Dossierbild Deutsche Außenpolitik

7.12.2009 | Von:
Wolfram Hilz

Kontinuität und Wandel deutscher Außenpolitik nach 1990

Fortsetzung der europäischen Integration

Wie bereits im deutschen Einigungsprozess deutlich geworden war, stellten das enge Verhältnis zu den EG-Partnern und die engagiert betriebene Weiterentwicklung des europäischen Einigungsprojektes in den 1980er Jahren zentrale Säulen deutscher Außenpolitik dar, die auch die Zeit nach 1990 prägten. Angesichts des gesamteuropäischen Umbruchs bestand die Herausforderung neben der weiterhin notwendigen Vertiefung des Integrationsprojektes darin, das bisher lediglich auf den Westen des Kontinents beschränkte Einigungswerk nunmehr auch für die Staaten des bisherigen Ostblocks zu öffnen; in welcher Form und auf welchem Weg dies geschehen sollte, war zunächst für alle Westeuropäer unklar. Vorrangig war die Regierung in Bonn zunächst aber daran interessiert, die EG zu stabilisieren und auszubauen.

Von der EG zur Europäischen Union

Nach der Wahl zum ersten gesamtdeutschen Bundestag im Dezember 1990 wollte die daraus hervorgegangene CDU/CSU-FDP-Regierung unter dem "Einheitskanzler" Helmut Kohl und Außenminister Hans-Dietrich Genscher die bewährte Europapolitik auch in der neuen Bundesrepublik fortführen. Dies schloss die von ihr maßgeblich angestoßene Vollendung des Europäischen Binnenmarktes bis zum Zieldatum 31. Dezember 1992 ebenso ein, wie die daran anknüpfende Idee einer europäischen Währung. Beide Projekte entsprachen den bisherigen Integrationsinteressen der Bundesregierungen: Die wettbewerbsfähigen deutschen Unternehmen konnten sich in einem von Hindernissen befreiten europäischen Markt, dessen Dynamik mit dem Binnenmarktprogramm geweckt worden war, ideal entfalten; die über die Wirtschafts- und Währungsprojekte fortgesetzte politische Verflechtung Deutschlands mit den europäischen Partnern war geeignet, Ängsten vor einer "deutschen Großmacht", die den Kontinent angesichts ihrer neuen demographischen, ökonomischen und damit auch politischen Größe dominieren könnte, die Grundlage zu entziehen.

Die Bereitschaft zur weiteren Vertiefung der EG und zur damit verbundenen fortgesetzten Selbsteinbindung, welche die Bundesregierung bereits während des deutschen Einigungsprozesses insbesondere Paris zugesichert hatte, bedeutete folglich keinen Verzicht auf nationale Handlungsoptionen angesichts der erstmals seit 1945 erlangten vollen deutschen Souveränität. Es war im Gegenteil die bewusste Entscheidung für die Weiterentwicklung der politischen und ökonomischen Strukturen im nationalen Interesse - und größtenteils gemäß deutschen Vorstellungen. Die Möglichkeit dazu bot sich in den beiden Ende 1990 einberufenen Regierungskonferenzen, die die bisherige EG zu einer Europäischen Union weiterentwickeln sollten: eine Regierungskonferenz zur Schaffung einer Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) sowie eine zur Bildung einer Politischen Union.

Mit dem Ergebnis beider Konferenzen, das in Maastricht im Dezember 1991 vertraglich fixiert wurde, konnte die Bundesregierung weitgehend zufrieden sein: Die Wirtschafts- und Währungsunion, in der es bis spätestens Ende der 1990er Jahre eine Gemeinschaftswährung geben sollte, wurde im EU-Vertrag verankert und enthielt gemäß den deutschen Vorstellungen eine strikte Stabilitätsorientierung der Währungspolitik. Die zu schaffende Europäische Zentralbank mit der alleinigen Zuständigkeit für die Geldpolitik sollte nach dem Vorbild der auf Preisstabilität ausgerichteten deutschen Bundesbank aufgebaut werden.

Die drei Säulen der Europäischen UnionDie drei Säulen der Europäischen Union
Zwar ließen sich bei der Politischen Union keine ähnlich weitreichenden Fortschritte erzielen, aber eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) konnte immerhin im Maastrichter Vertrag festgeschrieben werden. Mit den Vorstellungen von einer für alle Mitglieder verbindlichen Entscheidung in außenpolitischen Fragen nach dem Mehrheitsprinzip setzte sich die Bundesregierung allerdings nicht durch. Die Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik (ZIJP) blieb zunächst ebenfalls von der Regierungskooperation geprägt; aufgrund hoher Asylbewerberzahlen und einer steigenden Zahl von Flüchtlingen nach Ausbruch des jugoslawischen Bürgerkriegs (siehe S. 40 ff.) im Sommer 1991 hatte die Bundesregierung gegen eine starke Vergemeinschaftung der Asyl- und Flüchtlingspolitik gestimmt. Die von der Bundesregierung erhoffte Stärkung der EG-Kommission als Initiativgeberin und Motor der künftigen EU blieb aus.

Mit der deutlichen Aufwertung des Europäischen Parlaments im institutionellen Entscheidungsprozess der künftigen EU (Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens) konnte die deutsche Regierung jedoch eine weitere Kernforderung durchsetzen. Daran anknüpfend setzten sich die Bundesregierungen in Amsterdam 1997 und in Nizza 2000 erfolgreich dafür ein, das Europäische Parlament weitgehend zu stärken und die Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat auf zusätzliche Politikbereiche auszuweiten. Dadurch sollten Legitimität und Effizienz der EU verbessert werden. Obwohl die allgemeine Bereitschaft, die EU in allen Mitgliedstaaten dynamisch weiterzuentwickeln, im Laufe der 1990er Jahre deutlich nachließ, gelangen zwischen diesen Regierungskonferenzen in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre nach maßgeblichen Initiativen der Bundesregierungen weitere Vertiefungsschritte des Integrationsprozesses: zum einen die endgültige Umsetzung der Maastrichter Beschlüsse zur WWU, zum anderen die Einigung auf eine Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP), die in Maastricht aufgrund des britischen Widerstandes noch undenkbar gewesen war. Daneben konnte den mittel- und osteuropäischen Reformstaaten eine verbindliche Beitrittsperspektive eröffnet werden.

Einführung des Euro und der EZB

Nachdem die Gemeinschaftswährung wegen der Wirtschaftskrise in der ersten Hälfte der 1990er Jahre und der damit verbundenen Haushaltsverschuldung der meisten EU-Mitglieder kaum mehr möglich schien, ergriff die Regierung Kohl die Initiative, während Mitterrands Nachfolger Jacques Chirac angesichts der damit verbundenen Sparzwänge skeptisch blieb: Die Bundesregierung war weiterhin bereit, die als Stabilitätsanker fungierende D-Mark mit der Bundesbank als Garantin aufzugeben, um den Euro und die Europäische Zentralbank zu realisieren. Gleichzeitig forderte sie die Partner auf, geeignete Schritte zur Haushaltskonsolidierung als Voraussetzung zum Eintritt in die abschließende dritte Stufe der WWU zu unternehmen. Mit dem von Finanzminister Theo Waigel 1996 durchgesetzten Stabilitäts- und Wachstumspakt sollte auch künftig die Haushaltsdisziplin der Euro-Länder garantiert und damit der Euro stabilisiert werden. Im Mai 1998 einigten sich die EU-Mitglieder endgültig auf den Start der Gemeinschaftswährung und die Gründung der EZB mit Sitz in Frankfurt am Main. Erster EZB-Präsident wurde auf Vorschlag des deutschen Bundeskanzlers, unterstützt von weiteren Euro-Ländern, der Niederländer Wim Duisenberg. Zum 1. Januar 1999 wurden die Wechselkurse der teilnehmenden EU-Länder festgeschrieben, die Euro-Bargeldeinführung erfolgte zum 1. Januar 2002 in zwölf EU-Ländern. Damit hatte Bundeskanzler Kohl ein für ihn ökonomisch, aber insbesondere auch politisch zentrales Anliegen zur Festigung Europas zu Ende bringen können, bevor er im Oktober 1998 aus dem Amt gewählt wurde.

Der Nutzen des Euro für die weitere Beseitigung von Handelshürden im EU-Binnenmarkt ist unbestritten. Die Stabilität der Währung ist seit Einführung gleichwohl immer wieder bedroht gewesen, da viele Euro-Länder - auch Deutschland und Frankreich - die vereinbarten nationalen Verschuldungsgrenzen nicht einhielten. Nach einem anfänglichen Wertverlust gegenüber dem US-Dollar hat der seit einigen Jahren starke Wertgewinn (2008: 1,50 US-Dollar für 1 Euro) das Vertrauen in die Gemeinschaftswährung in der EU gestärkt; weltweit hat sich der Euro zu einer wichtigen Reservewährung entwickelt.

Der deutsche Beitrag zur EU-Osterweiterung

Auf der Basis der Maastrichter Beschlüsse von 1991, mit denen wichtige EU-Vertiefungsschritte erreicht wurden, intensivierte die Bonner Regierung auch ihre Überlegungen, wie die mittel- und osteuropäischen Reformstaaten (MOE-Staaten) näher an die entstehende EU herangeführt werden könnten.

Das deutsche Interesse unterschied sich stark von demjenigen der wichtigsten EU-Partner: Zum einen war die Bundesregierung bemüht, die aufgrund der deutschen Aggression im Zweiten Weltkrieg belasteten Beziehungen zu verbessern. Dies kam in den bilateralen Verträgen insbesondere mit den Nachbarstaaten Polen und Tschechien zum Ausdruck. Zum anderen hatte Deutschland, das an die Transformationsstaaten grenzt, ein elementares Eigeninteresse, dass sich die Länder krisenfrei entwickelten. Der rasche Ausbau der Handelsbeziehungen, bei dem die Bundesrepublik nach dem Zusammenbruch des alten Ostblockhandelssystems (COMECON oder Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe, RGW) 1990 zur Haupthandelspartnerin der MOE-Staaten (und Russlands) wurde, trug wesentlich zur Stabilisierung bei. Die Bundesregierung wollte jedoch die ökonomische und politische Neuorientierung der Reformstaaten, die mit enormen finanziellen, aber auch gesellschaftlichen Umbrüchen verbunden war, breiter europäisch verankern und keine exklusive Einflusssphäre im Osten aufbauen. Die deutschen Interessen deckten sich in dieser Hinsicht mit denjenigen der MOE-Staaten.

Das starke deutsche Werben dafür, die östlichen Nachbarn rasch und weitgehend an die EU anzubinden, rief jedoch auch Befürchtungen unter den traditionellen Partnern hervor, das größere Deutschland könnte von der neuen Hauptstadt Berlin aus seine Wirtschaftsinteressen trotz Einbindung in der EU sehr viel deutlicher nach Osten orientieren. Es war aus Sicht der West- und Südeuropäer zudem keineswegs ausgeschlossen, dass eine Osterweiterung der EU auch eine deutliche Machtverschiebung zugunsten Deutschlands zur Folge haben könnte.

Im Sommer 1993 legten die EU-Mitglieder die politischen, ökonomischen und rechtlichen Beitrittskriterien ("Kopenhagener Kriterien") fest; damit hatten sich die deutsche Argumentation und das Drängen der MOE-Staaten, ihnen eine Beitrittsperspektive zu eröffnen, durchgesetzt. Nach Überwindung der letzten Widerstände auf Seiten Frankreichs wurde beim Essener Gipfel im Dezember 1994 unter deutscher EU-Präsidentschaft der Grundsatzbeschluss zur Beitrittsmöglichkeit ehemaliger Ostblockstaaten gefasst. Durch den Abschluss von Assoziierungsabkommen der meisten MOE-Staaten mit der EU, den so genannten Europa-Abkommen, war die wirtschaftliche Anbindung als wichtiger Zwischenschritt bereits vollzogen worden.

1998 erfolgte der Start der offiziellen Beitrittsverhandlungen mit den ersten Reformstaaten auf der Basis der "Agenda 2000" der EU-Kommission, in der sie auch die Anpassungsanforderungen an die EU-Mitglieder, wie Haushaltsreform, EU-Agrarreform, Regionalstrukturreform, konkretisierte. Die Bundesrepublik, deren Finanzierungsanteil am EU-Haushalt bei über 20 Prozent lag, hatte ein großes Eigeninteresse an EU-Strukturreformen, um eine erhebliche Ausweitung des eigenen EU-Beitrags zu verhindern. Nun wurde auch in der Bundesrepublik klar, dass es sich bei einem EU-Beitritt der MOE-Staaten nicht nur um eine politische Ausgestaltung des Kontinents handeln würde, sondern auch um einen neuerlichen, gewaltigen ökonomischen Transferschritt von West nach Ost.

Stationen der EU-ErweiterungStationen der EU-Erweiterung
Für die rot-grüne Regierung unter Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) und Außenminister Joschka Fischer (Bündnis 90/Die Grünen) stellte sich in der Endphase der Beitrittsverhandlungen in den Jahren 2001 und 2002 die Aufgabe, der eigenen Bevölkerung eine weitere Öffnung der eigenen Arbeits-, Dienstleistungs- und Warenmärkte vermitteln zu müssen. Trotzdem setzte sich die Bundesregierung weiter für die größte Erweiterung in der EU-Geschichte ein, die am 1. Mai 2004 und am 1. Januar 2007 insgesamt zwölf neue Mitglieder in die EU führte. Diesem historischen Schritt für den Kontinent stimmten die alten EU-Mitglieder jedoch nur zu, weil zugleich Übergangsfristen bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit und ein zunächst eingeschränkter Zugang der Neu-Mitglieder zu den größten EU-Fördertöpfen (Agrar- und Strukturpolitik) - auch im deutschen Sinne - festgeschrieben wurden.

Europapolitik der rot-grünen Regierung

Das europapolitische Erbe war für die neue rot-grüne Bundesregierung ab Herbst 1998 nicht nur wegen der offenen Erweiterungsfragen schwer zu schultern, sondern auch wegen der Erwartungen an die Bundesrepublik als traditionelle Vermittlerin und Geldgeberin, welche durch die im ersten Halbjahr 1999 bevorstehende deutsche EU-Präsidentschaft noch gesteigert wurden. Bundeskanzler Gerhard Schröder hatte sich bereits vor der Wahl mehrfach kritisch über den Sinn des EU-Finanzsystems geäußert und wiederholt gefordert, den deutschen EU-Beitrag zu reduzieren. Noch beim Berliner EU-Sondergipfel im März 1999 versuchte er vergeblich, eine grundsätzliche Änderung des EU-Agrarfinanzierungssystems zur Entlastung Deutschlands zu erreichen. Dies scheiterte am Widerstand der großen Subventionsempfänger, angeführt von Frankreich. Die Einigung auf den für die Erweiterungsfinanzierung erforderlichen EU-Finanzrahmen der Jahre 2000-2006 bedeutete für die rot-grüne Regierung eine erste Niederlage auf europäischer Bühne.

Auch der Umgang mit der großen sicherheitspolitischen Herausforderung durch die sich im Winter 1998/1999 erneut zuspitzende Kosovo-Krise (siehe S. 43) war zunächst eine schwere Aufgabe für die deutsche EU-Präsidentschaft - zumal Franzosen und Briten mit einer Friedenskonferenz in Rambouillet bei Paris eine Lösung unter eigener Führung anstrebten. Erst nach dem Scheitern dieser Verhandlungen und dem Beginn des anschließenden NATO-Militäreinsatzes gegen Serbien und Montenegro im März 1999 entwickelte die Bundesregierung maßgebliche eigene Initiativen. Als EU-Ratsvorsitzender schlug Außenminister Fischer im April 1999 Eckpunkte vor, wie Serbiens Präsident Slobodan Milosevi´c unter Vermittlung Russlands zum Einlenken bewogen und anschließend die NATO-Luftangriffe beendet werden könnten ("Fischer-Plan").

Diese erfolgreiche Vermittlungsfähigkeit nutzte die Bundesregierung auch innerhalb der EU, um den gemeinsamen Rahmen für eine Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) weiterzuentwickeln. Beim EU-Gipfel in Köln im Juni 1999 stimmten alle EU-Partner - auch die neutralen (Nicht-NATO-Mitglieder) Irland, Finnland, Österreich und Schweden - der Errichtung von EU-Gremien zur verbesserten militärischen und zivilen Handlungsfähigkeit bei Krisen und Konflikten zu: Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee, PSK; EU-Militärausschuss; EU-Militärstab.

Der unter deutscher EU-Präsidentschaft forcierte Ausbau der ESVP wurde beim EU-Gipfel von Nizza im Dezember 2000 in die Gemeinschaftsverträge aufgenommen. Da dieser Prozess in enger Abstimmung mit der NATO erfolgte, konnte die Bundesregierung einen grundlegenden Streit mit den USA aus der sicherheitspolitischen Umbruchzeit anfangs der 1990er Jahre beilegen: Der Ausbau der europäischen Sicherheitspolitik erfolgte im deutschen Interesse ohne einen grundlegenden Bruch mit der sicherheitspolitischen Verankerung der Bundesrepublik im transatlantischen Bündnis.

Problematischer als die Weiterentwicklung von GASP und ESVP war die in Amsterdam 1997 noch vertagte Anpassung des EU-Institutionensystems an die Anforderungen einer auf rund 25 Mitglieder anwachsenden Gemeinschaft, die ebenfalls 2000 in Nizza beschlossen werden musste. Dabei zeichnete sich bereits früh ab, dass die rot-grüne Regierung diesmal offensiver auftreten würde: Nachdem die Vision Außenminister Fischers zur Neugründung einer Europäischen Föderation der integrationswilligen Staaten kurz vor Beginn der französischen EU-Präsidentschaft in Paris als unpassend empfunden worden war, näherten sich die deutschen und französischen Reformvorschläge auch vor Nizza nicht an. Die französische Ratspräsidentschaft kam ohne konsensfähige Vorschläge zur Neugewichtung der Stimmen im Ministerrat bei Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit nach Nizza. Die Idee der deutschen Regierung, den Bevölkerungsanteil bei Ministerratsabstimmungen stärker zu gewichten, interpretierte sie als den Versuch Deutschlands, die EU-Erweiterung als Instrument zur eigenen institutionellen Stärkung einzusetzen. Dies war aus der Sicht Frankreichs eine inakzeptable Änderung des gemeinschaftlichen Grundkonsenses der Römischen Verträge, wonach im Ministerrat die grossen Mitgliedstaaten gleiches Stimmgewicht hatten.

Der allgemein als Tiefpunkt des Integrationsprozesses empfundene Nizza-Gipfel, der statt einer zukunftsfähigen Reform des Institutionensystems einen komplizierten Kompromiss beim Stimmengewicht im Rat brachte, deckte zugleich die Krise in den bilateralen Beziehungen zwischen Berlin und Paris auf: Die letztmals unter Kohl und Mitterrand erkennbare Bereitschaft, nationale Positionen zugunsten einer gemeinsamen Kompromisssuche mit dem traditionellen Partner am Rhein zurückzustellen, schien verloren gegangen zu sein. Problematisch war diese auf beiden Seiten erkennbare Tendenz zum demonstrativen einseitigen Handeln für die größere EU der 25 bzw. 27, da es den erfolgreichen deutsch-französischen Integrationsmotor offensichtlich nicht mehr gab - und ein alternatives Führungsgespann war nicht erkennbar.

Im EU-Konvent zur Ausarbeitung eines EU-Verfassungsvertrages in den Jahren 2002/2003 leistete die rot-grüne Bundesregierung zusammen mit der französischen Führung dann wieder einen konstruktiven Beitrag zur Reformierung des EU-Vertrages. Auch angesichts der zeitgleich stattfinden Diskussionen um einen US-geführten Irak-Feldzug fand sie zu einem engen Schulterschluss mit Paris zurück. Diese Rückkehr zur bewährten bilateralen Abstimmung war integrationspolitisch aber kontraproduktiv, da mit dieser Festlegung auf eine Distanzierung von den USA eine gemeinsame Positionssuche unter den EU-Mitgliedern ausgeschlossen war; dies führte zur Spaltung der Europäer in der Irak-Frage.

Die Verabschiedung einer "Europäischen Sicherheitsstrategie" (ESS) im Dezember 2003 unter Federführung der Regierungen in Berlin, Paris und London demonstrierte zwar den Willen aller, weiterhin gemeinsame sicherheitspolitische Ziele zu verfolgen, die ESS blieb jedoch als Leitlinie europäischer und deutscher Sicherheitspolitik in der Praxis wirkungslos.

Von europäischem Pragmatismus geprägt waren auch die ersten Operationalisierungsschritte der ESVP, welche die rot-grüne Regierung in Köln 1999 maßgeblich ausgearbeitet hatte: Im Dezember 2003 startete die EU erstmals eine kleine militärische Mission in Mazedonien (Concordia), die eine NATO-Mission fortsetzte und binnen Jahresfrist in eine zivile Operation überleitete; an der umfangreicheren ESVP-Mission Althea, die die SFOR der NATO in Bosnien-Herzegowina ablöste, war die Bundeswehr maßgeblich beteiligt.

Zum Ende ihrer Regierungszeit im Herbst 2005 fiel die europapolitische Bilanz der rot-grünen Bundesregierung gemischt aus. Zwar wurde die ESVP konzeptionell und praktisch weiterentwickelt, aber ansonsten stagnierte der Integrationsprozess. Die negativen Volksabstimmungen über den EU-Verfassungsvertrag in Frankreich und den Niederlanden im Frühsommer 2005 hatten dies abermals verstärkt. Die deutsche Regierung konnte angesichts der seit längerem schwelenden koalitionsinternen Probleme und der europapolitischen Halbherzigkeit Bundeskanzler Schröders keinen konstruktiven Beitrag mehr zur Lösung dieser neuerlichen europäischen Krise leisten.

Europapolitik der zweiten Großen Koalition

Erst die im November 2005 an der Spitze einer CDU/CSU-SPD-Regierung angetretene Bundeskanzlerin Angela Merkel lieferte für die von starken Renationalisierungstendenzen geprägte EU in der Verfassungskrise neue Anstöße: Da sie bei ihrer ersten Teilnahme an einem EU-Gipfel in Brüssel bereit war, deutsche finanzielle Sonderbeiträge zu leisten, brachte sie das unter britischer Präsidentschaft festgefahrene Verhandlungspaket für den EU-Finanzrahmen 2007-2013 wieder in Gang.

Nach dem Übergangsjahr 2006 wurde deswegen in der Zeit der deutschen EU-Präsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 eine Entscheidung über den stockenden EU-Verfassungsgebungsprozess erwartet. Trotz äußerst schwieriger struktureller Rahmenbedingungen - der französische Präsident Chirac war nach dem misslungenen EU-Verfassungsreferendum 2005 zum Ende seiner zweiten Amtszeit europapolitisch weitgehend handlungsunfähig - konnte die Bundeskanzlerin die EU-Partner für eine Lösung der europäischen Stagnationskrise gewinnen: Ausgehend von einem ersten Grundkompromiss beim Jubiläumsgipfel zur 50-jährigen Unterzeichnung der Römischen Verträge im März 2007 in Berlin brachte sie die EU-Partner auf eine einvernehmliche Kompromisslinie. Somit präsentierte die Bundesregierung, nach der französischen Präsidentenwahl im Mai unterstützt durch Chiracs Nachfolger Nicolas Sarkozy, zum Abschluss der deutschen EU-Präsidentschaft im Juni 2007 ihre Vorschläge für einen EU-Reformvertrag. Dieser enthielt in formal veränderter Form wesentliche Inhalte des EU-Verfassungsvertrages und bildete die Basis für den im Dezember 2007 unterzeichneten Lissaboner Vertrag.

Das gewachsene weltpolitische Gewicht Deutschlands versuchte die Regierung der Großen Koalition während der EU-Präsidentschaft 2007 auch außerhalb Europas gezielt einzusetzen: Unter Federführung des Auswärtigen Amtes verabschiedete die EU erstmals eine Zentralasienstrategie, mit der die energie- und sicherheitspolitisch bedeutsamen Staaten der Region zwischen Russland, Iran, Afghanistan und China als Interessenfeld der Europäer verankert wurden. Dies stand in engem Zusammenhang mit den verstärkten Bemühungen um eine gemeinsame Energiepolitik, die die Versorgungssicherheit durch Energielieferungen betont. Dauerhafte Fortschritte in beiden Bereichen konnte die Bundesregierung jedoch nicht erzielen, da die folgenden Präsidentschaften andere Schwerpunkte setzten, zum Beispiel Frankreichs Mittelmeerpolitik 2008.

Außerdem mobilisierte die Bundesregierung als Vertreterin der EU im Nahost-Quartett die anderen Partner UNO, USA und Russland, damit sich alle nach Jahren des Stillstandes wieder für die Realisierung des 2003 von der UNO angenommenen Nahost-Friedensplanes ("Roadmap") einsetzten. Ziel dieses Planes ist eine Zwei-Staaten-Lösung für Israelis und Palästinenser. Damit nutzte die Große Koalition die Chance, das traditionelle Bemühen der Bundesrepublik um den Nahostfrieden und den seit 1965 kontinuierlichen Einsatz zugunsten Israels auf breiterer Basis zu unterstreichen. Die Wirkung dieses deutschen Engagements blieb jedoch äußerst begrenzt: Die Europäer und die EU als Institution sind in der Region zwar als Wirtschaftspartner und finanzieller Unterstützer geschätzt; machtpolitischen Einfluss auf die Konfliktparteien haben jedoch weder einzelne EU-Mitglieder noch die EU mit ihrem Hohen Vertreter für die GASP - politisches Gewicht in der Region haben weiterhin nur die USA.

Quellentext

Deutsch-israelische Beziehungen

ZEIT online: Wie würden Sie [...] 60 Jahre nach der Staatsgründung Israels die deutsch-israelischen Beziehungen beschreiben?

Moshe Zuckermann: Im Laufe der letzten 60 Jahre waren sie einerseits einem immensen Wandel unterworfen, aber folgten andererseits auch noch einem fortlebenden Grundmuster, von dem sie sich nicht lösen konnten. Das heißt, sie sind über Jahrzehnte aufgelockert worden, haben sich über die ursprünglich rein wirtschaftliche Dimension hinaus auch in den Bereichen von Wissenschaft und Kultur, der Sicherheitspolitik und des allgemeinen politischen Austauschs merklich entfaltet. Gleichzeitig sind ihnen aber die Grenzen eines unausgesprochenen Tabus immer noch auferlegt, die sich aus der Katastrophe der deutsch-jüdischen Geschichte des 20. Jahrhunderts ergeben.
ZEIT online: Wie äußert sich das in der aktuellen Politik?
Zuckermann: Das offizielle Deutschland wird Israel kaum je öffentlich kritisieren, auch dort nicht, wo Kritik angemessen und erforderlich wäre. Dafür bietet das offizielle Israel die zunehmende "Normalisierung" an. Wichtig ist dabei, zu bedenken, dass es um die staatsoffizielle Haltung beider Länder geht; im Fall Deutschlands zudem um den Entwicklungsstrang von der alten BRD zum vereinigten Deutschland hin.
ZEIT online: Welche Rolle spielte und spielt Deutschland denn in der israelischen Politik und Gesellschaft?
Zuckermann: Deutschland ist, neben den USA, zu Israels treuestem Verbündeten geworden. Das hört sich freilich besser an, als es ist. Denn die vielbeschworene Freundschaft Deutschlands ist in erster Linie der Konsequenz geschuldet, die das offizielle Deutschland aus dem am jüdischen Volk verübten Menschheitsverbrechen gezogen hat. Das hat die Beziehungen zwischen beiden Ländern von ihrem Anbeginn geprägt, aber eben auch in eine Bahn geleitet, die vor allem einem Paradigma der Schuld und fortwährender Sühne unterworfen ist. [...] Die Konsequenz ist, dass die Rolle Deutschlands in der israelischen Politik zwar gravierend sein mag, aber eben auch von vornherein beschränkt. Rein praktisch betrachtet, kann Israel nur interessiert daran sein, zu Deutschland die besten Beziehungen zu unterhalten: Deutschland ist eine Weltmacht und eine dominante Nation in Europa. Israel hat das stets im Blick gehabt. [...]
ZEIT online: Worin sehen Sie die Rolle Deutschlands in Bezug auf die Nahostpolitik heute?
Zuckermann: Ich sehe Deutschland vor allem als Vermittler an. Dabei spielen zweierlei Momente eine gravierende Rolle: zum einen besagte deutsche Verpflichtung gegenüber Israel. Zum anderen aber der "gute Draht", den Deutschland zu anderen Ländern in dieser Region unterhält, was sich wiederum daraus erklärt, dass es kein Land auf der Welt gibt, das sich leisten könnte, Deutschland zu ignorieren, wenn es an Beziehungen zum "Westen", vor allem aber zu Europa, interessiert ist. Deutschlands objektive Macht macht es zum "beliebten" Bündnispartner. [...]

"Zum Frieden gehört so viel Mut wie zum Krieg", Interview mit dem israelischen Soziologen Moshe Zuckermann von Wiebke Eden-Fleig, in: www.zeit.de/online vom 2. Mai 2008

Auf dem Feld der Außen- und Sicherheitspolitik verdeutlicht ein Beispiel aus dem Jahr 2006 den problematischen Umgang der EU, und insbesondere der Bundesrepublik, mit den eigenen Ansprüchen nach einem größeren weltpolitischen Engagement im Rahmen der ESVP: Die EU-Mitglieder beschlossen, in der vom Bürgerkrieg zerrütteten Demokratischen Republik Kongo mit der nun mehrfach bewährten ESVP einen Stabilisierungsbeitrag zu leisten. Die Bundesrepublik, die kolonial weniger vorbelastet war, sollte eine europäische Truppe anführen. Diese sollte die kongolesischen Präsidentschaftswahlen kontrollieren und sichern. Nachdem sich Deutschland anfänglich zurückhielt und monatelang in den EU-Gremien über den Sinn und die notwendige Ausstattung der Mission diskutiert worden war, führten europäische Einheiten unter Leitung eines deutschen Führungskommandos die Mission bis Ende 2006 ohne größere Zwischenfälle durch.

Quellentext

EU-Mission Atalanta

[...] 111 Mal griffen im Jahr 2008 Piraten im Golf von Aden, zwischen der afrikanischen und der jemenitischen Küste, Frachtschiffe an, 42 Mal gelang es ihnen, mithilfe von Kalaschnikows, Enterhaken und Raketenwerfern ein Schiff zu kapern. [...] Am Horn von Afrika droht eine hochgerüstete maritime Mafia zu entstehen. Diesem Spuk, beschloss die Europäische Union im Herbst 2008, müsse ein Ende gemacht werden. Und tatsächlich, die Mission Atalanta wurde für Brüsseler Verhältnisse geradezu in Speedboat-Geschwindigkeit auf den Weg gebracht. Schon zum Jahreswechsel 2009 dampften die ersten Marineschiffe in Richtung Afrika. Heute patrouillieren ein gutes Dutzend Boote aus Spanien, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Italien und Schweden durch das Einsatzgebiet, dessen Größe einem Viertel der Fläche der EU entspricht. Zwei Fregatten, einen Einsatztruppenversorger und ein Aufklärungsflugzeug hat Deutschland geschickt. Der Schifffahrtskorridor zwischen Arabien und Afrika ist eine besonders sensible Route des Welthandels. Etwa 90 Prozent des globalen Warenverkehrs quetschen sich durch die Meerenge. Rund 20 000 Schiffe pro Jahr befördern Öl aus Iran, Turnschuhe aus Bangladesch oder DVD-Spieler aus China gen Westen. Ein einziges von ihnen kann Ladung im Wert von einer Milliarde Dollar an Bord haben. Mit der Schutzmission Atalanta hat Europa, so scheint es jedenfalls, ein sicherheitspolitisches Traumprojekt für das 21. Jahrhundert entwickelt: einen vorbildlich vernetzten, allseits akzeptierten Militäreinsatz. Anders als beim ungeliebten Afghanistaneinsatz der Nato versteht in Europa jedes Kind, warum es gut ist, Soldaten gegen Piraten in See zu schicken. Zudem eskortieren die Soldaten nicht nur Handelsschiffe. Sie schützen die Transportschiffe des UN-Welternährungsprogramms, deren Kornladungen hungernden Somaliern das Leben retten. Es besteht wenig Gefahr, unschuldige Frauen und Kinder zu bombardieren oder selbst Soldaten zu verlieren. Ein idealer Einsatz, wenn man, wie die EU, zur smarten Militärmacht der Zukunft aufsteigen will.

Doch die EU-Mission zeigt auch, wie vorsichtig sich Europa trotz aller Erfolge (kein eskortiertes Schiff wurde bisher von Piraten angegriffen) in die Welt der harten Sicherheitspolitik hineinwagt. Auf entscheidende Fragen der Piratenbekämpfung nämlich liefert Atalanta - in der griechischen Mythologie eine jungfräuliche Jägerin - noch keine klaren Antworten. Wie viel Milde etwa kann man Seeräubern gegenüber sinnvollerweise walten lassen? Was geschieht mit ihnen, wenn man sie festnimmt? Und vor allem: Wie lange lässt sich die Ursache der Piraterie umschiffen, die Staatsruine Somalia?
[...] Gemäß einem Abkommen mit der EU müssten die Festgenommenen einstweilen nach Kenia gebracht werden, um dort vor ein Gericht gestellt zu werden. [...] Doch bis der Hafen von Mombasa erreicht ist, können ein paar Tage vergehen. Zu lange eigentlich, nach deutschen Standards, um Menschen ohne Haftbefehl festzuhalten. Aber sollen deswegen Richter an Bord mitfahren? Und müssten die Festgesetzten nicht eigentlich in Deutschland vor Gericht gestellt werden? All das, sagen die Feldjäger an Bord (des Bundeswehr-Kriegsschiffs Emden, das im EU-Auftrag im Golf von Aden unterwegs ist - Anm. d. Red.), seien berechtigte Fragen. Aber darüber müssten die Politiker entscheiden, nicht sie.
Die derzeit heikelste Frage aber lautet, wie weit die Bundesregierung gehen würde, um ein entführtes Schiff zu befreien. [...] Schließlich würden die Piratenbanden mit jeder Lösegeldzahlung gestärkt. [...]
Dazu müsste, das ist hier allen klar, vielmehr die Piratenheimat Somalia stabilisiert werden. Dort tobt seit Monaten ein Krieg zwischen einer schwachen Übergangsregierung und Clanmilizen, die sich gegenseitig terrorisieren. Zudem gewinnen Islamisten an Boden, nachdem bereits mehrere Interventionen - unter anderem mithilfe Amerikas - blutig scheiterten. Nach UN-Schätzungen sind 1,2 Millionen Menschen auf der Flucht. Mit anderen Worten: ein Afghanistan in Afrika. Und damit keine Aufgabe, die Europas Militär sich zutrauen würde.

Jochen Bittner, "Piratenjagd, ganz sanft", in: Die Zeit Nr. 33 vom 6. August 2009

Die unter den EU-Partnern umstrittene Mission führte auch in Deutschland zu kontroversen Diskussionen. Die Bundesregierung, die sich von den EU-Partnern in die Verantwortung hatte drängen lassen, wich einer offenen innenpolitischen Debatte über die Notwendigkeit und die Angemessenheit des Einsatzes aus. Den Befürwortern aus dem Kreis der ehemaligen Kolonialmächte ging es vordringlich darum, das Interesse Europas an der Stabilisierung Afrikas zu demonstrieren; dass die - gemessen an dem riesigen, vom Bürgerkrieg geprägten Einsatzgebiet - mit einer geringen Truppenstärke entsandte Mission allenfalls symbolischen Charakter hatte und alle froh sein konnten, wenn sich die Soldaten selbst würden schützen können, war in Brüssel ein offenes Geheimnis. Die Bundesregierung, die in der deutschen Tradition als kontinuierliche Verfechterin der ESVP handelte, stellte damit in durchaus fragwürdiger Weise das sicherheitspolitische Credo der EU über das deutsche Interesse, das sie zudem innenpolitisch kaum begründen konnte. Die Stabilisierungsinteressen der EU im Kongo reichten auch nicht über die Präsidentenwahlen hinaus, da der EU-Tross das Land Ende 2006 wieder sich selbst überließ.

Drei Krisen des Jahres 2008 haben die aktuellen Handlungsmöglichkeiten und -grenzen für die Bundesrepublik im Kreis der EU-Partner noch einmal schlaglichtartig aufgezeigt: Beim Georgien-Krieg im August 2008 fanden die EU-Mitglieder trotz des Engagements des Ratspräsidenten Sarkozy keine einheitliche Position gegenüber den Konfliktparteien; die Bundesregierung stellte sich hierbei gegen eine scharfe Verurteilung Moskaus.

Während des Gaza-Krieges zwischen Israel und der Hamas am Jahresende blieben sowohl französische Vermittlungsvorschläge als auch deutsche Einflussversuche über die bewährten deutsch-israelischen Beziehungen völlig wirkungslos; die EU als außenpolitische Akteurin spielte keine Rolle.

Die Debatte unter den EU-Partnern über die zu ergreifenden Maßnahmen gegen die zur weltweiten Wirtschaftskrise angewachsene US-Immobilienfinanzierungskrise im Winter 2008/09 verlief äußerst kontrovers: Deutsche und Franzosen demonstrierten ihre Uneinigkeit über die Geschwindigkeit, den erforderlichen Umfang und die jeweiligen Finanzierungsanteile europäischer Initiativen zur Krisenbewältigung. Die Einigung auf international koordinierte Maßnahmen zur Reformierung der Finanzordnung und zur Stabilisierung der Weltwirtschaft im Frühjahr 2009 in London im Rahmen der G20, in der die wichtigsten Industrie- und Schwellenländer vertreten sind, belegte zwar die wiedererlangte Kompromissfähigkeit innerhalb der EU, die europäischen Positionen waren jedoch keineswegs enger aufeinander abgestimmt als diejenigen der anderen Teilnehmenden.


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