Verwaltung und wurde zunächst nicht in die neu geschaffene Bundesrepublik integriert) zu finden. Eine atlantisch-europäische Verankerung sollte der Bonner Politik Stetigkeit und Berechenbarkeit verschaffen, ihr eine "Politik der Stärke" ermöglichen und zugleich der Gefahr eines neuerlichen deutschen Sonderwegs entgegenwirken. Das Ziel staatlicher Souveränität für Deutschland suchte Adenauer durch eigene Konzessionen zu erlangen, indem er seinen Forderungen nach Gleichberechtigung Vorleistungen der Bundesrepublik an die westlichen Partner vorausschickte. Diese Politik lässt sich mit der Formel "Souveränitätsgewinn durch Souveränitätsverzicht" ausdrücken.

Für die Adenauer-Regierung, aber auch für den Großteil der Bürgerinnen und Bürger der ehemaligen Westzone, bildete die durch freie Wahlen legitimierte, ökonomisch attraktive und verfassungsmäßig als provisorisch deklarierte Bundesrepublik mit 47 Millionen Einwohnern den deutschen "Kernstaat". Er sollte auf die 17 Millionen Deutschen im sowjetischen Herrschaftsbereich eine unwiderstehliche Anziehungskraft ausüben und so mittels einer "Magnetwirkung" die Wiedervereinigung "in Frieden und Freiheit" zustande bringen ("Magnettheorie"). Ein erster Schritt hin zur wirtschaftlichen Stärkung des deutschen Weststaates war dabei der Beitritt der Bundesrepublik zur Organisation für Europäische Wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC) am 31. Oktober 1949, die für die Verteilung und Verwendung der Gelder des Marshall-Plans zuständig war. Die ehemaligen deutschen Ostgebiete jenseits der Oder-Neiße-Linie blieben in der Diskussion um die Magnettheorie zumeist ausgenommen, ohne dass die Bundesregierung oder der Bundestag explizit eine Verzichtserklärung aussprachen. Eine Wiedervereinigung hielt Adenauer nur im europäischen Rahmen für möglich und erstrebenswert und in einer veränderten internationalen Konstellation, in der es der Sowjetunion zweckmäßig erscheinen musste, den Deutschen in der DDR politische Selbstbestimmung einzuräumen. Gerade deshalb musste nach seiner Erwägung das westdeutsche Provisorium so definitiv wie möglich ausgestaltet und fest an die Seite der Schutzmacht USA gestellt werden.

Sicherheit und Souveränität

Der außenpolitische Grundgedanke Adenauers, deutsche Anliegen und europäische Interessen unter dem Schutzschild der USA zu verknüpfen, traf sich mit der französischen Zielsetzung, das besiegte Deutschland militärisch zu kontrollieren. Doch dies war auf Dauer - und dessen war sich Paris bewusst - nicht durch Herrschaft, sondern nur durch Partnerschaft möglich. Und weil zudem die europäischen Fragen der Zeit, die durch den enormen Druck der weltpolitischen Verhältnisse aufgeworfen wurden, ohne sie nicht zu lösen waren, wurde die junge Bundesrepublik Deutschland als Brückenkopf der amerikanischen Eindämmungspolitik gegenüber der Sowjetunion schon bald zu einer Akteurin westeuropäischer Politik.

Noch im Frühjahr 1948, bei der Unterzeichnung des Brüsseler Vertrages, dem Vorläufer der gut ein Jahr später gegründeten NATO, hatte die Angst vor der "deutschen Gefahr" im Vordergrund gestanden. Doch mit dem Korea-Krieg, der im Juli 1950 ausbrach, änderte sich diese Wahrnehmung grundlegend: Nach dem Einmarsch Nordkoreas in den Süden fürchtete man auch in Westeuropa Expansionsbestrebungen der kommunistischen Staaten. Aus diesen Erwägungen schien die Einbindung der Bundesrepublik in ein westliches Sicherheitssystem unerlässlich, auch wenn insbesondere die Franzosen den deutschen Militarismus nach wie vor fürchteten.

Die Bereitschaft zu einem deutschen Wehrbeitrag, innenpolitisch an sich bereits hoch kontrovers diskutiert und auch innerhalb der Regierungskoalition keineswegs unumstritten, verknüpfte Adenauer mit der Forderung, das Besatzungsstatut aufzuheben und der deutschen Bevölkerung "Handlungsfreiheit und Verantwortlichkeit" zurückzugeben, um "die Erfüllung dieser Pflichten sinnvoll erscheinen" zu lassen. Der Bundesrepublik müsse, so erklärte der Kanzler, "wie allen anderen westeuropäischen Völkern der Weg zur Freiheit offen sein". Wieder verwandelte Adenauer Souveränitätsverzicht in Souveränitätsgewinn, um Ergebnisse zu erzielen, die er für günstig hielt: So erfolgte im Mai 1952, ein Jahr, nachdem der Bundesrepublik im Zuge einer "kleinen Revision des Besatzungsstatuts" die Wiedereinrichtung eines Auswärtigen Amtes sowie die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zu ausländischen Staaten gestattet worden waren, die Unterzeichnung des "Deutschlandvertrages", auch "Generalvertrag" genannt. Er beendete das Besatzungsregime und versetzte die Bundesrepublik in die Lage, weitgehend souverän über ihre äußeren und inneren Angelegenheiten zu bestimmen, auch wenn sich die Alliierten ihrerseits wichtige Vorbehaltsrechte reservierten: "In Bezug auf Berlin und auf Deutschland als Ganzes" einschließlich der Wiedervereinigungs- und Friedensvertragsfragen sowie hinsichtlich der Stationierung von Truppen und für den Fall eines inneren oder äußeren Notstands lag die Entscheidungsgewalt nicht in Bonn, sondern in Washington, London und Paris. Bis zur Ratifizierung des "Deutschlandvertrages" vergingen allerdings noch mehrere, von innenpolitischen Auseinandersetzungen geprägte Jahre. Die größte Oppositionspartei im Bundestag, die SPD, und der eher national und anti-westlich gesinnte Teil der Bevölkerung wollten Adenauer auf dem Weg der kalkulierten Konzessionen zunächst nicht folgen. Es gab drei national gefärbte Vorbehalte gegen seine Integrationspolitik: zum einen die Angst vor einer staatlichen Selbstaufgabe angesichts der "Vorleistungen" Adenauers, verbunden mit dem Widerwillen gegen eine deutsche Wehrpflicht bei europäischer Wehrhoheit; sodann die Sorge, die Westbindung mache die Wiedervereinigung auf lange Sicht unmöglich, die 1952 von der "Stalin-Note", dem Angebot einer Wiedervereinigung Deutschlands zum Preis der Neutralität, angestachelt wurde; schließlich die Befürchtung, dass Deutschland auf beiden Seiten des "Eisernen Vorhangs" zum ersten Opfer einer durch die Wiederbewaffnung provozierten militärischen Konfrontation werden könnte. Derartige Einwände verloren angesichts des eindrucksvollen Ergebnisses der CDU / CSU bei der Bundestagswahl im September 1953 allerdings rasch an Bedeutung.

Das Inkrafttreten des Deutschlandvertrages war von Anfang an mit einer militärischen und sicherheitspolitischen Westeinbindung der Bundesrepublik verknüpft. Ein erster Versuch, ein solches Bündnis zu schaffen, war die Errichtung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG). Das Abkommen wurde im Mai 1952 von den Außenministern der Staaten Frankreich, Deutschland, Italien, Niederlande, Belgien und Luxemburg unterzeichnet und stellte ein in der Theorie supranationales, in der Praxis jedoch französisch dominiertes Verteidigungsbündnis dar. Die Ratifizierung - und damit das Inkrafttreten des Deutschlandvertrages - scheiterte jedoch 1954 an der französischen Nationalversammlung. Sie war unter dem Eindruck des militärischen Debakels in den Kolonialgebieten Frankreichs in Indochina und einer sich abzeichnenden außenpolitischen Wende in Moskau nach dem Tode Stalins 1953 nicht mehr gewillt, die militärische Souveränität der "Grande Nation" preiszugeben. Von Briten und Amerikanern wurde daraufhin zügig eine Alternativlösung auf den Weg gebracht, welche die Einbindung der Bundesrepublik in die NATO vorsah. Dem Bündnis wurden alle Einheiten der künftigen Bundeswehr unterstellt. Diese alternative sicherheitspolitische Integration bei gleichzeitiger politischer Aufwertung der Bundesrepublik war das Ergebnis einer Neun-Mächte-Konferenz der sechs EVG-Staaten, Großbritanniens, der USA und Kanadas in London vom 28. September bis 3. Oktober 1954, mit dem sich das Ende der Besatzungsherrschaft der drei Westmächte nun definitiv abzeichnete. Auch Frankreich stimmte einer Bonner NATO-Mitgliedschaft zu, nachdem es erreicht hatte, dass die Bundesrepublik, neben Italien, ebenfalls Mitglied der Westeuropäischen Union (WEU) wurde. Bei der WEU handelte es sich um eine Umbildung des 1948 von Frankreich, Großbritannien sowie den Benelux-Staaten geschlossenen "Brüsseler Paktes", der ursprünglich gegen die Gefahr einer deutschen Aggression gegründet worden war und eine noch weitergehende Beistandsklausel im Verteidigungsfall besaß als der NATO-Vertrag. Die Bundesrepublik war, mit Beitritt zur WEU am 7. Mai 1955 und zur NATO zwei Tage später, nun definitiv und in doppelter, europäischer wie atlantischer Hinsicht im westlichen Sicherheitsbündnis verankert. Da gleichzeitig das Besatzungsstatut aufgehoben, das Bundesministerium der Verteidigung und - damit verbunden - die Bundeswehr gegründet wurden, war die nahezu vollständige Souveränität der Bonner Republik erreicht - wobei die Bundesrepublik in den "Pariser Verträgen" zur NATO-Mitgliedschaft auf Herstellung und Besitz von ABC-Waffen verzichtete.

Beginn der europäischen Integration

Auch wenn mit NATO und WEU die nationalstaatliche Kooperation der erstrebten westeuropäisch-bundesstaatlichen Integration in Gestalt der EVG vorgezogen wurde, verlor Konrad Adenauer das Fernziel eines geeinten Europas nicht aus den Augen. Dieses wurde, nachdem auch die zeitweilig diskutierte Europäische Politische Gemeinschaft (EPG) auf unbestimmte Zeit verschoben worden war, nun auf dem "Umweg" der Wirtschaft zu erreichen versucht. Anknüpfungspunkt war der "Schuman-Plan" bzw. die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS).

Denn entsprechende Bemühungen gab es auch auf französischer Seite. Bereits im Frühjahr 1950 hatte der französische Außenminister Robert Schuman den Vorschlag unterbreitet, zwischen Frankreich, der Bundesrepublik, den Benelux-Staaten und Italien einen gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl, eine "Montanunion", zu bilden. Auf 50 Jahre angelegt, sollte dieser wirtschaftliche Verbund der westeuropäischen Schwerindustrie mit Hilfe einer supranationalen Lenkungsbehörde den wirtschaftlichen Wiederaufbau beschleunigen und die politische Einigung Westeuropas vorantreiben. Robert Schumans Offerte, nicht zuletzt aus französischen Sicherheitsinteressen heraus formuliert, traf in Westdeutschland auf eine zunehmend verbreitete Europa-Begeisterung. Der Vorschlag kam auch Vorstellungen Adenauers entgegen, der bereits im März 1950 für eine "vollständige Union Frankreichs und Deutschlands" eingetreten war. Der Bundeskanzler sah in der Montanunion eine Chance, der Bundesrepublik eine gleichberechtigte Stellung in Europa zu verschaffen und den Westen insgesamt zu stärken, einen Ausgleich mit Frankreich auch über das Saar-Problem zu erreichen und gleichzeitig Auflagen der Alliierten über Beschränkungen der westdeutschen Wirtschaftskapazität überflüssig werden zu lassen. Von der SPD wurde die Montanunion wegen vermuteter wirtschaftlicher Nachteile für die Bundesrepublik leidenschaftlich, aber schlussendlich doch erfolglos bekämpft. Am 18. April 1951 wurde der EGKS-Vertrag unterzeichnet, er trat am 23. Juli 1952 in Kraft. Mit der EGKS erloschen das für Bonn so nachteilige Ruhrstatut und entsprechende Produktionsbeschränkungen. Erster Präsident der "Hohen Behörde", des neu errichteten Exekutivorgans der EGKS, war bis 1955 der Franzose Jean Monnet, der konzeptionelle Vater des Schuman-Plans.

Kontrolle durch Partnerschaft

Der Schuman-Plan löste das Dilemma der westeuropäischen Nachbarn, hauptsächlich Frankreichs: Paris konnte auf die bundesdeutsche Kohle- und Stahlproduktion für den europäischen Wiederaufbau nicht verzichten, wollte sie aufgrund des eigenen Sicherheitsbedürfnisses jedoch kontrollieren, was wiederum in der Bundesrepublik als Diskriminierung empfunden wurde. Durch eine Kontrolle der Produktion aller beteiligten Staaten, wie in der "Montanunion" festgeschrieben, ließ sich dieser Vorwurf entkräften. Darüber hinaus sollte die gemeinsame oberste Aufsichtsbehörde völlig unabhängig von den beteiligten Staaten gebildet werden. Eine supranationale Organisationsform dieser Art war einzigartig, nur wenige Jahre nach Kriegsende äußerst ungewöhnlich und daher innenpolitisch heftig diskutiert. Ähnlich umstritten war der von Adenauer gegen vehemente Widerstände der Opposition durchgesetzte Beitritt der Bundesrepublik zum Europarat als zunächst assoziiertes Mitglied ohne Sitz im Ministerkomitee, obwohl gleichzeitig das Saarland aufgenommen werden sollte. Mit diesem hatte die französische Regierung noch Anfang März 1950 eine engere wirtschaftliche Zusammenarbeit vereinbart und damit einen Dauerkonflikt mit Bonn geschaffen. Doch Adenauer war sich, im Widerspruch zur Oppositionskritik am Ausverkauf nationaler Interessen, sicher, dass die Integration der Bundesrepublik Deutschland in europäische (EGKS) bzw. atlantische (NATO) Strukturen und ein damit verbundener nationaler Souveränitätsverzicht der beste Weg seien, deutsche Interessen - Freiheit, Frieden und Wiedervereinigung - durchzusetzen. Es waren nicht zuletzt diese Überlegungen, die auch bei der kompromisslosen Ablehnung der Stalin-Note von 1952 durch die Bundesregierung eine wichtige Rolle spielten.

Im Sinne eines Ausgleichs mit Frankreich und mit dem Ziel eines "spill-over"-Effekts, eines Überspringens von der ökonomischen auf die politische Integration, zielte Konrad Adenauer in Abstimmung mit anderen führenden europäischen Politikern wie dem Belgier Paul-Henri Spaak, dem Niederländer Johan W. Beyen, Alcide De Gasperi aus Italien sowie Jean Monnet bereits vor der 1955 erfolgten Lösung der heiklen Saarfrage (Volksabstimmung im Saarland über die Zugehörigkeit zur Bundesrepublik) darauf, die Sechsergemeinschaft über die Montanunion hinaus wirtschaftlich stärker zu integrieren. Im Juni 1955 unterbreiteten die sechs Außenminister auf einer Konferenz im sizilianischen Messina einen Plan, die nationalen Volkswirtschaften schrittweise zu einem Gemeinsamen Markt zu verschmelzen und die Atomenergie zu friedlichen Zwecken gemeinsam zu nutzen. Am 25. März 1957 erfolgte die feierliche Unterzeichnung der zeitlich unbefristeten "Römischen Verträge". Neben der Verpflichtung zu engeren politischen Beziehungen und der Einrichtung eines Europäischen Entwicklungsfonds wurden zwei supranationale Institutionen geschaffen: die Europäische Atomgemeinschaft (EURATOM) zur friedlichen Nutzung der Kernenergie und die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), die durch den schrittweisen Abbau der bestehenden Zoll- und Handelsbeschränkungen sowie durch die Koordinierung der Wirtschaftspolitik der EWG-Mitgliedstaaten einen Gemeinsamen Markt erreichen sollte. Der "Interzonenhandel" zwischen der Bundesrepublik und der DDR blieb im Zeichen des EWG-Vertrages bestehen, so dass fortan auch Ost-Berlin von den Vorteilen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft profitierte. Mit Inkrafttreten der EWG zum 1. Januar 1958 war die vertragliche Eingliederung der Bundesrepublik in den Westen zunächst abgeschlossen.

Adenauers Deutschland- und Ostpolitik

Wie aber verhielt es sich zu diesem Zeitpunkt mit dem verfassungsrechtlich geforderten Ziel, nicht nur Freiheit und Frieden - und wirtschaftlichen Wohlstand - für die Bundesrepublik dauerhaft zu sichern, sondern die nationalstaatliche Einheit zu erreichen? Tatsache war: 1956, ein Jahr nach der Aufnahme der Bundesrepublik in die NATO, war die DDR in den 1955 gegründeten "Warschauer Pakt", das sowjetisch dominierte Militärbündnis der acht mittel- und osteuropäischen "Bruderstaaten" aufgenommen worden. Außerdem gehörte sie dem Council for Mutual Economic Assistance (COMECON oder auch Rat für Gegenseitige Wirtschaftshilfe, RGW, genannt) an, der als wirtschaftlicher Zusammenschluss der Ostblockstaaten 1949 auch in Reaktion auf den Marshall-Plan gegründet worden war. Damit war die DDR militärisch wie ökonomisch fest in den Ostblock integriert. Dies stellte die bis dahin gültige Maxime der Adenauer-Regierung in Frage, durch westliche Integration zugleich staatliche Souveränität und nationale Einheit zu finden. Die ab der Mitte der 1950er Jahre eingeleitete aktivere Ostpolitik brachte zunächst nicht die gewünschten Resultate. Zwar gelang es dem Bundeskanzler bei seinem Besuch in Moskau 1955, die letzten 10 000 deutschen Kriegsgefangenen und 20 000 Zivilverschleppte nach Hause zu holen und diplomatische Beziehungen mit der Sowjetunion aufzunehmen. Doch daraus erwuchs gerade angesichts einer Mitte der 1950er Jahre zunehmend selbstbewusster und abgrenzender auftretenden DDR keinerlei Perspektive in Sachen Wiedervereinigung. Zum Umgang mit der DDR wurde im Auswärtigen Amt unmittelbar nach dem Botschafteraustausch mit Moskau von Wilhelm Grewe und Walter Hallstein die "Hallstein-Doktrin" entwickelt: Um den Anspruch der Bundesrepublik auf exklusive Vertretung des deutschen Volkes zu wahren, drohte sie jenen Staaten mit dem Abbruch der diplomatischen Beziehungen, die ihrerseits die DDR diplomatisch anerkannten. Diese Maxime sollte ein gutes Jahrzehnt eine zentrale Leitlinie bundesdeutscher Außenpolitik bleiben.

Mitglieder der NATO und Warschauer Pakt vor 1990Mitglieder der NATO und Warschauer Pakt vor 1990
Denn spätestens mit der 1955 in Genf gescheiterten Gipfelkonferenz der vier alliierten Staats- und Regierungschefs, bei der die Lösung des Wiedervereinigungsproblems immer stärker mit Verhandlungen über Sicherheitsfragen verknüpft und die deutsche Teilung als Bestandteil des sowjetischen Sicherheitsinteresses erkennbar geworden war, wuchs die Bereitschaft des Westens, die infolge des Zweiten Weltkriegs geschaffenen Machtverhältnisse in Mitteleuropa hinzunehmen. Im Bewusstsein der Zerstörungen, die der Einsatz von Atomwaffen mit sich brächte, waren die beiden Nuklearmächte USA und UdSSR darauf bedacht, in Europa kein neues Konfliktpotenzial entstehen und das latente Deutschlandproblem in den Hintergrund treten zu lassen. Damit geriet die Außenpolitik der Bundesrepublik - zumal gegenüber der Sowjetunion - unter Zugzwang.

Versuche, das Verhältnis gegenüber Moskau zu normalisieren und Fortschritte auf dem "toten Gelände" der Deutschlandpolitik zu erzielen, mussten durch das konsequente Beharren Adenauers auf Minimalstandards westlich-demokratischer Prägung, so unter anderem die Forderung freier Wahlen, am Widerstand der Sowjetunion und den Bedingungen der internationalen Gemengelage scheitern. Wenn nicht bereits während der zweiten Berlin-Krise 1958, so zerstoben spätestens mit der Errichtung der Berliner Mauer ab August 1961 auf Seiten Bonns alle Illusionen, im deutschen Sonderkonflikt mit der Sowjetunion auf den Westen, vor allem auf die USA, zugunsten einer Lösung der nationalen Frage zählen zu können.

Mit der Zuspitzung der Kuba-Krise zwischen Washington und Moskau im Oktober 1962 war allen politisch Handelnden in Bonn vollends klar, dass die Zeit einer "Politik der Stärke" vorüber und die Magnettheorie letztendlich gescheitert war. Die Bundesregierung befand sich außen-, vor allem deutschland- und ostpolitisch in einer heiklen Situation und war sich bewusst, dass die Westalliierten eine eigenständige Politik in Richtung Osten nicht dulden würden. Die Westintegration brachte der Bundesrepublik die Souveränität und Sicherheit, sie trieb auch die wirtschaftliche Entwicklung voran und unterband ein Wiederaufflammen des Nationalismus. Doch eine Aussöhnung mit dem Osten ließen die Machtverhältnisse noch lange nicht zu. Sie sollte einer späteren Generation vorbehalten bleiben.

Deutsch-französische Zusammenarbeit

Es bleibt Konrad Adenauers großes Verdienst, die Politik der Westbindung konsequent und gegen alle Widerstände praktiziert zu haben. Ein weiteres Verdienst ist seine Aussöhnungspolitik mit Frankreich. Sie gipfelte im Januar 1963, kurz vor dem Ende seiner Amtszeit, in der Unterzeichnung des "Vertrags über die deutsch-französische Zusammenarbeit", des so genannten Elysée-Vertrags. In diesem bekräftigten beide Seiten die Absicht, in wichtigen Fragen der Außenpolitik gemeinsame Konsultationen durchzuführen. Zusätzlich sollten sich die Außen- und Verteidigungsminister der beiden Staaten viermal jährlich treffen, eine Annäherung in strategischen Fragen der Verteidigungspolitik erreicht und die Zusammenarbeit in Jugend- und Kulturfragen intensiviert werden. Die Bedeutung der NATO für die westeuropäische Verteidigungspolitik wurde im Vertragstext mit keinem Wort erwähnt. Dieser Vertrag, "Herzstück und Endpunkt der Europapolitik des ersten Bundeskanzlers" (Rudolf Morsey), löste in den Bevölkerungen Frankreichs und Deutschlands ein starkes positives Echo aus. In Großbritannien und den Vereinigten Staaten weckte er dagegen Misstrauen hinsichtlich eines exklusiven französisch-deutschen Verhältnisses auf Kosten der atlantisch-westeuropäischen Partner. Deshalb wurde dem Vertrag im Zuge des Ratifizierungsverfahrens im Deutschen Bundestag eine einschränkende, pro-atlantische Präambel vorangestellt.

Außenminister Gerhard Schröder sowie Wirtschaftsminister Ludwig Erhard (beide CDU) waren nicht bereit, den atlantischen Pfeiler deutscher Westbindung zugunsten einer exklusiven Allianz Paris-Bonn ins Wanken zu bringen; zumal der französische Präsident Charles de Gaulle seinerseits, wiederholt politische Signale nach Moskau sendend, weder die Wiedervereinigung Deutschlands politisch aktiv unterstützte noch die Oder-Neiße-Grenze in Frage gestellt wissen wollte. Die innenpolitische Auseinandersetzung zwischen "Atlantikern" und "Gaullisten" brach 1963 im Zuge der Ratifizierung des Elysée-Vertrags endgültig auf. Erstere sahen durchaus die Notwendigkeit guter und intensiver französisch-deutscher Beziehungen, widersetzten sich aber den durch de Gaulle vorangetriebenen Bestrebungen, diese auf Kosten der deutsch-amerikanischen Beziehungen auszubauen. Letztere favorisierten eine enge deutsch-französische Verbindung als Grundlage für eine unabhängigere Politik gegenüber den USA im Rahmen einer dritten Position Europas. Die Auseinandersetzung weitete sich in der Regierungszeit Erhards zu einem manifesten Streit um die außenpolitischen Koordinaten der Bundesrepublik aus. Nicht als Konflikt zwischen Regierung und Opposition, sondern als lähmende Auseinandersetzung innerhalb der Reihen der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, die Ludwig Erhard am 16. Oktober 1963 gemeinsam mit den Stimmen des Koalitionspartners FDP zum Nachfolger Adenauers - und gegen dessen kaum verhohlenen Widerstand - in das Amt des Bundeskanzlers wählte.

Nachspiel der Ära Adenauer: Kanzler Ludwig Erhard

Mit dem Amtsantritt Erhards im Oktober 1963 verschlechterten sich die deutsch-französischen Beziehungen zusehends. Die unterschiedlichen Haltungen der beiden Staaten in der Verteidigungspolitik, insbesondere in ihrem Verhältnis zur NATO, führten Mitte der 1960er Jahre zu einer Reihe von Verstimmungen. Der wohlwollenden Haltung der deutschen Regierung zum Beispiel zum Projekt einer Multilateralen Atomstreitmacht (MLF) im Rahmen der NATO stand die Absicht de Gaulles entgegen, sich langsam aus der NATO-Integration zurückzuziehen. Die Bundesrepublik hatte jedoch - und dessen war sich Erhard stets bewusst - keinerlei Alternative zur sicherheitspolitischen Anbindung an die USA. Denn nur die Amerikaner konnten den Deutschen im Gegensatz zu Frankreich als einzige westliche Supermacht den benötigten Schutz vor einer eventuellen sowjetischen Aggression garantieren. Die damaligen Bedingungen ließen eine Übereinstimmung zwischen Bonn und Paris in der Außen- und Sicherheitspolitik also nicht zu. Auch die zunehmenden Spitzen de Gaulles gegenüber der EWG-Kommission, wie sie bereits in den 1961/62 vorgelegten "Fouchet-Plänen" zur Schaffung einer Politischen Union in einem zwischenstaatlich organisierten Europa der Staaten spürbar geworden waren, belasteten das deutsch-französische Verhältnis. Der Höhepunkt der Dissonanzen auf dem Feld der Europapolitik war mit de Gaulles "Politik des leeren Stuhls" im Jahr 1965 erreicht, mit welcher der französische Präsident das Mehrheitsprinzip für Entscheidungen des Ministerrates in Frage stellte. Die Rückkehr Frankreichs in die supranationalen Prozesse der EWG konnte nur durch den Luxemburger Kompromiss vom Januar 1966 mühsam erreicht werden. Er sah vor, dass Mitglieder in Fragen von vitalem nationalen Interesse nicht überstimmt werden sollten.

Auch in der Ost- und Deutschlandpolitik kam es zu Zerwürfnissen, die mit den verstärkten Konsultationen zwischen Frankreich und der Sowjetunion bzw. Polen zusammenhingen. Selbst die Anerkennung der Oder-Neiße-Linie als polnische Westgrenze durch de Gaulle erschien möglich. Mit Frankreichs Rückzug aus den Verteidigungsstrukturen der NATO im Laufe des Jahres 1966 erreichte schließlich auch der innenpolitische Konflikt in der Bundesrepublik zwischen Atlantikern und Gaullisten seinen Höhepunkt. Die bedeutsamste außenpolitische Leistung der Regierung Erhard liegt in der langsamen Öffnung der Bundesrepublik nach Osten. Sie unternahm hier den Versuch, die Entspannungsinitiativen des US-Präsidenten Lyndon B. Johnson und die deutschen Interessen im Osten miteinander zu verbinden. Vor allem in der Abschwächung des kompromisslosen Alleinvertretungsanspruchs der "Hallstein-Doktrin" machte die Außenpolitik unter Kanzler Erhard und seinem Außenminister Gerhard Schröder Fortschritte. Damit war keine Änderung der Politik gegenüber der DDR beabsichtigt, es sollten vielmehr im Rahmen der rechtlichen Grundpositionen Westdeutschlands die Beziehungen zu den übrigen Staaten Osteuropas vertieft und verbessert werden.

Entspannungssignale an Osteuropa

Um die Hallstein-Doktrin geschickt zu umgehen, setzte sich Außenminister Gerhard Schröder für die Einrichtung von deutschen Handelsvertretungen in den osteuropäischen Staaten ein. Dies führte zum Abschluss von Handelsverträgen mit Polen, Rumänien und Ungarn in den Jahren 1963/64. Die Bundesregierung erhoffte, durch die verstärkten Kontakte zu den sozialistischen "Bruderstaaten" der DDR immer auch eine gewisse Isolierung des SED-Regimes im eigenen Lager zu erreichen - allerdings erfolglos, da Moskau dies nicht zuließ.

Die "Note zur Abrüstung und Sicherung des Friedens", die so genannte Friedensnote der Regierung Erhard vom 25. März 1966, richtete sich vor allem an die östlichen Nachbarn der Bundesrepublik und schlug gegenseitige Gewaltverzichtserklärungen vor. So sollte dem Sicherheitsbedürfnis der mittel- und osteuropäischen Staaten Rechnung getragen werden. Der entscheidende Wandel in der deutschen Ostpolitik in den Jahren von 1963 bis 1966 ist somit darin zu sehen, dass die Entspannungspolitik nicht mehr von konkreten Fortschritten auf dem Gebiet der deutschen Frage abhängig gemacht wurde. Eine Deutschlandpolitik, die sich konkret der DDR widmete, gab es jedoch auch unter der Regierung Erhard noch nicht.

Auf der europapolitischen Bühne konnten keine weiteren Integrationsschritte erzielt werden, da sich die europapolitischen Konzepte Frankreichs und Deutschlands in den drei Jahren der Regierung Erhard viel zu stark unterschieden. Im transatlantischen Verhältnis wiederum hatte es Bonn mit einer Regierung Johnson zu tun, deren außenpolitische Aufmerksamkeit infolge der Kuba-Krise und des Krieges in Vietnam weniger auf europäische oder gar deutsche Belange gerichtet war, als vielmehr auf eine Verständigung mit der Sowjetunion.



 

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