Dossierbild Deutsche Außenpolitik
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7.12.2009 | Von:
Wolfram Hilz

Kontinuität und Wandel deutscher Außenpolitik nach 1990

Nach der Deutschen Einheit erfährt die Bundesrepublik einen spürbaren Machtzuwachs und muss sich in einem veränderten internationalen System orientieren. Die Bundesregierung unter Helmut Kohl ist an einer Stabilisierung und einem Ausbau der Europäischen Gemeinschaft interessiert. Die ökonomische Globalisierung birgt Chancen und Probleme, deutsche Militäreinsätze sorgen für innenpolitische Kontroversen.
Bundeskanzler Helmut Kohl (r.) und Michail Gorbatschow, Präsident der UdSSR (l.), im November 1990 in Bonn.Nach der Wiedervereinigung 1990 engagierte sich Helmut Kohl verstärkt für die europäische Integration. Hier ist Bundeskanzler Kohl (rechts) mit Michail Gorbatschow, Präsident der UdSSR, im November 1990 in Bonn zu sehen. (© Bundesregierung/Schambeck)

Einleitung

Innenpolitisch stand das vereinte Deutschland vor einer wahren "Herkules-Aufgabe" unabschätzbaren Ausmaßes: Es galt, die wirtschaftliche, politische und gesellschaftliche Spaltung zu überwinden. Seine Außenpolitik konnte es nach dem 3. Oktober 1990 auf dem bewährten Fundament der bisherigen westlichen und internationalen Kooperationsstrukturen der Bundesrepublik fortführen. Mit dem Ende der kommunistischen Systeme im Osten, der Auflösung des Warschauer Paktes (formal zum Mai 1991) und dem Bestreben aller mittel- und osteuropäischen Reformstaaten, sich vom kommunistischen Erbe zu distanzieren und möglichst rasch den westlichen Kooperationssystemen EG und NATO anzunähern, blieb von der Außenpolitik der DDR praktisch nichts bestehen. Lediglich besondere Entwicklungskooperationen wurden noch einige Zeit fortgeführt.

Die im Folgenden zu betrachtenden Schwerpunkte gesamtdeutscher Außenpolitik blenden somit das "Erbe der DDR" keineswegs bewusst aus. Es wird vielmehr deutlich, dass das vereinte Deutschland die bisherigen Handlungsfelder und -strategien der "alten" Bundesrepublik nahtlos weiterführte. Dies lag zum einen an der personellen Kontinuität der Regierung Kohl/Genscher, zum anderen an den vielfältigen internationalen Transformationsprozessen, in welche die Bundesrepublik mit ihren bi- und multilateralen Verflechtungen fest eingebunden war.

Fortsetzung der europäischen Integration

Wie bereits im deutschen Einigungsprozess deutlich geworden war, stellten das enge Verhältnis zu den EG-Partnern und die engagiert betriebene Weiterentwicklung des europäischen Einigungsprojektes in den 1980er Jahren zentrale Säulen deutscher Außenpolitik dar, die auch die Zeit nach 1990 prägten. Angesichts des gesamteuropäischen Umbruchs bestand die Herausforderung neben der weiterhin notwendigen Vertiefung des Integrationsprojektes darin, das bisher lediglich auf den Westen des Kontinents beschränkte Einigungswerk nunmehr auch für die Staaten des bisherigen Ostblocks zu öffnen; in welcher Form und auf welchem Weg dies geschehen sollte, war zunächst für alle Westeuropäer unklar. Vorrangig war die Regierung in Bonn zunächst aber daran interessiert, die EG zu stabilisieren und auszubauen.

Von der EG zur Europäischen Union

Nach der Wahl zum ersten gesamtdeutschen Bundestag im Dezember 1990 wollte die daraus hervorgegangene CDU/CSU-FDP-Regierung unter dem "Einheitskanzler" Helmut Kohl und Außenminister Hans-Dietrich Genscher die bewährte Europapolitik auch in der neuen Bundesrepublik fortführen. Dies schloss die von ihr maßgeblich angestoßene Vollendung des Europäischen Binnenmarktes bis zum Zieldatum 31. Dezember 1992 ebenso ein, wie die daran anknüpfende Idee einer europäischen Währung. Beide Projekte entsprachen den bisherigen Integrationsinteressen der Bundesregierungen: Die wettbewerbsfähigen deutschen Unternehmen konnten sich in einem von Hindernissen befreiten europäischen Markt, dessen Dynamik mit dem Binnenmarktprogramm geweckt worden war, ideal entfalten; die über die Wirtschafts- und Währungsprojekte fortgesetzte politische Verflechtung Deutschlands mit den europäischen Partnern war geeignet, Ängsten vor einer "deutschen Großmacht", die den Kontinent angesichts ihrer neuen demographischen, ökonomischen und damit auch politischen Größe dominieren könnte, die Grundlage zu entziehen.

Die Bereitschaft zur weiteren Vertiefung der EG und zur damit verbundenen fortgesetzten Selbsteinbindung, welche die Bundesregierung bereits während des deutschen Einigungsprozesses insbesondere Paris zugesichert hatte, bedeutete folglich keinen Verzicht auf nationale Handlungsoptionen angesichts der erstmals seit 1945 erlangten vollen deutschen Souveränität. Es war im Gegenteil die bewusste Entscheidung für die Weiterentwicklung der politischen und ökonomischen Strukturen im nationalen Interesse - und größtenteils gemäß deutschen Vorstellungen. Die Möglichkeit dazu bot sich in den beiden Ende 1990 einberufenen Regierungskonferenzen, die die bisherige EG zu einer Europäischen Union weiterentwickeln sollten: eine Regierungskonferenz zur Schaffung einer Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) sowie eine zur Bildung einer Politischen Union.

Mit dem Ergebnis beider Konferenzen, das in Maastricht im Dezember 1991 vertraglich fixiert wurde, konnte die Bundesregierung weitgehend zufrieden sein: Die Wirtschafts- und Währungsunion, in der es bis spätestens Ende der 1990er Jahre eine Gemeinschaftswährung geben sollte, wurde im EU-Vertrag verankert und enthielt gemäß den deutschen Vorstellungen eine strikte Stabilitätsorientierung der Währungspolitik. Die zu schaffende Europäische Zentralbank mit der alleinigen Zuständigkeit für die Geldpolitik sollte nach dem Vorbild der auf Preisstabilität ausgerichteten deutschen Bundesbank aufgebaut werden.

Die drei Säulen der Europäischen UnionDie drei Säulen der Europäischen Union
Zwar ließen sich bei der Politischen Union keine ähnlich weitreichenden Fortschritte erzielen, aber eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) konnte immerhin im Maastrichter Vertrag festgeschrieben werden. Mit den Vorstellungen von einer für alle Mitglieder verbindlichen Entscheidung in außenpolitischen Fragen nach dem Mehrheitsprinzip setzte sich die Bundesregierung allerdings nicht durch. Die Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik (ZIJP) blieb zunächst ebenfalls von der Regierungskooperation geprägt; aufgrund hoher Asylbewerberzahlen und einer steigenden Zahl von Flüchtlingen nach Ausbruch des jugoslawischen Bürgerkriegs (siehe S. 40 ff.) im Sommer 1991 hatte die Bundesregierung gegen eine starke Vergemeinschaftung der Asyl- und Flüchtlingspolitik gestimmt. Die von der Bundesregierung erhoffte Stärkung der EG-Kommission als Initiativgeberin und Motor der künftigen EU blieb aus.

Mit der deutlichen Aufwertung des Europäischen Parlaments im institutionellen Entscheidungsprozess der künftigen EU (Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens) konnte die deutsche Regierung jedoch eine weitere Kernforderung durchsetzen. Daran anknüpfend setzten sich die Bundesregierungen in Amsterdam 1997 und in Nizza 2000 erfolgreich dafür ein, das Europäische Parlament weitgehend zu stärken und die Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat auf zusätzliche Politikbereiche auszuweiten. Dadurch sollten Legitimität und Effizienz der EU verbessert werden. Obwohl die allgemeine Bereitschaft, die EU in allen Mitgliedstaaten dynamisch weiterzuentwickeln, im Laufe der 1990er Jahre deutlich nachließ, gelangen zwischen diesen Regierungskonferenzen in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre nach maßgeblichen Initiativen der Bundesregierungen weitere Vertiefungsschritte des Integrationsprozesses: zum einen die endgültige Umsetzung der Maastrichter Beschlüsse zur WWU, zum anderen die Einigung auf eine Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP), die in Maastricht aufgrund des britischen Widerstandes noch undenkbar gewesen war. Daneben konnte den mittel- und osteuropäischen Reformstaaten eine verbindliche Beitrittsperspektive eröffnet werden.

Einführung des Euro und der EZB

Nachdem die Gemeinschaftswährung wegen der Wirtschaftskrise in der ersten Hälfte der 1990er Jahre und der damit verbundenen Haushaltsverschuldung der meisten EU-Mitglieder kaum mehr möglich schien, ergriff die Regierung Kohl die Initiative, während Mitterrands Nachfolger Jacques Chirac angesichts der damit verbundenen Sparzwänge skeptisch blieb: Die Bundesregierung war weiterhin bereit, die als Stabilitätsanker fungierende D-Mark mit der Bundesbank als Garantin aufzugeben, um den Euro und die Europäische Zentralbank zu realisieren. Gleichzeitig forderte sie die Partner auf, geeignete Schritte zur Haushaltskonsolidierung als Voraussetzung zum Eintritt in die abschließende dritte Stufe der WWU zu unternehmen. Mit dem von Finanzminister Theo Waigel 1996 durchgesetzten Stabilitäts- und Wachstumspakt sollte auch künftig die Haushaltsdisziplin der Euro-Länder garantiert und damit der Euro stabilisiert werden. Im Mai 1998 einigten sich die EU-Mitglieder endgültig auf den Start der Gemeinschaftswährung und die Gründung der EZB mit Sitz in Frankfurt am Main. Erster EZB-Präsident wurde auf Vorschlag des deutschen Bundeskanzlers, unterstützt von weiteren Euro-Ländern, der Niederländer Wim Duisenberg. Zum 1. Januar 1999 wurden die Wechselkurse der teilnehmenden EU-Länder festgeschrieben, die Euro-Bargeldeinführung erfolgte zum 1. Januar 2002 in zwölf EU-Ländern. Damit hatte Bundeskanzler Kohl ein für ihn ökonomisch, aber insbesondere auch politisch zentrales Anliegen zur Festigung Europas zu Ende bringen können, bevor er im Oktober 1998 aus dem Amt gewählt wurde.

Der Nutzen des Euro für die weitere Beseitigung von Handelshürden im EU-Binnenmarkt ist unbestritten. Die Stabilität der Währung ist seit Einführung gleichwohl immer wieder bedroht gewesen, da viele Euro-Länder - auch Deutschland und Frankreich - die vereinbarten nationalen Verschuldungsgrenzen nicht einhielten. Nach einem anfänglichen Wertverlust gegenüber dem US-Dollar hat der seit einigen Jahren starke Wertgewinn (2008: 1,50 US-Dollar für 1 Euro) das Vertrauen in die Gemeinschaftswährung in der EU gestärkt; weltweit hat sich der Euro zu einer wichtigen Reservewährung entwickelt.

Der deutsche Beitrag zur EU-Osterweiterung

Auf der Basis der Maastrichter Beschlüsse von 1991, mit denen wichtige EU-Vertiefungsschritte erreicht wurden, intensivierte die Bonner Regierung auch ihre Überlegungen, wie die mittel- und osteuropäischen Reformstaaten (MOE-Staaten) näher an die entstehende EU herangeführt werden könnten.

Das deutsche Interesse unterschied sich stark von demjenigen der wichtigsten EU-Partner: Zum einen war die Bundesregierung bemüht, die aufgrund der deutschen Aggression im Zweiten Weltkrieg belasteten Beziehungen zu verbessern. Dies kam in den bilateralen Verträgen insbesondere mit den Nachbarstaaten Polen und Tschechien zum Ausdruck. Zum anderen hatte Deutschland, das an die Transformationsstaaten grenzt, ein elementares Eigeninteresse, dass sich die Länder krisenfrei entwickelten. Der rasche Ausbau der Handelsbeziehungen, bei dem die Bundesrepublik nach dem Zusammenbruch des alten Ostblockhandelssystems (COMECON oder Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe, RGW) 1990 zur Haupthandelspartnerin der MOE-Staaten (und Russlands) wurde, trug wesentlich zur Stabilisierung bei. Die Bundesregierung wollte jedoch die ökonomische und politische Neuorientierung der Reformstaaten, die mit enormen finanziellen, aber auch gesellschaftlichen Umbrüchen verbunden war, breiter europäisch verankern und keine exklusive Einflusssphäre im Osten aufbauen. Die deutschen Interessen deckten sich in dieser Hinsicht mit denjenigen der MOE-Staaten.

Das starke deutsche Werben dafür, die östlichen Nachbarn rasch und weitgehend an die EU anzubinden, rief jedoch auch Befürchtungen unter den traditionellen Partnern hervor, das größere Deutschland könnte von der neuen Hauptstadt Berlin aus seine Wirtschaftsinteressen trotz Einbindung in der EU sehr viel deutlicher nach Osten orientieren. Es war aus Sicht der West- und Südeuropäer zudem keineswegs ausgeschlossen, dass eine Osterweiterung der EU auch eine deutliche Machtverschiebung zugunsten Deutschlands zur Folge haben könnte.

Im Sommer 1993 legten die EU-Mitglieder die politischen, ökonomischen und rechtlichen Beitrittskriterien ("Kopenhagener Kriterien") fest; damit hatten sich die deutsche Argumentation und das Drängen der MOE-Staaten, ihnen eine Beitrittsperspektive zu eröffnen, durchgesetzt. Nach Überwindung der letzten Widerstände auf Seiten Frankreichs wurde beim Essener Gipfel im Dezember 1994 unter deutscher EU-Präsidentschaft der Grundsatzbeschluss zur Beitrittsmöglichkeit ehemaliger Ostblockstaaten gefasst. Durch den Abschluss von Assoziierungsabkommen der meisten MOE-Staaten mit der EU, den so genannten Europa-Abkommen, war die wirtschaftliche Anbindung als wichtiger Zwischenschritt bereits vollzogen worden.

1998 erfolgte der Start der offiziellen Beitrittsverhandlungen mit den ersten Reformstaaten auf der Basis der "Agenda 2000" der EU-Kommission, in der sie auch die Anpassungsanforderungen an die EU-Mitglieder, wie Haushaltsreform, EU-Agrarreform, Regionalstrukturreform, konkretisierte. Die Bundesrepublik, deren Finanzierungsanteil am EU-Haushalt bei über 20 Prozent lag, hatte ein großes Eigeninteresse an EU-Strukturreformen, um eine erhebliche Ausweitung des eigenen EU-Beitrags zu verhindern. Nun wurde auch in der Bundesrepublik klar, dass es sich bei einem EU-Beitritt der MOE-Staaten nicht nur um eine politische Ausgestaltung des Kontinents handeln würde, sondern auch um einen neuerlichen, gewaltigen ökonomischen Transferschritt von West nach Ost.

Stationen der EU-ErweiterungStationen der EU-Erweiterung
Für die rot-grüne Regierung unter Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) und Außenminister Joschka Fischer (Bündnis 90/Die Grünen) stellte sich in der Endphase der Beitrittsverhandlungen in den Jahren 2001 und 2002 die Aufgabe, der eigenen Bevölkerung eine weitere Öffnung der eigenen Arbeits-, Dienstleistungs- und Warenmärkte vermitteln zu müssen. Trotzdem setzte sich die Bundesregierung weiter für die größte Erweiterung in der EU-Geschichte ein, die am 1. Mai 2004 und am 1. Januar 2007 insgesamt zwölf neue Mitglieder in die EU führte. Diesem historischen Schritt für den Kontinent stimmten die alten EU-Mitglieder jedoch nur zu, weil zugleich Übergangsfristen bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit und ein zunächst eingeschränkter Zugang der Neu-Mitglieder zu den größten EU-Fördertöpfen (Agrar- und Strukturpolitik) - auch im deutschen Sinne - festgeschrieben wurden.

Europapolitik der rot-grünen Regierung

Das europapolitische Erbe war für die neue rot-grüne Bundesregierung ab Herbst 1998 nicht nur wegen der offenen Erweiterungsfragen schwer zu schultern, sondern auch wegen der Erwartungen an die Bundesrepublik als traditionelle Vermittlerin und Geldgeberin, welche durch die im ersten Halbjahr 1999 bevorstehende deutsche EU-Präsidentschaft noch gesteigert wurden. Bundeskanzler Gerhard Schröder hatte sich bereits vor der Wahl mehrfach kritisch über den Sinn des EU-Finanzsystems geäußert und wiederholt gefordert, den deutschen EU-Beitrag zu reduzieren. Noch beim Berliner EU-Sondergipfel im März 1999 versuchte er vergeblich, eine grundsätzliche Änderung des EU-Agrarfinanzierungssystems zur Entlastung Deutschlands zu erreichen. Dies scheiterte am Widerstand der großen Subventionsempfänger, angeführt von Frankreich. Die Einigung auf den für die Erweiterungsfinanzierung erforderlichen EU-Finanzrahmen der Jahre 2000-2006 bedeutete für die rot-grüne Regierung eine erste Niederlage auf europäischer Bühne.

Auch der Umgang mit der großen sicherheitspolitischen Herausforderung durch die sich im Winter 1998/1999 erneut zuspitzende Kosovo-Krise (siehe S. 43) war zunächst eine schwere Aufgabe für die deutsche EU-Präsidentschaft - zumal Franzosen und Briten mit einer Friedenskonferenz in Rambouillet bei Paris eine Lösung unter eigener Führung anstrebten. Erst nach dem Scheitern dieser Verhandlungen und dem Beginn des anschließenden NATO-Militäreinsatzes gegen Serbien und Montenegro im März 1999 entwickelte die Bundesregierung maßgebliche eigene Initiativen. Als EU-Ratsvorsitzender schlug Außenminister Fischer im April 1999 Eckpunkte vor, wie Serbiens Präsident Slobodan Milosevi´c unter Vermittlung Russlands zum Einlenken bewogen und anschließend die NATO-Luftangriffe beendet werden könnten ("Fischer-Plan").

Diese erfolgreiche Vermittlungsfähigkeit nutzte die Bundesregierung auch innerhalb der EU, um den gemeinsamen Rahmen für eine Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) weiterzuentwickeln. Beim EU-Gipfel in Köln im Juni 1999 stimmten alle EU-Partner - auch die neutralen (Nicht-NATO-Mitglieder) Irland, Finnland, Österreich und Schweden - der Errichtung von EU-Gremien zur verbesserten militärischen und zivilen Handlungsfähigkeit bei Krisen und Konflikten zu: Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee, PSK; EU-Militärausschuss; EU-Militärstab.

Der unter deutscher EU-Präsidentschaft forcierte Ausbau der ESVP wurde beim EU-Gipfel von Nizza im Dezember 2000 in die Gemeinschaftsverträge aufgenommen. Da dieser Prozess in enger Abstimmung mit der NATO erfolgte, konnte die Bundesregierung einen grundlegenden Streit mit den USA aus der sicherheitspolitischen Umbruchzeit anfangs der 1990er Jahre beilegen: Der Ausbau der europäischen Sicherheitspolitik erfolgte im deutschen Interesse ohne einen grundlegenden Bruch mit der sicherheitspolitischen Verankerung der Bundesrepublik im transatlantischen Bündnis.

Problematischer als die Weiterentwicklung von GASP und ESVP war die in Amsterdam 1997 noch vertagte Anpassung des EU-Institutionensystems an die Anforderungen einer auf rund 25 Mitglieder anwachsenden Gemeinschaft, die ebenfalls 2000 in Nizza beschlossen werden musste. Dabei zeichnete sich bereits früh ab, dass die rot-grüne Regierung diesmal offensiver auftreten würde: Nachdem die Vision Außenminister Fischers zur Neugründung einer Europäischen Föderation der integrationswilligen Staaten kurz vor Beginn der französischen EU-Präsidentschaft in Paris als unpassend empfunden worden war, näherten sich die deutschen und französischen Reformvorschläge auch vor Nizza nicht an. Die französische Ratspräsidentschaft kam ohne konsensfähige Vorschläge zur Neugewichtung der Stimmen im Ministerrat bei Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit nach Nizza. Die Idee der deutschen Regierung, den Bevölkerungsanteil bei Ministerratsabstimmungen stärker zu gewichten, interpretierte sie als den Versuch Deutschlands, die EU-Erweiterung als Instrument zur eigenen institutionellen Stärkung einzusetzen. Dies war aus der Sicht Frankreichs eine inakzeptable Änderung des gemeinschaftlichen Grundkonsenses der Römischen Verträge, wonach im Ministerrat die grossen Mitgliedstaaten gleiches Stimmgewicht hatten.

Der allgemein als Tiefpunkt des Integrationsprozesses empfundene Nizza-Gipfel, der statt einer zukunftsfähigen Reform des Institutionensystems einen komplizierten Kompromiss beim Stimmengewicht im Rat brachte, deckte zugleich die Krise in den bilateralen Beziehungen zwischen Berlin und Paris auf: Die letztmals unter Kohl und Mitterrand erkennbare Bereitschaft, nationale Positionen zugunsten einer gemeinsamen Kompromisssuche mit dem traditionellen Partner am Rhein zurückzustellen, schien verloren gegangen zu sein. Problematisch war diese auf beiden Seiten erkennbare Tendenz zum demonstrativen einseitigen Handeln für die größere EU der 25 bzw. 27, da es den erfolgreichen deutsch-französischen Integrationsmotor offensichtlich nicht mehr gab - und ein alternatives Führungsgespann war nicht erkennbar.

Im EU-Konvent zur Ausarbeitung eines EU-Verfassungsvertrages in den Jahren 2002/2003 leistete die rot-grüne Bundesregierung zusammen mit der französischen Führung dann wieder einen konstruktiven Beitrag zur Reformierung des EU-Vertrages. Auch angesichts der zeitgleich stattfinden Diskussionen um einen US-geführten Irak-Feldzug fand sie zu einem engen Schulterschluss mit Paris zurück. Diese Rückkehr zur bewährten bilateralen Abstimmung war integrationspolitisch aber kontraproduktiv, da mit dieser Festlegung auf eine Distanzierung von den USA eine gemeinsame Positionssuche unter den EU-Mitgliedern ausgeschlossen war; dies führte zur Spaltung der Europäer in der Irak-Frage.

Die Verabschiedung einer "Europäischen Sicherheitsstrategie" (ESS) im Dezember 2003 unter Federführung der Regierungen in Berlin, Paris und London demonstrierte zwar den Willen aller, weiterhin gemeinsame sicherheitspolitische Ziele zu verfolgen, die ESS blieb jedoch als Leitlinie europäischer und deutscher Sicherheitspolitik in der Praxis wirkungslos.

Von europäischem Pragmatismus geprägt waren auch die ersten Operationalisierungsschritte der ESVP, welche die rot-grüne Regierung in Köln 1999 maßgeblich ausgearbeitet hatte: Im Dezember 2003 startete die EU erstmals eine kleine militärische Mission in Mazedonien (Concordia), die eine NATO-Mission fortsetzte und binnen Jahresfrist in eine zivile Operation überleitete; an der umfangreicheren ESVP-Mission Althea, die die SFOR der NATO in Bosnien-Herzegowina ablöste, war die Bundeswehr maßgeblich beteiligt.

Zum Ende ihrer Regierungszeit im Herbst 2005 fiel die europapolitische Bilanz der rot-grünen Bundesregierung gemischt aus. Zwar wurde die ESVP konzeptionell und praktisch weiterentwickelt, aber ansonsten stagnierte der Integrationsprozess. Die negativen Volksabstimmungen über den EU-Verfassungsvertrag in Frankreich und den Niederlanden im Frühsommer 2005 hatten dies abermals verstärkt. Die deutsche Regierung konnte angesichts der seit längerem schwelenden koalitionsinternen Probleme und der europapolitischen Halbherzigkeit Bundeskanzler Schröders keinen konstruktiven Beitrag mehr zur Lösung dieser neuerlichen europäischen Krise leisten.

Europapolitik der zweiten Großen Koalition

Erst die im November 2005 an der Spitze einer CDU/CSU-SPD-Regierung angetretene Bundeskanzlerin Angela Merkel lieferte für die von starken Renationalisierungstendenzen geprägte EU in der Verfassungskrise neue Anstöße: Da sie bei ihrer ersten Teilnahme an einem EU-Gipfel in Brüssel bereit war, deutsche finanzielle Sonderbeiträge zu leisten, brachte sie das unter britischer Präsidentschaft festgefahrene Verhandlungspaket für den EU-Finanzrahmen 2007-2013 wieder in Gang.

Nach dem Übergangsjahr 2006 wurde deswegen in der Zeit der deutschen EU-Präsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 eine Entscheidung über den stockenden EU-Verfassungsgebungsprozess erwartet. Trotz äußerst schwieriger struktureller Rahmenbedingungen - der französische Präsident Chirac war nach dem misslungenen EU-Verfassungsreferendum 2005 zum Ende seiner zweiten Amtszeit europapolitisch weitgehend handlungsunfähig - konnte die Bundeskanzlerin die EU-Partner für eine Lösung der europäischen Stagnationskrise gewinnen: Ausgehend von einem ersten Grundkompromiss beim Jubiläumsgipfel zur 50-jährigen Unterzeichnung der Römischen Verträge im März 2007 in Berlin brachte sie die EU-Partner auf eine einvernehmliche Kompromisslinie. Somit präsentierte die Bundesregierung, nach der französischen Präsidentenwahl im Mai unterstützt durch Chiracs Nachfolger Nicolas Sarkozy, zum Abschluss der deutschen EU-Präsidentschaft im Juni 2007 ihre Vorschläge für einen EU-Reformvertrag. Dieser enthielt in formal veränderter Form wesentliche Inhalte des EU-Verfassungsvertrages und bildete die Basis für den im Dezember 2007 unterzeichneten Lissaboner Vertrag.

Das gewachsene weltpolitische Gewicht Deutschlands versuchte die Regierung der Großen Koalition während der EU-Präsidentschaft 2007 auch außerhalb Europas gezielt einzusetzen: Unter Federführung des Auswärtigen Amtes verabschiedete die EU erstmals eine Zentralasienstrategie, mit der die energie- und sicherheitspolitisch bedeutsamen Staaten der Region zwischen Russland, Iran, Afghanistan und China als Interessenfeld der Europäer verankert wurden. Dies stand in engem Zusammenhang mit den verstärkten Bemühungen um eine gemeinsame Energiepolitik, die die Versorgungssicherheit durch Energielieferungen betont. Dauerhafte Fortschritte in beiden Bereichen konnte die Bundesregierung jedoch nicht erzielen, da die folgenden Präsidentschaften andere Schwerpunkte setzten, zum Beispiel Frankreichs Mittelmeerpolitik 2008.

Außerdem mobilisierte die Bundesregierung als Vertreterin der EU im Nahost-Quartett die anderen Partner UNO, USA und Russland, damit sich alle nach Jahren des Stillstandes wieder für die Realisierung des 2003 von der UNO angenommenen Nahost-Friedensplanes ("Roadmap") einsetzten. Ziel dieses Planes ist eine Zwei-Staaten-Lösung für Israelis und Palästinenser. Damit nutzte die Große Koalition die Chance, das traditionelle Bemühen der Bundesrepublik um den Nahostfrieden und den seit 1965 kontinuierlichen Einsatz zugunsten Israels auf breiterer Basis zu unterstreichen. Die Wirkung dieses deutschen Engagements blieb jedoch äußerst begrenzt: Die Europäer und die EU als Institution sind in der Region zwar als Wirtschaftspartner und finanzieller Unterstützer geschätzt; machtpolitischen Einfluss auf die Konfliktparteien haben jedoch weder einzelne EU-Mitglieder noch die EU mit ihrem Hohen Vertreter für die GASP - politisches Gewicht in der Region haben weiterhin nur die USA.

Quellentext

Deutsch-israelische Beziehungen

ZEIT online: Wie würden Sie [...] 60 Jahre nach der Staatsgründung Israels die deutsch-israelischen Beziehungen beschreiben?

Moshe Zuckermann: Im Laufe der letzten 60 Jahre waren sie einerseits einem immensen Wandel unterworfen, aber folgten andererseits auch noch einem fortlebenden Grundmuster, von dem sie sich nicht lösen konnten. Das heißt, sie sind über Jahrzehnte aufgelockert worden, haben sich über die ursprünglich rein wirtschaftliche Dimension hinaus auch in den Bereichen von Wissenschaft und Kultur, der Sicherheitspolitik und des allgemeinen politischen Austauschs merklich entfaltet. Gleichzeitig sind ihnen aber die Grenzen eines unausgesprochenen Tabus immer noch auferlegt, die sich aus der Katastrophe der deutsch-jüdischen Geschichte des 20. Jahrhunderts ergeben.
ZEIT online: Wie äußert sich das in der aktuellen Politik?
Zuckermann: Das offizielle Deutschland wird Israel kaum je öffentlich kritisieren, auch dort nicht, wo Kritik angemessen und erforderlich wäre. Dafür bietet das offizielle Israel die zunehmende "Normalisierung" an. Wichtig ist dabei, zu bedenken, dass es um die staatsoffizielle Haltung beider Länder geht; im Fall Deutschlands zudem um den Entwicklungsstrang von der alten BRD zum vereinigten Deutschland hin.
ZEIT online: Welche Rolle spielte und spielt Deutschland denn in der israelischen Politik und Gesellschaft?
Zuckermann: Deutschland ist, neben den USA, zu Israels treuestem Verbündeten geworden. Das hört sich freilich besser an, als es ist. Denn die vielbeschworene Freundschaft Deutschlands ist in erster Linie der Konsequenz geschuldet, die das offizielle Deutschland aus dem am jüdischen Volk verübten Menschheitsverbrechen gezogen hat. Das hat die Beziehungen zwischen beiden Ländern von ihrem Anbeginn geprägt, aber eben auch in eine Bahn geleitet, die vor allem einem Paradigma der Schuld und fortwährender Sühne unterworfen ist. [...] Die Konsequenz ist, dass die Rolle Deutschlands in der israelischen Politik zwar gravierend sein mag, aber eben auch von vornherein beschränkt. Rein praktisch betrachtet, kann Israel nur interessiert daran sein, zu Deutschland die besten Beziehungen zu unterhalten: Deutschland ist eine Weltmacht und eine dominante Nation in Europa. Israel hat das stets im Blick gehabt. [...]
ZEIT online: Worin sehen Sie die Rolle Deutschlands in Bezug auf die Nahostpolitik heute?
Zuckermann: Ich sehe Deutschland vor allem als Vermittler an. Dabei spielen zweierlei Momente eine gravierende Rolle: zum einen besagte deutsche Verpflichtung gegenüber Israel. Zum anderen aber der "gute Draht", den Deutschland zu anderen Ländern in dieser Region unterhält, was sich wiederum daraus erklärt, dass es kein Land auf der Welt gibt, das sich leisten könnte, Deutschland zu ignorieren, wenn es an Beziehungen zum "Westen", vor allem aber zu Europa, interessiert ist. Deutschlands objektive Macht macht es zum "beliebten" Bündnispartner. [...]

"Zum Frieden gehört so viel Mut wie zum Krieg", Interview mit dem israelischen Soziologen Moshe Zuckermann von Wiebke Eden-Fleig, in: www.zeit.de/online vom 2. Mai 2008

Auf dem Feld der Außen- und Sicherheitspolitik verdeutlicht ein Beispiel aus dem Jahr 2006 den problematischen Umgang der EU, und insbesondere der Bundesrepublik, mit den eigenen Ansprüchen nach einem größeren weltpolitischen Engagement im Rahmen der ESVP: Die EU-Mitglieder beschlossen, in der vom Bürgerkrieg zerrütteten Demokratischen Republik Kongo mit der nun mehrfach bewährten ESVP einen Stabilisierungsbeitrag zu leisten. Die Bundesrepublik, die kolonial weniger vorbelastet war, sollte eine europäische Truppe anführen. Diese sollte die kongolesischen Präsidentschaftswahlen kontrollieren und sichern. Nachdem sich Deutschland anfänglich zurückhielt und monatelang in den EU-Gremien über den Sinn und die notwendige Ausstattung der Mission diskutiert worden war, führten europäische Einheiten unter Leitung eines deutschen Führungskommandos die Mission bis Ende 2006 ohne größere Zwischenfälle durch.

Quellentext

EU-Mission Atalanta

[...] 111 Mal griffen im Jahr 2008 Piraten im Golf von Aden, zwischen der afrikanischen und der jemenitischen Küste, Frachtschiffe an, 42 Mal gelang es ihnen, mithilfe von Kalaschnikows, Enterhaken und Raketenwerfern ein Schiff zu kapern. [...] Am Horn von Afrika droht eine hochgerüstete maritime Mafia zu entstehen. Diesem Spuk, beschloss die Europäische Union im Herbst 2008, müsse ein Ende gemacht werden. Und tatsächlich, die Mission Atalanta wurde für Brüsseler Verhältnisse geradezu in Speedboat-Geschwindigkeit auf den Weg gebracht. Schon zum Jahreswechsel 2009 dampften die ersten Marineschiffe in Richtung Afrika. Heute patrouillieren ein gutes Dutzend Boote aus Spanien, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Italien und Schweden durch das Einsatzgebiet, dessen Größe einem Viertel der Fläche der EU entspricht. Zwei Fregatten, einen Einsatztruppenversorger und ein Aufklärungsflugzeug hat Deutschland geschickt. Der Schifffahrtskorridor zwischen Arabien und Afrika ist eine besonders sensible Route des Welthandels. Etwa 90 Prozent des globalen Warenverkehrs quetschen sich durch die Meerenge. Rund 20 000 Schiffe pro Jahr befördern Öl aus Iran, Turnschuhe aus Bangladesch oder DVD-Spieler aus China gen Westen. Ein einziges von ihnen kann Ladung im Wert von einer Milliarde Dollar an Bord haben. Mit der Schutzmission Atalanta hat Europa, so scheint es jedenfalls, ein sicherheitspolitisches Traumprojekt für das 21. Jahrhundert entwickelt: einen vorbildlich vernetzten, allseits akzeptierten Militäreinsatz. Anders als beim ungeliebten Afghanistaneinsatz der Nato versteht in Europa jedes Kind, warum es gut ist, Soldaten gegen Piraten in See zu schicken. Zudem eskortieren die Soldaten nicht nur Handelsschiffe. Sie schützen die Transportschiffe des UN-Welternährungsprogramms, deren Kornladungen hungernden Somaliern das Leben retten. Es besteht wenig Gefahr, unschuldige Frauen und Kinder zu bombardieren oder selbst Soldaten zu verlieren. Ein idealer Einsatz, wenn man, wie die EU, zur smarten Militärmacht der Zukunft aufsteigen will.

Doch die EU-Mission zeigt auch, wie vorsichtig sich Europa trotz aller Erfolge (kein eskortiertes Schiff wurde bisher von Piraten angegriffen) in die Welt der harten Sicherheitspolitik hineinwagt. Auf entscheidende Fragen der Piratenbekämpfung nämlich liefert Atalanta - in der griechischen Mythologie eine jungfräuliche Jägerin - noch keine klaren Antworten. Wie viel Milde etwa kann man Seeräubern gegenüber sinnvollerweise walten lassen? Was geschieht mit ihnen, wenn man sie festnimmt? Und vor allem: Wie lange lässt sich die Ursache der Piraterie umschiffen, die Staatsruine Somalia?
[...] Gemäß einem Abkommen mit der EU müssten die Festgenommenen einstweilen nach Kenia gebracht werden, um dort vor ein Gericht gestellt zu werden. [...] Doch bis der Hafen von Mombasa erreicht ist, können ein paar Tage vergehen. Zu lange eigentlich, nach deutschen Standards, um Menschen ohne Haftbefehl festzuhalten. Aber sollen deswegen Richter an Bord mitfahren? Und müssten die Festgesetzten nicht eigentlich in Deutschland vor Gericht gestellt werden? All das, sagen die Feldjäger an Bord (des Bundeswehr-Kriegsschiffs Emden, das im EU-Auftrag im Golf von Aden unterwegs ist - Anm. d. Red.), seien berechtigte Fragen. Aber darüber müssten die Politiker entscheiden, nicht sie.
Die derzeit heikelste Frage aber lautet, wie weit die Bundesregierung gehen würde, um ein entführtes Schiff zu befreien. [...] Schließlich würden die Piratenbanden mit jeder Lösegeldzahlung gestärkt. [...]
Dazu müsste, das ist hier allen klar, vielmehr die Piratenheimat Somalia stabilisiert werden. Dort tobt seit Monaten ein Krieg zwischen einer schwachen Übergangsregierung und Clanmilizen, die sich gegenseitig terrorisieren. Zudem gewinnen Islamisten an Boden, nachdem bereits mehrere Interventionen - unter anderem mithilfe Amerikas - blutig scheiterten. Nach UN-Schätzungen sind 1,2 Millionen Menschen auf der Flucht. Mit anderen Worten: ein Afghanistan in Afrika. Und damit keine Aufgabe, die Europas Militär sich zutrauen würde.

Jochen Bittner, "Piratenjagd, ganz sanft", in: Die Zeit Nr. 33 vom 6. August 2009

Die unter den EU-Partnern umstrittene Mission führte auch in Deutschland zu kontroversen Diskussionen. Die Bundesregierung, die sich von den EU-Partnern in die Verantwortung hatte drängen lassen, wich einer offenen innenpolitischen Debatte über die Notwendigkeit und die Angemessenheit des Einsatzes aus. Den Befürwortern aus dem Kreis der ehemaligen Kolonialmächte ging es vordringlich darum, das Interesse Europas an der Stabilisierung Afrikas zu demonstrieren; dass die - gemessen an dem riesigen, vom Bürgerkrieg geprägten Einsatzgebiet - mit einer geringen Truppenstärke entsandte Mission allenfalls symbolischen Charakter hatte und alle froh sein konnten, wenn sich die Soldaten selbst würden schützen können, war in Brüssel ein offenes Geheimnis. Die Bundesregierung, die in der deutschen Tradition als kontinuierliche Verfechterin der ESVP handelte, stellte damit in durchaus fragwürdiger Weise das sicherheitspolitische Credo der EU über das deutsche Interesse, das sie zudem innenpolitisch kaum begründen konnte. Die Stabilisierungsinteressen der EU im Kongo reichten auch nicht über die Präsidentenwahlen hinaus, da der EU-Tross das Land Ende 2006 wieder sich selbst überließ.

Drei Krisen des Jahres 2008 haben die aktuellen Handlungsmöglichkeiten und -grenzen für die Bundesrepublik im Kreis der EU-Partner noch einmal schlaglichtartig aufgezeigt: Beim Georgien-Krieg im August 2008 fanden die EU-Mitglieder trotz des Engagements des Ratspräsidenten Sarkozy keine einheitliche Position gegenüber den Konfliktparteien; die Bundesregierung stellte sich hierbei gegen eine scharfe Verurteilung Moskaus.

Während des Gaza-Krieges zwischen Israel und der Hamas am Jahresende blieben sowohl französische Vermittlungsvorschläge als auch deutsche Einflussversuche über die bewährten deutsch-israelischen Beziehungen völlig wirkungslos; die EU als außenpolitische Akteurin spielte keine Rolle.

Die Debatte unter den EU-Partnern über die zu ergreifenden Maßnahmen gegen die zur weltweiten Wirtschaftskrise angewachsene US-Immobilienfinanzierungskrise im Winter 2008/09 verlief äußerst kontrovers: Deutsche und Franzosen demonstrierten ihre Uneinigkeit über die Geschwindigkeit, den erforderlichen Umfang und die jeweiligen Finanzierungsanteile europäischer Initiativen zur Krisenbewältigung. Die Einigung auf international koordinierte Maßnahmen zur Reformierung der Finanzordnung und zur Stabilisierung der Weltwirtschaft im Frühjahr 2009 in London im Rahmen der G20, in der die wichtigsten Industrie- und Schwellenländer vertreten sind, belegte zwar die wiedererlangte Kompromissfähigkeit innerhalb der EU, die europäischen Positionen waren jedoch keineswegs enger aufeinander abgestimmt als diejenigen der anderen Teilnehmenden.

Neue sicherheitspolitische Aufgaben

In Anbetracht der über 40 Jahre in beiden deutschen Staaten entwickelten militärischen Zurückhaltung ist es durchaus bemerkenswert, in welchem Umfang die Bundesrepublik im 60. Jahr ihres Bestehens weltweit militärisch aktiv ist. Waren zu Zeiten des Kalten Krieges die sicherheitspolitischen Aktivitäten beider deutscher Staaten nur im Rahmen der jeweiligen Bündnissysteme (NATO, Warschauer Pakt) denkbar, so hat sich diese enge militärische Bindung, die auf wenige Handlungsoptionen beschränkt war, inzwischen weitgehend verloren. Der grundlegende sicherheitspolitische Wandlungsprozess wurde im Dezember 2002 vom damaligen Bundesverteidigungsminister Peter Struck prägnant und öffentlichkeitswirksam so charakterisiert: "Die Sicherheit der Bundesrepublik wird auch am Hindukusch verteidigt." Dies macht deutlich, wie stark sich die internationalen Konflikte auf die Sicherheitspolitik des vereinten Deutschlands zu Beginn des 21. Jahrhunderts ausgewirkt haben.

In schneller Abfolge tauchten Konflikte auf, welche die Hoffnung auf eine "heile Welt" nach dem Ende der 40 Jahre währenden Ost-West-Spaltung des Globus verdrängten. Es entstanden neue Anforderungen an die internationale Staatengemeinschaft mit der UNO im Zentrum, und daraus erwuchs auch der Anspruch, dass das friedlich vereinte Deutschland einen angemessenen militärischen Beitrag zur internationalen Stabilität leisten müsse.

In der Schlussphase des deutschen Einigungsprozesses wurden mit dem Überfall des Irak auf Kuwait im August 1990 und den anschließenden internationalen Aktivitäten im Rahmen der UNO die gestiegenen Anforderungen an die Bundesrepublik deutlich: Obwohl es keine Forderungen zu einem weitreichenden militärischen Engagement der Bundeswehr gab, drängten die westlichen Verbündeten auf einen deutschen Beitrag zum internationalen Aufmarsch gegen den Irak (Operation Desert Storm). Die Bundesregierung lehnte eine unmittelbare militärische Beteiligung an den vom UN-Sicherheitsrat beschlossenen Maßnahmen jedoch ab und übernahm stattdessen erhebliche finanzielle Lasten.

Zerfall Jugoslawiens

Als im Sommer 1991 in Jugoslawien blutige Kämpfe zwischen den Teilrepubliken ausbrachen, wurde den Deutschen klar vor Augen geführt, dass gewaltsame Konflikte auch in der europäischen Nachbarschaft wieder möglich waren. Eine völlige militärische Abstinenz, wie sie viele Deutsche von ihrem friedlich vereinten Staat wünschten, wurde zunehmend illusorisch: Die hilflosen europäischen Versuche von KSZE und EG im Jahr 1991, die ausgebrochenen Aggressionen mit rein diplomatischen Mitteln zu lösen, erforderten von allen Europäern ein Umdenken. Der Bürgerkrieg in Slowenien und Kroatien führte im Laufe des Sommers 1991 erstmals auch in der Bundesrepublik zu einer parlamentarischen und über die Medien ausgetragenen Diskussion, wie mit den Konfliktparteien umzugehen sei und welche Reaktion der Bundesregierung in Abstimmung mit den europäischen Partnern angemessen sei. Die Schwierigkeiten verdeutlichte auch der innereuropäische Streit über den Zeitpunkt der Anerkennung Sloweniens und Kroatiens: Die Bundesregierung gab ihrer Zusage gegenüber den nach Unabhängigkeit strebenden Teilrepubliken ("Anerkennung noch vor Weihnachten 1991") den Vorzug gegenüber dem von allen EG-Staaten vereinbarten Anerkennungstermin ("Mitte Januar 1992") - in der Folge häufig als "einseitige Anerkennung Sloweniens und Kroatiens" kritisiert. Dies nährte zudem Ängste vor der Wiederkehr machtpolitischen Denkens bei den anderen Europäern, da sich diejenigen Skeptiker in London und Paris bestätigt sahen, die im Zuge der deutschen Einheit vor Alleingängen einer "deutschen Großmacht" gewarnt hatten.

Die Unsicherheit über die Verlässlichkeit der Bundesrepublik speiste sich auch aus der unklaren Haltung Bonns bei der militärischen Kooperationsbereitschaft: Einerseits gab es eine Festlegung insbesondere von Bundeskanzler Kohl, dass deutsche Soldaten nie mehr in Ländern präsent sein dürften, die im Dritten Reich von der Wehrmacht besetzt worden waren. Diese "Kohl-Doktrin" korrespondierte innenpolitisch mit einem Klima der mehrheitlichen Skepsis gegenüber einem militärischen Eingreifen. Andererseits war diese Zurückhaltung gegenüber den NATO-Partnern und den zunehmenden Bitten der Vereinten Nationen nach Beteiligung der Bundeswehr an Friedenseinsätzen außenpolitisch immer schwerer durchzuhalten. Unter den NATO-Mitgliedern gab es wenig Verständnis dafür, dass das souveräne Deutschland angesichts der neuen internationalen militärischen Anforderungen die eigene Mitwirkung unter Vorbehalte stellte. Die Bundesrepublik, die nach 1990 die Ausgaben für den Verteidigungshaushalt stärker als alle Partner gekürzt hatte, setzte sich damit dem Verdacht des "Trittbrettfahrens" aus: Deutschland schien die bequeme und kostengünstige Rolle des "Sicherheitsimporteurs" behalten und trotz eingeleiteter Reform der Bundeswehr nur einen sehr geringen aktiven militärischen Beitrag leisten zu wollen.

Hierfür sprach auch, dass neben der historischen Belastung als Argument gegen ein stärkeres deutsches militärisches Engagement ("Rückkehr des deutschen Militarismus") in der innenpolitischen Diskussion zunehmend die Berufung auf die Unvereinbarkeit deutscher Militäreinsätze mit dem Grundgesetz in den Vordergrund rückte. Die Unterstützung von Friedenseinsätzen der UNO, wie 1992 und 1993 in Kambodscha und Somalia durch die Bereitstellung deutscher UN-Blauhelmsoldaten (Sanitäter, Nachschubkräfte), war weniger umstritten. Problematischer wurde die gewandelte Rolle der NATO als Unterstützungsorganisation der UNO im 1992 ausgebrochenen Bosnienkonflikt eingeschätzt. Die Luft- und Seeüberwachung der UN-Sanktionen, an der auch Bundeswehrsoldaten in AWACS-Überwachungsflugzeugen teilnehmen sollten, stellte nach Ansicht mehrerer Bundestagsabgeordneter der SPD, der Grünen und der FDP einen Verstoß gegen die Einsatzbegrenzung der Bundeswehr zur Landes- und Bündnisverteidigung dar (Art. 87a GG und Art. 5 NATO-Vertrag).

Mit seinem Urteil vom 12. Juli 1994 erklärte das Bundesverfassungsgericht, dass Auslandseinsätze der Bundeswehr im Rahmen von UNO und NATO, denen die Bundesrepublik gemäß Art. 24 Abs. 2 GG beigetreten ist, grundgesetzkonform sind, wenn in jedem Einzelfall der Bundestag ein entsprechendes, genau festgelegtes Mandat erteilt. Damit hatte Karlsruhe den parlamentarischen Entscheidungsvorbehalt für jegliches militärisches Engagement der Bundesrepublik als notwendige Bedingung festgelegt. Die Regierung durfte nicht allein über Einsätze, wie in den geprüften Fällen, entscheiden. Zugleich war aber auch die Notwendigkeit einer Verfassungsänderung, um Einsatzoptionen der Bundeswehr klar festzuschreiben, entfallen, die die CDU/CSU-Fraktion im Bundestag befürwortet hatte.

Einsätze der Bundeswehr im AuslandEinsätze der Bundeswehr im Ausland
Auf der geklärten rechtlichen Basis wirkten Bundeswehreinheiten in den folgenden Jahren an den von der UNO beschlossenen und von WEU und NATO durchgeführten Kontroll- und Überwachungsmaßnahmen im Gebiet des ehemaligen Jugoslawien während des Bosnienkonflikts mit. Diese Ausweitung der militärischen Einsätze Deutschlands brachte der Bundesregierung auch eine neuartige sicherheitspolitische Aufwertung in diplomatischer Hinsicht: An der auf Drängen der UN-Sicherheitsratsmitglieder USA, Russland, Großbritannien und Frankreich gebildeten so genannten Kontaktgruppe, welche die internationalen Anstrengungen zur Beilegung des Bosnienkonfliktes bündeln und lenken sollte, wurde die Bundesrepublik beteiligt.

Nach dem Bosnienkonflikt, der durch das verstärkte militärische Eingreifen der NATO unter Federführung der USA im Sommer 1995 und die amerikanisch dominierten Friedensverhandlungen von Dayton (Ohio) mit den jugoslawischen Konfliktparteien im November des gleichen Jahres beendet wurde, erfolgte erneut eine Ausweitung der deutschen militärischen Beteiligung im Zusammenhang mit den Jugoslawienkonflikten: Ab Ende 1995 beteiligte sich die Bundeswehr an den Friedenssicherungsmaßnahmen der NATO in Bosnien und Herzegowina (IFOR/SFOR) auf der Basis eines UN-Mandates. Damit waren deutsche Soldaten erstmals an einem längerfristig angelegten Stabilisierungseinsatz in einem Land beteiligt, dessen innere und äußere Sicherheit bis heute von der internationalen Staatengemeinschaft abgesichert wird.

Deutscher Anteil am NATO-Wandel

Mit der Ausweitung des militärischen Engagements in den neuen Konflikten nach Ende der Ost-West-Konfrontation ging auch die Beteiligung der Bundesrepublik an der Veränderung der sicherheitspolitischen Strukturen des Westens einher. Im Mittelpunkt deutschen Interesses stand zunächst die Bewahrung des "Sicherheitsankers" NATO. Er sollte auch der größeren Bundesrepublik über die Beistandsklausel militärischen Rückhalt bei Bedrohungen bieten, wie sie durch Instabilitäten im Osten Europas, etwa durch die zerfallende Sowjetunion, entstehen konnten. Dies war aus Sicht der Bundesregierung auch aus Gründen der inneren Sicherheit alternativlos, da bis Ende August 1994 auf dem Territorium der früheren DDR noch Einheiten der ehemaligen Sowjettruppen stationiert waren, ursprünglich rund 340 000 Soldaten.

Die Bundesregierung agierte zudem als treibende Kraft bei der Strukturreform der NATO und bei der Schaffung neuer Kooperationsinstrumente (z.B. Allied Rapid Reaction Corps, ARRC). Die Stationierung derartiger multinationaler Einheiten auf deutschem Boden sollte sowohl die künftige Präsenz amerikanischer und britischer Truppen sichern als auch die Fortsetzung der engen westlichen Truppenverflechtung zum eigenen Schutz gewährleisten. Damit beendete die Bonner Führung auch Spekulationen über den Aufbau europäischer Verbände als parallele Struktur zu den neuen NATO-Instrumenten, wie es Frankreichs Präsident Mitterrand in dem zusammen mit Kanzler Kohl angeregten Eurokorps beabsichtigte hatte.

Neben den bündnisinternen Strukturentscheidungen war die von deutschen Sicherheitspolitikern stark beeinflusste "Out-of-Area"-Diskussion, also die Ausweitung des NATO-Aktionsrahmens über das Vertragsgebiet des Bündnisses hinaus, von großer Bedeutung. Damit wurde die Übernahme weitreichender sicherheitspolitischer Stabilisierungsaufgaben möglich, wie sie angesichts der neuen, überwiegend innerstaatlichen Konflikte (Somalia, Jugoslawien) notwendig wurden. Dieser Wandel des militärischen Handlungsspektrums der NATO ermöglichte erst die Unterstützung der Vereinten Nationen beispielsweise bei der Sanktionsüberwachung im ehemaligen Jugoslawien.

Die Regierung Kohl/Kinkel trug diese Anpassungsschritte an die neuen geografischen und inhaltlichen Handlungsanforderungen trotz der bis zum Bundesverfassungsgerichtsurteil 1994 anhaltenden innenpolitischen Kontroversen über deren Rechtmäßigkeit mit. Daneben stand die Ausweitung der Stabilitätsgarantien der NATO nach Osten auf der Tagesordnung. Das Bemühen der MOE-Staaten, bei ihrer sicherheitspolitischen Neuorientierung schnell Anschluss an die westlichen Sicherheitsstrukturen - mit der Beistandsgarantie der USA im Zentrum - zu bekommen, wurde von der Bundesregierung grundsätzlich unterstützt, da so die militärische Entwicklung in der Nachbarschaft Deutschlands geklärt wurde. Zunächst ging es noch nicht darum, die Zahl der NATO-Mitglieder zu erhöhen, vielmehr sollten die sicherheitspolitischen Kooperationsbeziehungen intensiviert und ein geeignetes Dialogforum zwischen den NATO-Mitgliedern und den ehemaligen Warschauer-Pakt-Staaten etabliert werden. Der erste Schritt war die Gründung des NATO-Kooperationsrates im Dezember 1991 auf Vorschlag der Außenminister James Baker (USA) und Genscher. Darauf folgte 1994 die ebenfalls allen MOE- und GUS-Staaten angebotene "Partnerschaft für den Frieden" (PfF) der NATO, in deren Rahmen die Maßnahmen der Vertrauensbildung auf Austauschprogramme von Offizieren, gemeinsame Manöver und Ausbildungsunterstützung ausgeweitet wurden. Trotz anfänglichen russischen Widerstands gegen diese enge militärpraktische Kooperation entwickelte sich die PfF als der erhoffte gesamteuropäische Stabilisierungsbeitrag. Auf dieser Basis erfolgte im Sommer 1997 der Beschluss zur ersten NATO-Osterweiterung, für den der deutsche Verteidigungsminister Volker Rühe jahrelang intensiv auf allen Seiten geworben hatte. Mit dem 1999 vollzogenen Beitritt Polens, Tschechiens und Ungarns zur NATO erreichte die Bundesregierung eines ihrer wesentlichen sicherheitspolitischen Strukturziele: Der bewährte Stabilitätsrahmen der westlichen Allianz wurde nach Osten auf die deutschen Nachbarstaaten ausgedehnt.

Die erste NATO-Osterweiterung war besonders bemerkenswert, da die Bundesregierung sowohl die zunächst sehr widerstrebende US-Regierung überzeugen konnte als auch wesentlich dazu beitrug, den zeitweise massiven Widerstand des russischen Präsidenten Boris Jelzin zu überwinden. Dabei halfen nicht zuletzt die seit dem Auseinanderbrechen der Sowjetunion 1991 kontinuierlich ausgebauten deutsch-russischen Wirtschaftsbeziehungen: Als mit Abstand größter westlicher Handelspartner leistete die Bundesrepublik in den ersten Jahren nach der deutschen Einheit über 50 Milliarden US-Dollar an Krediten, Ausfallbürgschaften, Währungshilfen und sonstigen Unterstützungsmaßnahmen an Moskau. Bis zum Ende der 1990er Jahre, als Russland aufgrund stetig wachsender Einnahmen aus dem Öl- und Gasexport diese Schulden nach und nach zurückzahlte, fungierte die Bundesrepublik als ökonomische Stütze der Großmacht im Osten, die sich aufgrund ihres verloren gegangenen Supermachtstatus in der Identitätskrise befand.

Militäreinsatz im Kosovo

Die grundsätzlichste Veränderung in der Sicherheitspolitik des vereinten Deutschlands erfolgte im Zuge des Kosovokonfliktes in den Jahren 1998 und 1999. Der gewaltsame Konflikt zwischen Serben und Kosovaren wurde erst nach einem massiven militärischen Einsatz der NATO unter Mitwirkung der Bundeswehr im Juni 1999 beendet. Deutsche Vermittlungsansätze im Sommer 1998 und die Unterstützung der britisch-französischen Verhandlungen mit den Konfliktparteien in Rambouillet durch die rot-grüne Bundesregierung zu Beginn der deutschen EU-Präsidentschaft 1999 blieben letztlich erfolglos. Der von den USA und Großbritannien als glaubwürdige Drohkulisse geforderte und im Oktober 1998 von allen NATO-Partnern bereits beschlossene Einsatzbefehl des Bündnisses wurde nach dem erneuten Ausbruch der Kämpfe im Januar 1999 und dem Scheitern von Friedensverhandlungen im März 1999 umgesetzt. Trotz mehrfacher Verurteilung der serbischen Aggression durch den UN-Sicherheitsrat 1998 erfolgte der Einsatz der NATO gegen die Bundesrepublik Jugoslawien aufgrund der Ablehnung Russlands und Chinas letztlich ohne Mandat des UN-Sicherheitsrates.

Die Mitwirkung der Bundeswehr an den NATO-Luftschlägen entfachte eine neuerliche innenpolitische Diskussion in der Bundesrepublik darüber, ob der Einsatz militärischer Mittel notwendig und berechtigt sei, einen innerstaatlichen Konflikt zu beenden sowie eine mögliche humanitäre Katastrophe abzuwenden. Die in der Regierungsverantwortung stehenden Parteien SPD und Bündnis 90/Die Grünen waren sichtbar gespalten bei der Unterstützung der eigenen Führung, weil sie das völkerrechtlich umstrittene Vorgehen des atlantischen Bündnisses ohne eine formale Legitimierung durch die Vereinten Nationen nicht geschlossen unterstützten.

Die Debatte wurde zusätzlich durch eine diffuse Informationslage über die tatsächliche humanitäre Situation im Kosovo im Frühjahr 1999 erschwert. Zudem nutzten Regierungsvertreter Berichte über wieder aufflammende Kämpfe, Vertreibungspläne und Massaker zur Rechtfertigung der militärischen Eingriffsentscheidung und überzeichneten sie gleichzeitig in ihrer Bedeutung: So behauptete das Verteidigungsministerium, die Existenz eines "Hufeisenplans" zur systematischen Vertreibung der kosovo-albanischen Bevölkerung zu kennen, oder Verteidigungsminister Scharping erklärte bei einem Besuch im ehemaligen Konzentrationslager Auschwitz: "Die Bundeswehr operiert im Kosovo, um ein neues Auschwitz zu verhindern". Ähnlich äußerte sich Außenminister Fischer: "Ich habe nicht nur gelernt: Nie wieder Krieg. Ich habe auch gelernt: Nie wieder Auschwitz."

Auch wegen der möglicherweise vergebenen Verhandlungschancen in Rambouillet, der problematischen Unterstützung der kosovo-albanischen Untergrundarmee (Ushtria Çlirimtare e Kosovës, UÇK) als nationalistischer Terrorgruppe sowie der zunehmenden Gefährdung der Zivilbevölkerung durch die NATO-Luftangriffe und der endgültigen Abkehr von der "Kohl-Doktrin" blieb der NATO-Einsatz umstritten.

Nach dem Einlenken des jugoslawischen Präsidenten Slobodan Milosevi´c im Juni 1999 beauftragte der UN-Sicherheitsrat die NATO-geführte KFOR mit der Absicherung des Waffenstillstandes. Der qualitative Unterschied für die Bundeswehr bei der KFOR-Beteiligung gegenüber den vorausgehenden Missionen IFOR und SFOR in Bosnien und Herzegowina bestand darin, dass die deutschen Einheiten nunmehr die Verantwortung für einen eigenen militärischen Sektor (Prizren) trugen und so eine weitgehend gleichberechtigte militärische Rolle wie die Partner USA, Großbritannien und Frankreich übernahmen. Insgesamt waren im Rahmen von SFOR und KFOR Ende der 1990er Jahre rund 10 000 Bundeswehrsoldaten auf dem Balkan stationiert, womit zum damaligen Zeitpunkt die Belastungsgrenze als erreicht galt.

Neben der militärischen Absicherung des Waffenstillstands im Kosovo unterstützte die Bundesregierung auch stark den zivilen und ökonomischen Wiederaufbau in der Region im Rahmen des "Stabilitätspaktes für Südosteuropa", der unter deutschem EU-Vorsitz im Juni 1999 beschlossen wurde. Im Kosovo bemühte sich die rot-grüne Bundesregierung zudem in den folgenden Jahren, durch massive administrative und finanzielle Hilfe für die Übergangsverwaltung UNMIK unter dem Dach der UNO politische und rechtliche Strukturen zu schaffen. Dennoch blieb die Sicherheitslage im Kosovo, dessen 2008 einseitig erklärte Unabhängigkeit von Serbien bisher nicht allgemein anerkannt wurde, nicht zuletzt aufgrund der starken Verbreitung von Korruption und Vetternwirtschaft weiterhin instabil.

Folgen des 11. September 2001

Das Ringen um ein neues transatlantisches Verhältnis, das auf der NATO und der neu geschaffenen ESVP basierte und die 1990er Jahre geprägt hatte, wurde durch die islamistischen Terroranschläge auf die USA vom 11. September 2001 jäh beendet. Bundeskanzler Schröder erklärte dem amerikanischen Präsidenten George W. Bush seine "uneingeschränkte Solidarität", woraus sich für die Bundesregierung ein weitreichender Mitwirkungszwang ergab. Die erstmalige Feststellung des Verteidigungsfalls gemäß Art. 5 des NATO-Vertrags durch alle Bündnispartner verstärkte diese Tendenz. Die Regierung Bush forderte für ihr Vorhaben eines weltweiten "Krieges gegen den Terror" mit Fokus auf das Terrornetzwerk Al Qaida von Osama bin Laden und die Taliban in Afghanistan auch die militärische Unterstützung Deutschlands. Die Diskussion über die Rechtmäßigkeit und den Sinn einer militärischen Beteiligung an einem internationalen Afghanistaneinsatz auf der Basis eines UN-Sicherheitsratsbeschlusses (ISAF) führte die rot-grüne Regierungskoalition im November 2001 in eine Zerreißprobe. Nur indem er die Entscheidung zur Entsendung deutscher Soldaten mit der Vertrauensfrage verknüpfte, gelang es Bundeskanzler Schröder, die Unterstützung der Regierungsfraktionen im Bundestag für den Einsatz zu bekommen.

Während das militärische Engagement in Afghanistan in der deutschen Bevölkerung zwar anfangs auf Widerstand, aber auf keine grundlegende Ablehnung stieß, waren die weitergehenden Verfahren zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus kaum noch mehrheitsfähig. Die Rhetorik von der "Achse des Bösen" (Irak, Iran, Syrien und Nordkorea), welche die US-Regierung ab Frühjahr 2002 entwickelte, und ihre Überlegungen zu einem möglichen Feldzug gegen den Irak wollten weder die Bundesregierung noch viele andere europäische Regierungen mittragen. Dem zunächst engen deutsch-amerikanischen Schulterschluss nach den Terroranschlägen von New York und Washington folgte ab Sommer 2002 ein sicherheitspolitisches Zerwürfnis mit den USA, welches das transatlantische Verhältnis auf eine bisher einmalige Zerreißprobe stellte: Im beginnenden Bundestagswahlkampf bekundete Bundeskanzler Schröder die Absicht, Deutschlands Vorgehen von einer eigenständigen sicherheitspolitischen Bewertung abhängig zu machen, was nach bisherigem transatlantischem Verständnis schwer mit einer weiterhin engen Bindung an die USA vereinbar war. Zwar traf diese Entscheidung der Bundesregierung, sich von der US-Regierung und deren Bemühen, eine "Koalition der Willigen" gegen den Irak zusammenzustellen, zu distanzieren, auf starke Unterstützung der Bevölkerung. Jedoch erwies sich diese deutsche Festlegung noch vor einer Entscheidung des UN-Sicherheitsrates als sicherheitspolitisches Problem, da so die Suche nach einer gemeinsamen Position der Europäer von vornherein ausgeschlossen war. Diese transatlantische und innereuropäische Kontroverse verschärfte sich Anfang 2003 durch den Schulterschluss Deutschlands mit Frankreich und Russland gegen den Irak-Feldzug einer US-geführten Koalition, den diese im März 2003 auf der Basis fingierter Beweise ohne Mandat des UN-Sicherheitsrates begann.

Dennoch führte der Streit weder zum grundsätzlichen Bruch zwischen den NATO-Partnern noch mit Russland. Dies zeigte die Einigung auf eine zweite, diesmal große NATO-Osterweiterungsrunde beim Prager NATO-Gipfel im November 2002, zu der sogar die russische Führung - unter den Vorzeichen des gemeinsamen Kampfes gegen den internationalen Terrorismus - ihre Zustimmung gegeben hatte. Präsident Putin setzte sich damit über eine der "roten Linien" aus der Amtszeit Jelzins hinweg und stimmte auch der Aufnahme der baltischen Staaten zu, wodurch das westliche Bündnis bis an die Grenzen Russlands (K aliningrad) vorrückte.

Die trotzdem fortbestehende Brisanz der NATO-Ausdehnung nach Osten kam im Streit zwischen Washington und Moskau über die Errichtung eines amerikanischen Raketenabwehrsystems mit Basen in Polen und Tschechien sowie einen NATO-Beitritt Georgiens und der Ukraine zum Ausdruck, die Präsident Bush in seinen letzten Amtsjahren vorangetrieben hatte. In beiden Konflikten bemühte sich die Bundesregierung um eine vermittelnde Rolle unter stärkerer Berücksichtigung der russischen Interessen; eine Entschärfung beider Streitpunkte wurde jedoch erst möglich, als der neue amerikanische Präsident Obama 2009 einen anderen, am Dialog mit Moskau orientierten Kurs einschlug.

Problemfall Afghanistan

Während der Streit über den Irak-Krieg die transatlantischen Beziehungen schwer belastete, hielten die NATO-Mitglieder unvermindert an ihrem gemeinsamen Afghanistan-Engagement fest, das sowohl die ISAF im Namen der UNO als auch die "Operation Enduring Freedom" im amerikanischen Anti-Terrorismus-Feldzug umfasste. Die Bundeswehr hat mehrfach zentrale Kommandeursposten der ISAF inne, deren Leitung die NATO ab 2003 übernahm.

Isaf-Soldaten nach ausgewählten HerkunftsländernIsaf-Soldaten nach ausgewählten Herkunftsländern
Neben dem militärischen Engagement zur Stabilisierung der Waffenruhe, das die Bundeswehr Ende 2003 über Kabul hinaus auf den Nordosten Afghanistans um Kundus mittels eines Regionalen Wiederaufbauteams (PRT) ausweitete, leistet die Bundesrepublik seither in großem Umfang zivile Aufbauunterstützung. Dabei kommt der kombinierte zivil-militärische Ansatz der Bundesregierung zum Ausdruck, der neben militärischer Sicherung und Ausbildung von afghanischen Sicherheitskräften Entwicklungs- und Wiederaufbauhilfe beispielsweise im Bildungssektor und bei der Unterstützung zivilgesellschaftlicher Gruppen vorsieht.

Angesichts eines neuerlichen Erstarkens der Taliban, die mit gezielten Anschlägen gegen die internationalen Bemühungen um den Wiederaufbau und die Stabilisierung Afghanistans vorgehen, wird auch das deutsche Engagement in der Region innenpolitisch erneut in Frage gestellt. In Anbetracht deutlich steigender Gefallenenzahlen wird es zunehmend schwieriger, den Bundeswehreinsatz vor der deutschen Öffentlichkeit zu rechtfertigen. Gleichzeitig steigt der Druck der Kriegskoalitionäre zur Ausweitung des deutschen Engagements und die Beendigung des internationalen Einsatzes erscheint aufgrund der dann zu erwartenden weiteren Destabilisierung der Gesamtregion (mit dem Nachbarland Pakistan) bislang nicht als realistische Option.

Der deutsche Afghanistan-Einsatz ist wegen des fraglichen Erfolgs bei der Stabilisierung und dem Wiederaufbau ziviler Strukturen symptomatisch für die Problematik der deutschen Sicherheitspolitik: Innenpolitisch fehlt ein breiter Konsens der Parteien und der Bevölkerung, welche Ziele mit welchem Mitteleinsatz erreicht werden sollen; genauso gibt es keine klare Vorstellung davon, welche Änderungen am bisherigen, immer weniger erfolgreichen Kurs vorgenommen werden müssen. Eine deutliche Distanzierung von innerafghanischen Kräften, die Korruption, Gewalt und Drogenhandel fördern, sowie eine klärende Aussprache mit den Partnern bei ISAF und Enduring Freedom über eine gemeinsame militärische Zielsetzung und Vorgehensweise sind beispielsweise Maßnahmen, die viele Experten für förderlich halten, um die sicherheitspolitische Mission in Afghanistan acht Jahre nach Entsendung der ersten Bundeswehreinheiten gegenüber der eigenen Bevölkerung glaubwürdig vertreten zu können.

Quellentext

Ein Prinzip auf dem Prüfstand

Tiefer könnte die Kluft kaum sein. Immer raffinierter sind die High-Tech-Waffen westlicher Armeen an den verschiedenen Kriegsschauplätzen dieser Welt. Mehr als sieben Milliarden Euro - gut ein Viertel des Verteidigungsetats - gibt allein die Bundeswehr pro Jahr für "militärische Beschaffungen" aus. Doch der Einsatz dieser Waffen folgt einer archaischen Logik: Töte deinen Feind, bleib selbst am Leben! Entgegen der landläufigen Annahme, die Arsenale des späten 20. und 21. Jahrhunderts ermöglichten einen humaneren Krieg als in früheren Jahrhunderten, ist eine zusätzliche Verrohung eingetreten, die in der Verbalcamouflage der Militärs unter dem Stichwort "Kollateralschaden" firmiert: Der Kämpfer bleibt in maximaler Distanz zu seinem Gegner. Dessen Tod geht ihm ebenso wenig nahe wie das Sterben unbeteiligter Zivilisten.

[...] Krieg bleibt ein schmutziges Geschäft. Sich daran zu beteiligen, ist den Deutschen fünf Jahrzehnte erspart geblieben. Erst wollten die anderen Nationen die Söhne der Aggressoren von 1939 bis 1945 nicht als Kombattanten, später genügten ihnen deutsches Geld und Rüstungsgüter. Diese Abstinenz hat in Deutschland eine Mentalität begünstigt, die sich als besonders friedliebend oder als besonders zimperlich betrachten lässt. Klar ist, dass militärische Formensprache, soldatisches Gepränge und patriotisch aufgeladenes Pathos nirgends auf so wenig Resonanz stoßen wie in Deutschland.
Nach dem verbrecherischen Weltkrieg liegt es nahe, die Aversion gegen das Militärische mit einer kollektiven Läuterung zu erklären, mit einem aus der Erfahrung genährten Misstrauen gegen den Krieg als Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln. Aber das ist zu optimistisch gedacht. Tatsächlich sind die Deutschen weniger kriegsmüde als kriegsentwöhnt. Das ist nicht vorwurfsvoll gemeint und erst recht nicht bedauernd, sondern beschreibt das historische Privileg einer Nation von Pazifisten umständehalber. Jedenfalls brauchten sich Generationen von Vätern und Müttern nur theoretisch - wenn überhaupt - mit dem Gedanken zu befassen, dass ihre Söhne aus der Fremde in Zinksärgen nach Deutschland zurückkehren könnten. Andere Völker dagegen, denen Hitlers Vernichtungskrieg nicht weniger Tod oder Verderben gebracht hatte als den deutschen Angreifern, haben auch nach 1945 immer wieder Soldaten in den Kampf geschickt und deren Tod als eine Art "Bürgerpflicht" betrachtet - schmerzlich zwar, aber doch ehrenvoll. Ein Ende des deutschen Sonderwegs war nach dem Fall des Eisernen Vorhangs und der Wiedervereinigung absehbar und im Rahmen internationaler Bündnisstrukturen wie UN, Nato und EU unvermeidbar. Angekommen in dieser neuen Realität sind die Deutschen noch nicht. Sie schwanken zwischen ethischer Überhöhung militärischen Engagements (wie im Kosovo-Krieg) und moralischer Verdammung (wie im Irak-Krieg). Sie spüren, dass die politische Führung die Lage vernebelt (wie in Afghanistan) und sich scheut, das beim Namen zu nennen, was dort vor sich geht, nämlich Krieg.
Aber womöglich ahnen sie auch, dass Stärke und Tragfähigkeit des zivilen Humus in Deutschland bislang noch nicht dem "Haifa-Experiment" unterzogen werden mussten, von dem der Soziologe Ulrich Beck schreibt. Über Israels Haltung im Nahost-Konflikt, so Beck, müsse man immer so urteilen, als hätte man das Ticket für einen Bus in Haifa in der Tasche. Will sagen: als wäre die Gefahr allgegenwärtig, Opfer eines Selbstmordattentäters zu werden. Solange Deutschland nur "am Hindukusch verteidigt" wird und nicht direkte (terroristische) Angriffe abwehren muss, fällt das Nein zur militärischen Option immer noch vergleichsweise leicht.

Joachim Frank, "Ende des Sonderwegs", in: Frankfurter Rundschau vom 5./6. September 2009

Globale Herausforderungen für den deutschen Multilateralismus

Neben EG und NATO bildete die UNO den festen institutionellen Rahmen für die deutsche Außenpolitik vor 1990, während die ökonomischen Rahmenbedingungen durch die Weltbank, den Internationalen Währungsfonds (IWF) und das General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) gestaltet wurden. Zur Wahrung seiner politischen und wirtschaftlichen Interessen musste das vereinte Deutschland in der Folgezeit seine Außenpolitik darauf ausrichten, die bewährten multilateralen Institutionen und internationalen Kooperationsstrukturen an die Herausforderungen einer globalisierten Ordnung anzupassen und seine bilateralen Beziehungen zu vertiefen.

Globalisierung und Handelsliberalisierung

Der politische Umbruch der Jahre 1989/90 schuf im Zusammenspiel von rapide sinkenden Transportkosten sowie neuen Möglichkeiten in der Informationstechnologie und in der weltweiten Kommunikation die Basis für eine Dynamik in den Weltwirtschaftsbeziehungen, die als Globalisierung bezeichnet wird.

Nach dem Zusammenbruch des Ostblocks mit seinem geschlossenen Handelssystem forcierten die westlichen Industrienationen die Beseitigung von Wirtschaftsbarrieren. Die Rolle des Motors übernahmen dabei die wirtschaftsstärksten Nationen der G7-Gruppe: USA, Japan, Kanada, Deutschland, Großbritannien, Frankreich und Italien. Zusammen mit den anderen westlichen Industrieländern setzten sich die deutschen Regierungen kontinuierlich für eine weltweite Beseitigung von Schranken im Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalhandel ein. Neben einer allgemeinen Wohlstandssteigerung sollten weltweite Liberalisierungsschritte für die wettbewerbsfähigen deutschen Unternehmen Vorteile schaffen. Der Abschluss der (nach dem Tagungsort genannten) Uruguay-Runde des GATT 1993 und die damit verbundene Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) 1994 schufen hierfür verbesserte Rahmenbedingungen. Die Chancen der damit weiter voranschreitenden Globalisierung und Liberalisierung von Waren- und Dienstleistungsmärkten wurden von den deutschen Regierungsverantwortlichen zunächst überwiegend positiv bewertet, da die eigene, stark exportorientierte Wirtschaft auf offene Märkte angewiesen ist.

Die größten Handelspartner Deutschlands 2008Die größten Handelspartner Deutschlands 2008
Mit dem Beginn des 21. Jahrhunderts kam die weitere Liberalisierung im WTO-Rahmen jedoch ins Stocken: Auf der 2001 in Doha (Katar) ausgerufenen WTO-Entwicklungsrunde forderten die Schwellen- und Entwicklungsländer die Beseitigung von Wettbewerbsnachteilen und wandten sich in diesem Zusammenhang insbesondere gegen den Agrarprotektionismus der Industrieländer. Die EU und USA setzten ihre Korrekturversprechen jedoch nur halbherzig um, weswegen der Abschluss der WTO-Entwicklungsrunde scheiterte.

Der WTO-Rahmen bot für die Bundesrepublik neben der Vervollständigung des EU-Binnenmarktes, innerhalb dessen die Bundesrepublik traditionell den Großteil ihres Wirtschaftsaustausches organisiert, gute Bedingungen, um die bilateralen Wirtschaftsbeziehungen zu traditionellen und neuen Partnern weltweit auszubauen.

Auch unter den Vorzeichen der Globalisierung mit dem Aufstieg neuer Wirtschaftsmächte und sich öffnender Märkte in Osteuropa und in Asien bildete die transatlantische Wirtschaftsverflechtung weiterhin einen Schwerpunkt. Die deutsch-amerikanischen Unternehmensaktivitäten (Ausländische Direktinvestitionen, Unternehmensansiedlungen, Joint Ventures/Gemeinschaftsunternehmen) und Handelsbeziehungen haben sich in den letzten beiden Jahrzehnten trotz gelegentlicher politischer Verstimmungen (Irak-Krise 2002/03) und fortbestehender Handelskontroversen, zum Beispiel über Agrarsubventionen, Hormonfleisch und Gentechnik, weiter intensiviert.

Nach dem Vorbild der weltweit tätigen amerikanischen Großkonzerne entwickelten sich seit den 1990er Jahren auch viele deutsche Unternehmen zu "global players". Durch Fusionen, Übernahmen, die Bildung strategischer Allianzen, aber auch Unternehmensspaltungen änderten diese ihren Charakter, ihre Größe und ihre Zielrichtung teilweise erheblich, um als multinationale Unternehmen im weltweiten Wettbewerb bestehen zu können.

Aufstieg Chinas zur Wirtschaftsmacht

Bereits vor 1990 waren asiatische Wirtschaftsmächte, allen voran Japan und Südkorea, insbesondere im Automobilbau, bei der Unterhaltungselektronik oder im Schiffsbau zu starken Konkurrenten deutscher Unternehmen auf den heimischen und internationalen Märkten geworden.

China kam mit der Einführung seiner "sozialistischen Marktwirtschaft" 1992 hinzu. Sein rasantes Wirtschaftswachstum, mit jährlichen Steigerungsraten des Bruttoinlandsprodukts von teilweise über zehn Prozent und Zuwächsen beim Außenhandel um circa 20 Prozent in den letzten Jahren, machte es für alle etablierten Wirtschaftsmächte zum gefürchteten Konkurrenten und zugleich begehrten Wirtschaftspartner. China unterscheidet sich dabei durch seine immense Bevölkerungsgröße und die spezifische Mischung aus kommunistischer Herrschaft und kapitalistischer Wirtschaftsweise von allen anderen Staaten.

Trotz des zunehmenden Außenhandelsdefizits mit China, das auf den westlichen Märkten in weiter steigendem Maße Massenkonsumartikel und Textilien absetzt, sprachen sich die Regierungen der großen Industriestaaten dafür aus, China im Jahr 2001 in die WTO aufzunehmen und damit die eigenen Märkte weiter zu öffnen. Bedingung war die Einhaltung der WTO-Regeln zum Schutz geistigen Eigentums und von Urheberrechten, zum Beispiel in der Musikbranche, sowie ein verstärkter staatlicher Kampf gegen Raubkopien und Markenpiraterie. Mit dem WTO-Beitritt intensivierten deutsche Großunternehmen aus den Bereichen Automobilbau, Anlagenbau, Hochtechnologie, Telekommunikation, Chemie und Stahl ihre Aktivitäten, um am wachsenden chinesischen Markt durch Exporte und Direktinvestitionen stärker teilhaben zu können; flankiert wurden diese bilateralen Unternehmensaktivitäten durch außenpolitische Maßnahmen wie breit angelegte Regierungskooperationen in Forschung und Bildung.

Die von den Wirtschaftskontakten geprägten politischen Beziehungen schwankten seit 1989 (Tiananmen-Massaker) oftmals zwischen dem Anliegen, die Chancen deutscher Unternehmen in China aktiv zu fördern (so nahmen Unternehmensdelegationen an Staatsbesuchen teil, um Kontakte zu knüpfen) und der meist nur kurzfristigen Thematisierung von Menschenrechtsverletzungen. Obwohl im Jahr 2000 ein deutsch-chinesischer Rechtsstaatsdialog etabliert worden war, der das starke chinesische Interesse an deutschem Zivil-, Verwaltungs- und Wirtschaftsrecht verdeutlicht, wurden politische Divergenzen, zum Beispiel in der Tibet-Frage, angesichts der starken internationalen Konkurrenz um Anteile am boomenden chinesischen Markt nur noch selten offen ausgetragen (Dalai Lama-Besuch in Berlin 2007, siehe S. 49). Hierin wird die inzwischen unbestrittene Stellung Chinas als Weltwirtschaftsmacht deutlich, die aufgrund der erheblichen Handelsüberschüsse mit allen westlichen Industrieländern über die weltweit größten Devisenreserven verfügt und nach der Position des "Export-Weltmeisters" greift, welche die Bundesrepublik seit 2003 inne hat.

Neben dem Aufstieg Chinas wächst auch die Bedeutung weiterer Länder für die Weltwirtschaft, mit denen die Bundesrepublik teilweise bereits intensive politische und ökonomische Beziehungen unterhält: Indien, das sich mit seinem Milliardenvolk als Standort für Technologie, Telekommunikationsdienstleistungen und Softwareentwicklung auf dem Weg zum nächsten Wirtschaftsgiganten Asiens befindet; das wirtschaftlich und politisch dynamische Südafrika als Vorreiter Afrikas sowie Brasilien, das als dominierendes Mitglied im südamerikanischen Regionalverbund MERCOSUR die EU im Agrarbereich mittlerweile offen herausfordert.

Wandel der deutsch-russischen Wirtschaftsbeziehungen

Neben diesen Wirtschaftskontakten hat sich die ökonomische Kooperation mit Russland stark verändert, ohne dass der multilaterale Rahmen (WTO) hierfür ausschlaggebend gewesen wäre: Die Bundesrepublik, bis weit in die 1990er Jahre hinein wichtigste Kreditgeberin und Fürsprecherin Moskaus in den internationalen Finanzorganisationen, geriet als traditionelle Importeurin fossiler Energieträger wie die meisten anderen EU-Mitglieder aufgrund der wenig diversifizierten Importstruktur von Öl und Gas in zunehmende Abhängigkeit von Russland (bei Gas zu 40 Prozent). Bundeskanzler Schröder baute pragmatische, effizienzorientierte, enge Kooperationsbeziehungen zu Präsident Putin auf und versuchte, als Vermittler und "Scharnier" des wieder nach weltweiter Anerkennung strebenden Russlands gegenüber den westlichen Partnern zu agieren; dass der deutsche Regierungschef innenpolitische Missstände in Russland wie die Einschränkung von demokratischen Grundrechten und Rechtsstaatsprinzipien dabei wenig berücksichtigte, wurde in Deutschland heftig kritisiert.

Kritik unter den europäischen Partnern erntete Kanzler Schröder, als er mit dem Vertragsabschluss zum Bau einer Ostsee-Pipeline zwischen der russischen und der deutschen Ostseeküste im September 2005 Deutschland eine bevorzugte Position bei der Energieversorgung durch Moskau sicherte: Traditionelle europäische Transitländer für russische Erdgaslieferungen, vor allem Polen, sahen darin eine Zurücksetzung bei der Versorgungssicherheit.

Bundeskanzlerin Merkel hielt trotz deutlicher persönlicher Distanzierung von Putin am Ziel der strategischen Partnerschaft mit Moskau fest. Unter eigener EU-Präsidentschaft verfolgte sie 2007 - ausgehend von ersten Überlegungen zu einer gemeinsamen EU-Energiepolitik - eine stärker multilaterale Verhandlungsstrategie gegenüber Russland. Angesichts einer weiterhin fehlenden EU-Politik in diesem Bereich setzte die Große Koalition jedoch anschließend den pragmatischen Kurs in den bilateralen Beziehungen mit dem Hauptziel größtmöglicher eigener Liefersicherheit fort.

Neue internationale Umwelt- und Klimapolitik

Gerade im Bereich der Umweltpolitik war aus deutscher Sicht stets klar, dass global akute Probleme, insbesondere Klimaerwärmung, Umweltzerstörung und Umweltkatastrophen, nur auf dem Wege der multilateralen Kooperation wirksam angegangen werden können. Die Vereinten Nationen bildeten, wie beim Gipfel von Rio de Janeiro 1992, den Ausgangspunkt für Initiativen, die häufig unter Mitwirkung der Bundesregierungen gestartet wurden. Das Kyoto-Abkommen zum internationalen Klimaschutz und zur Reduzierung der weltweiten CO2-Emissionen aus dem Jahr 1997 war eine der wichtigsten Folgeaktivitäten von Rio. Die Bundesrepublik hat sich dem Klimaschutz durch die Ansiedlung des verantwortlichen UN-Sekretariats (UNFCCC) in Bonn besonders verschrieben (die UN-Stadt Bonn beherbergt mittlerweile 19 UN-Organisationen mit Umwelt- und Entwicklungsschwerpunkt). Gerade im Umweltbereich zeigte sich auch der Wandel der Akteursstruktur in gesellschaftlich intensiv diskutierten Bereichen der internationalen Beziehungen, da in der Folge des Rio-Gipfels in wachsendem Maße Nichtregierungsorganisationen (NROs) als Vertreterinnen der Zivilgesellschaft an den unterschiedlichen Verhandlungen beteiligt sind. Das Kyoto-Regime steht sowohl für die Chancen des Multilateralismus als auch für dessen Grenzen: Im Verbund mit anderen Staaten können Projekte wirksam vorangetrieben und zögerliche Partner zur Mitwirkung motiviert werden. Das Ausscheren zentraler Akteure, wie der USA unter Präsident Bush beim Klimaschutz, war damit aber nicht zu verhindern. Trotz der Festschreibung des Klimaschutzes in der G8-Erklärung von Heiligendamm 2007 auf deutsches Drängen stehen verbindliche Reduktionszusagen des weltweit größten Erzeugers klimaschädlicher Gase auch unter der Regierung Barack Obamas weiterhin aus. Hinzu kommt die noch weiter reichende Zukunftsaufgabe, die bevölkerungsreichen Schwellenländer China und Indien in die künftigen Klimaschutzregime zu integrieren: Ohne ihre Kooperationsbereitschaft werden die CO2-Emissionen ohnehin weiter steigen.

Schwerpunkte deutscher UNO-Politik

Soldaten und Polizisten der UN nach ausgewählten HerkunftsländernSoldaten und Polizisten der UN nach ausgewählten Herkunftsländern
Die Rolle Deutschlands in den Vereinten Nationen hat sich in den letzten beiden Jahrzehnten zwar nicht grundlegend gewandelt, sie wurde aber nach dem Ende des Ost-West-Konflikts deutlich profilierter. Das deutsche Engagement für die Ziele der Vereinten Nationen wird durch den Finanzierungsanteil am UN-Haushalt und an UN-Friedensmissionen von knapp neun Prozent sichtbar, womit die Bundesrepublik hinter den USA und Japan an dritter Stelle steht.

Die Ausweitung des deutschen sicherheitspolitischen und militärischen Engagements hatte eine weitergehende Mitwirkung an UN-Friedenssicherungseinsätzen zur Folge: Beginnend mit Sanitäts- und Nachschubeinheiten in Kambodscha und Somalia 1992/93, über die Beteiligung an Sanktionsüberwachungs- und Friedenssicherungsmaßnahmen im ehemaligen Jugoslawien ab 1992, bis hin zur Übernahme von militärischer Führungsverantwortung im Rahmen der UN-mandatierten ISAF in Afghanistan ab 2002 und der UNIFIL im Libanon ab 2006. Die Bundesregierungen haben sich darüber hinaus seit 1998 verbindlich verpflichtet, an UN-Einsätzen mitzuwirken und im Bedarfsfall schnell deutsche Einheiten im Rahmen des UN-Stand By Arrangement-System (UNSAS) bereitzustellen. Insgesamt wirkte die Bundesrepublik seit 1990 an über 20 Friedensmissionen mit, die die UNO entweder in Eigenregie durchführte (UN-Missionen) oder zu denen sie andere Organisationen bzw. Staatenkoalitionen ermächtigte (UN-mandatierte Missionen). Diese grundsätzlich sehr konsequente Unterstützung der UNO, mit der Selbstbindung an die Letztentscheidung des UN-Sicherheitsrates über militärische Einsätze, durchbrach lediglich die rot-grüne Regierung 1999, als sie sich an den NATO-Militärschlägen im Kosovo ohne Sicherheitsratsmandat beteiligte.

Angesichts des unbestrittenen, jahrzehntelangen Engagements für die Stärkung der UNO strebten die Bundesregierungen im Zuge der UNO-Reformdiskussion seit der Mitte der 1990er Jahre nach einer formalen Statusaufwertung durch einen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat. Die von der rot-grünen Bundesregierung im Schulterschluss mit Japan, Brasilien, Indien und Südafrika vertretene Forderung nach Aufnahme bei gleichzeitiger Aufstockung der Mitgliederzahl des Sicherheitsrates scheiterte sowohl am Widerstand der bisherigen fünf ständigen Mitglieder als auch an konkurrierenden Vorschlägen anderer Ländergruppen. So erhielt das inzwischen deutlich artikulierte deutsche Selbstbewusstsein, das von vielen Entwicklungsländern als berechtigt angesehen wurde, auch durch die Bedenken langjähriger Partner (u. a. USA, Italien, Frankreich) einen deutlichen Dämpfer.

Ausbau des Menschenrechtsschutzes

Die aktive deutsche Unterstützung des UN-Systems zum Menschenrechtsschutz, das auf der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, dem Zivil- und Sozialpakt, der Menschenrechtsberichterstattung sowie dem Minderheitenschutz beruht, weitete sich im Laufe der 1990er Jahre auf die Bemühungen zur Errichtung eines Internationalen Strafgerichtshofes aus. Angestoßen durch die Erfahrungen mit den Sondergerichtshöfen zu den Verbrechen im ehemaligen Jugoslawien mit Sitz in Den Haag und zum Völkermord in Ruanda mit Sitz in Arusha hatten die Regierungen Kohl/Kinkel und Schröder/Fischer wesentlichen Anteil daran, dass der internationale Vertrag (Römisches Statut) zur Errichtung eines weltweit handlungsfähigen Internationalen Strafgerichtshofes (IStGH) mit Sitz in Den Haag 1998 abgeschlossen und 2002 wirksam wurde. Die deutschen Bemühungen in diesem Bereich sind der eigenen historischen Belastung durch die Nazi-Diktatur und die Verbrechen des Holocaust geschuldet, aber auch von dem Wunsch getragen, internationale Rechtsstandards fest zu verankern und im Idealfall Rechtsverstöße jeder Art auch international ahnden zu können.

Dieses Engagement für umfassendere Regelungen auf internationaler Ebene ergänzte die langjährigen Bemühungen der Bundesrepublik, die Menschenrechte im direkten, bilateralen Dialog zu stärken. Ein Beispiel hierfür sind die Beziehungen zur Volksrepublik China, die aufgrund der Tibet-Frage, der Inhaftierung von Regimekritikern oder anderer strittiger Menschenrechtsfragen regelmäßig zu Spannungen führen. Auch gegenüber Russland hat Bundeskanzlerin Merkel mehrfach die Inhaftierung von Regierungskritikern sowie die ungeklärten Morde an kritischen Journalisten zur Sprache gebracht.

Dieses öffentliche Eintreten der Bundesregierungen für die strikte Beachtung der Menschenrechte, das zu Zeiten von Präsident Bush angesichts der Auswüchse des Anti-Terrorismus-Kampfes (Guantanamo, Abu Ghraib, CIA-Folter) auch vor den verbündeten USA nicht Halt machte, wird vor dem Hintergrund der politischen und ökonomischen Interessenlage der Bundesrepublik durchaus kontrovers bewertet.

Neue entwicklungspolitische Schwerpunkte

Die Bundesregierungen spielten eine wichtige Rolle bei programmatischen Initiativen zugunsten der Entwicklungsländer. Beim UN-Gipfel des Jahres 2000 wurde die Millenniumserklärung formuliert, die ein Jahr später in einen Katalog mit acht Millennium-Entwicklungszielen (MEZ) einfloss. Das besondere Anliegen, die strukturellen Gründe von Unterentwicklung zu bekämpfen, spiegelte sich in der zentralen Stellung der weltweiten Armutsbekämpfung in MEZ 1 wider. Darüber hinaus flossen bildungspolitische Ziele, Ziele zur Verbesserung der Gesundheitsversorgung und Umweltsituation sowie zur Stärkung von Frauen und zum Kampf gegen HIV/Aids in diese Selbstverpflichtung aller UN-Mitglieder bis zum Jahr 2015 ein. Die entwicklungspolitischen Schwerpunkte waren bereits in den 1990er Jahren Gegenstand der deutschen Entwicklungszusammenarbeit und wurden unter der rot-grünen Bundesregierung ab 1998 zur Leitlinie der bilateralen und multilateralen deutschen Anstrengungen.

Innerhalb von Weltbank und IWF sowie im Rahmen der G8 war die rot-grüne Regierung eine der Hauptbefürworterinnen einer an den MEZ orientierten Entschuldungs- und Kreditvergabepolitik. Im Verbund mit anderen großen EU-Ländern setzten sich die Bundesregierungen im letzten Jahrzehnt wiederholt für Schuldenerlasse der ärmsten Entwicklungsländer sowie spezielle Unterstützungspakete für Afrika ein (etwa bei den G8-Gipfeln von Köln 1999, Glenneagles 2005 und Heiligendamm 2007). Da die Beschlüsse durch die G8-Staaten nur unvollständig umgesetzt wurden, werden diese positiven Initiativen auch als lediglich symbolische Politik kritisiert.

Quellentext

Konkurrenz auf angestammtem Terrain. Schwellenländer als neue Akteure der Entwicklungshilfe

[...] Bisher war Entwicklungshilfe das angestammte Terrain der Industriestaaten. Die alteingesessenen Geberagenturen dieser Staaten finden sich im Entwicklungsausschuss der OECD zusammen (Development Assistance Commitee/DAC), in dessen Rahmen sie gemeinsam die Standards und Praktiken der Kooperation erarbeiten. Doch bereits im Vorfeld der globalen Finanzkrise begann sich abzuzeichnen, dass an einer Einbindung der aufstrebenden Schwellenländer in die internationale Entwicklungshilfearchitektur kein Weg vorbeiführt. Bislang ging man im Westen allerdings davon aus, dass sich letztere den existierenden Strukturen der westlichen Institutionen anpassen würden. Davon kann nun keine Rede mehr sein. [...]

Anders als bei den etablierten Gebern erfolgt die Entwicklungshilfe der Schwellenländer nur in geringem Maße in Form von Schuldenerlässen. Zurückzuführen ist dies schlicht auf die Tatsache, dass die Höhe der ausstehenden Verbindlichkeiten zwischen Schwellen- und Entwicklungsländern zumeist sehr gering ist. Auch wird lediglich ein geringer Teil der Hilfe in Form von technischer Zusammenarbeit geleistet, denn die einheimische Beraterindustrie der aufstrebenden Staaten ist oft selbst noch unterentwickelt. Folglich bieten die aufstrebenden Staaten ihre Hilfe überwiegend in Projektform an.
[...] China stellt seine Hilfe größtenteils in Form von schlüsselfertigen Projekten zur Verfügung. Diese Projekte werden als Paket angeboten und beinhalten sowohl die Planung und Finanzierung als auch die Bereitstellung von Ausbildung der zur Umsetzung benötigten Arbeitskräfte. [...] Um zugleich den Handel zu fördern, ist die finanzielle Unterstützung für gewöhnlich an die Beteiligung chinesischer Auftraggeber gebunden. Während sich Chinas offizielle Entwicklungshilfe also auf relativ niedrigem Niveau bewegt, schätzt der Internationale Währungsfonds (IWF) die indirekte chinesische Finanzunterstützung für Afrika [...] auf jährlich etwa 19 Milliarden Dollar. Im direkten Vergleich zum DAC werden die Größenordnungen deutlich: Die OECD beziffert die Summe [...] dieser Geber für den Kontinent im Jahr 2008 mit 26 Milliarden Dollar.
[...] Die Bedienung von Sonderinteressen und die Gefahr einer Zweckentfremdung von Entwicklungsgeldern werden im chinesischen Kooperationsmodell leichter vermieden. [...] Des Weiteren erlaubt die chinesische "Diaspora" mit rund einer Million Menschen in Afrika eine wesentlich genauere Projektüberwachung vor Ort, als dies den westlichen Entwicklungspartnern je möglich wäre. Nicht zuletzt findet auch das Auftreten der Chinesen vor allem in afrikanischen Ländern großen Gefallen: "Ich finde, dass uns die Chinesen wie Gleichberechtigte behandeln. Der Westen hingegen behandelt uns wie ehemalige Untergebene", bemerkte der ehemalige botswanische Präsident Festus Mogae und sprach damit vermutlich vielen afrikanischen Staats- und Regierungschefs aus dem Herzen.
[...] Dennoch betrachtet das westliche Geberkartell die Emporkömmlinge in der Entwicklungshilfe aus einer Reihe von Gründen mit Skepsis. [...] Bedenken, die über den [...] Mangel an Transparenz hinausgehen, sind insbesondere gegenüber China zahlreich - wenn auch nicht in jedem Fall begründet.
[...] Finanzierungen durch aufstrebende Länder könnten es den Entwicklungsländern beispielsweise ermöglichen, westliche Hilfe auszuschlagen, die an Bedingungen guter Regierungsführung geknüpft ist. Damit würde man riskieren, den Forderungen nach Good Governance nicht mehr genügend Nachdruck verleihen zu können. In diesem Zusammenhang sollte allerdings zweierlei bedacht werden: Erstens sind die Standards in diesem Bereich sowohl in China selbst wie auch in anderen Schwellenländern oft sehr niedrig. Es ist daher kein nennenswertes Bewusstsein für derartige Konzepte vorhanden. Des Weiteren war der Erfolg der westlichen Reformauflagen bisher bestenfalls bescheiden. [...]
In dem Maße, in dem aufstrebende Kreditgeber ihre Entwicklungshilfe und Kreditvergabe an die ärmsten Länder erhöhen, steigen zudem die Bedenken, dass neue Kreditgeber Jahre der Bemühungen im Bereich der Schuldenbekämpfung in Afrika zunichte machen, denn die Aufsteiger vergeben bereitwillig Kredite. Entsprechend verpuffen vielerorts die Effekte westlicher Schuldenerlasse. [...]
Bei aller Skepsis, die im Westen vorherrschen mag, führt [...] kein Weg an der Anerkennung der geänderten Realitäten im Entwicklungshilfesektor vorbei. Seit Beginn des 21. Jahrhunderts ist die Anzahl der Geberländer, die nicht dem DAC angehören, auf nahezu 30 gestiegen. Darunter befinden sich Schwellenländer wie Brasilien, China, Indien, Malaysia, Russland, Thailand, aber auch einige ölreiche Staaten wie Saudi-Arabien und Venezuela. [...] Wie wird man Entwicklungshilfe, trotz divergierender Ansätze, künftig sinnvoll koordinieren können? [...]
Die westliche Gebergemeinschaft hat sich bislang ausgiebig bemüht, China und andere Schwellenländer in einen Dialog einzubinden. [...]
In dieser Hinsicht ist positiv zu bemerken, dass die Mitgliedschaft von Schwellenländern in OECD-Komitees und -Arbeitsgruppen beträchtlich angewachsen ist. Russland, Südafrika und Brasilien sind sowohl als Mitglieder wie auch als Beobachter in verschiedenen OECD-Dialogaktivitäten gut vertreten. Indien und insbesondere China haben sich bisher jedoch deutlich weniger stark integriert. Sie scheinen einen Beobachterstatus auf der Arbeitsebene vorzuziehen. [...] Damit vermeiden Peking und Neu Delhi zugleich, sich internen Diskussionen um ihre entwicklungspolitischen Ansätze stellen zu müssen.
[...] Die Synthese westlicher und östlicher Ansätze - im Gegensatz zur bloßen Einbeziehung Chinas in existierende Strukturen - ist der einzig praktikable Weg für eine künftige Zusammenarbeit neuer und alter Geberländer.

Helmut Reisen, Sebastian Paulo, "Frischer Wind aus Asien", in: Internationale Politik (IP) vom Juni 2009, S. 28ff.

Neben der Konzentration auf die MEZ reduzierte die Bundesregierung die Zahl der Länder, mit denen Entwicklungszusammenarbeit betrieben wird, im Sinne einer internationalen Arbeitsteilung auf unter 60. Durch die Konzentration auf weniger Staaten soll die Wirkung der Unterstützung deutlich verbessert werden. Zugleich hat die Große Koalition die bilaterale und die multilaterale Entwicklungshilfe (über EU und UNO) bis zum Jahr 2007 um über 50 Prozent gegenüber dem Jahr 2002 erhöht. Der Anteil der öffentlichen Mittel für Entwicklungsländer (Official Development Assistance, ODA) stieg dadurch für Deutschland, das weltweit nach den USA der zweitgrößte Geber von Entwicklungshilfe ist, von unter 0,3 Prozent des Bruttosozialprodukts Ende der 1990er Jahre auf knapp 0,4 Prozent 2008. Zwar blieb damit auch die Regierung Merkel/Steinmeier unter dem seit den 1970er Jahren vereinbarten Ziel der Industrieländer von 0,7 Prozent; zumindest wurde aber eine Trendwende erreicht, zu der sich alle EU-Staaten mit einem Etappenplan verpflichtet haben. Ob und wie die Selbstverpflichtung unter den Auswirkungen der Weltwirtschaftskrise eingehalten werden kann, bleibt abzuwarten.

Entwicklungshilfe 2008Entwicklungshilfe 2008
Die konsequente Verfolgung der MEZ, wie sie die Bundesregierungen seit der Jahrtausendwende im Rahmen von UNO, Weltbank, IWF, G8 und EU zusammen mit ihren europäischen Partnern gefordert haben, wird bis dato durch die mangelnden Zugeständnisse bei der Agrarmarktliberalisierung im Rahmen der WTO-Doha-Runde in Frage gestellt. Auch die seit Jahrzehnten etablierten Sonderbeziehungen der EU zu den AKP-Staaten (ehemalige europäische Kolonien in Afrika, der Karibik und im Pazifik), die diesen eine besondere Entwicklungsförderung durch Handelsausbau zugestanden, wurden durch das neue Abkommen von Cotonou aus dem Jahr 2000 ersetzt, das die AKP-Staaten unter Berufung auf die WTO-Erfordernisse stärker als jemals zuvor zur weitreichenden Öffnung ihrer Märkte für europäische Waren und Dienstleistungen drängt und dabei sogar Entwicklungsrückschläge in Kauf nimmt.

Deutsche Netto - ODA 2003 - 2008Deutsche Netto - ODA 2003 - 2008
Daran ändert auch die Initiative "Everything but Arms" ("Alles außer Waffen") der EU-Mitglieder aus dem Jahr 2001 für die kleine Gruppe der ärmsten Entwicklungsländer nicht grundsätzlich etwas. Mit Hilfe dieser Initiative sollen diese Staaten bis zum Ende des Jahrzehnts den unbeschränkten Zugang zum EU-Binnenmarkt für alle ihre Exporte erhalten, ohne im Gegenzug die eigenen Märkte vollständig öffnen zu müssen. Die wenigsten Länder gewinnen durch diese neuen Export-Chancen aufgrund ihrer Handelsschwäche Optionen, die sie nicht bereits haben.

Die Verwirklichung der MEZ ist nur möglich, wenn sich alle Europäer konsequenter für die radikale Veränderung des weltweiten Agrarfördersystems sowie die Marktöffnung für Produkte aus Entwicklungsländern einsetzen. Das deutsche Engagement hierfür entscheidet somit auch darüber, ob die von den Bundesregierungen kontinuierlich beanspruchte Förderung von Frieden, Entwicklung und Stabilität glaubwürdig ist - bisher war diese Bereitschaft, sich mit letzter Konsequenz hierfür einzusetzen, noch nicht erkennbar.

Deutsche Netto - ODA 2003 - 2008Deutsche Netto - ODA 2003 - 2008
Einen weiteren Widerspruch zur deutschen Entwicklungsförderung stellt der Handel mit Rüstungsgütern dar: Angesichts der selbst formulierten Ansprüche zur Gewährleistung von Frieden, Gerechtigkeit und Entwicklung ist der sprunghafte Anstieg deutscher Rüstungsexporte in Schwellen- oder Entwicklungsländer im letzten Jahrzehnt kontraproduktiv. Dabei geht es nicht nur um den möglichen Beitrag zur Aufrechterhaltung oder zum Beginn gewaltsamer Konflikte. Das für Waffen ausgegebene Geld kann von Regierungen in der Dritten Welt nicht für die primären Entwicklungsbereiche wie Bildung, Soziales oder die Infrastruktur eingesetzt werden. Die Bundesrepublik fördert damit indirekt und ungewollt sogar die Fortdauer von Unterentwicklung.
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