Dossierbild Afrika - Schwerpunktthemen
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Afrika in der internationalen Politik


18.9.2009
Die Afrikanische Union und verschiedene eigenständige afrikanische Regionalorganisationen wollen auf eine verbesserte Integration und eine wirksamere Interessenvertretung Afrikas in internationalen Belangen hinwirken. Aber auch auswärtige Mächte verfolgen ihre Ziele in Afrika. Neben den ehemaligen Kolonialmächten Frankreich und Großbritannien gewinnen die Beziehungen zu asiatischen und südamerikanischen Schwellenländern an Bedeutung.

Der Vorsitzende der Kommission der Afrikanischen Union, Alpha Oumar Konare (links) unterhält sich mit dem Präsident der Europäischen Kommission, Jose Manuel Barroso während des EU-Afrika-Gipfels in Lissabon.Der Vorsitzende der Kommission der Afrikanischen Union, Alpha Oumar Konare (links) unterhält sich mit dem Präsident der Europäischen Kommission, Jose Manuel Barroso während des EU-Afrika-Gipfels in Lissabon. (© AP)

Die Afrikanische Union (AU)



Die im Jahre 2002 gegründete Afrikanische Union (AU) stellt den zweiten Versuch afrikanischer Staaten dar, den Kontinent zu einen, aus eigener Anstrengung zu entwickeln und zu befrieden. Einen ersten Versuch zur Einigung des Kontinents unternahmen afrikanische Staaten 1963 mit der Organisation Afrikanischer Einheit (OAE, englisch: Organization of African Unity, OAU). Sie wurde am Ausgang des Kolonialismus gegründet, und dies spiegelte sich in ihren Zielen wider: Primär sollte sie die Unabhängigkeit der Mitgliedstaaten bewahren und ihre Grenzen garantieren, auch wenn diese kolonialen Ursprungs waren. Die OAE wehrte sich strikt und erfolgreich gegen Sezessions(Abspaltungs)versuche, denn lediglich Eritrea wurde 1993 nach 30-jährigem Unabhängigkeitskrieg als eigenständiger Staat anerkannt. Die OAE hielt uneingeschränkt am Prinzip der Nichteinmischung in die internen Angelegenheiten der Staaten fest. In der Praxis bedeutete dies die kritiklose Hinnahme von Militärputschen und Passivität auch angesichts schwerster Menschenrechtsverletzungen. Politisch handlungsfähig zeigte sie sich in der Verurteilung und diplomatischen Isolation der verbliebenen Kolonial- und Siedlerregime Rhodesien (heute Simbabwe), Südafrika, Namibia, Angola und Mosambik. Organisatorisch stand sie auf äußerst schwachen Füßen, auch weil zahlreiche Mitgliedstaaten ihren Beitragsverpflichtungen nicht nachkamen. Als in den 1990er Jahren gewaltsame Konflikte zunahmen, stellte die OAE zwar einige Beobachter- und Vermittlungsmissionen, doch es gelang ihr nicht, sich zu einem handlungsfähigen politischen Akteur zu entwickeln.

Ende der 1990er Jahre begann in Afrika eine lebhafte Diskussion um die Zukunft des Kontinents, der zu einer Randzone der Globalisierung zu werden drohte. Es blieb dem damals international geächteten libyschen Staatschef Gaddafi vorbehalten, auf einem Treffen der OAE 1999 die Idee des früheren ghanaischen Staatschefs Kwame Nkrumah (1960 bis 1966) aufzunehmen und die "Vereinigten Staaten von Afrika" anzuregen. Die Vorschläge waren zwar völlig utopisch, doch bestärkten sie den allgemeinen Veränderungswillen, und die Gründung der AU wurde beschlossen; sie erfolgte 2002 im südafrikanischen Durban. Mitglieder sind alle afrikanischen Staaten mit Ausnahme Marokkos, das der Organisation fern geblieben ist, weil die AU die Westsahara als eigenständiges Gebiet anerkennt.

Ziele und Prinzipien

Die AU unterscheidet sich sowohl im Hinblick auf Ziele und Prinzipien als auch in ihren Institutionen fundamental von der OAE. Ihre Ziele (Art. 3 der Gründungsakte) sind umfassend und beinhalten die sozioökonomische Integration, die Herstellung von Frieden und Sicherheit und die politische Interessenvertretung Afrikas in der globalisierten Welt. Während die entwicklungspolitischen Ziele wenig Neues enthalten, da sie zumeist in ähnlicher Form in vielen Dokumenten und Erklärungen enthalten sind (und bislang das Stadium von Absichtserklärungen nicht verlassen haben), sind die Ausführungen zum Bereich Sicherheit geradezu revolutionär. Sicherheit und Stabilität werden nun als unabdingbare Voraussetzung für Entwicklung betrachtet, da Konflikte ein "Haupthindernis für die sozioökonomische Entwicklung" darstellen. Etwas irritierend bestätigt Artikel 4 (g) zunächst das traditionelle Nichteinmischungsprinzip, doch der folgende Art. 4 (h) schreibt das Recht der Union fest, auch ohne Zustimmung des betroffenen Staates in Fällen von Kriegsverbrechen, Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu intervenieren. Damit kann die von afrikanischen Staaten aufgrund ihrer kolonialen Erfahrungen hoch gehaltene Souveränität letztlich aufgehoben werden. Sofern ein Konsens nicht erzielt werden kann, bestimmt die Versammlung der afrikanischen Staats- und Regierungschefs mit Zweidrittelmehrheit über Sanktionen und mögliche militärische Interventionen. Dieses völkerrechtlich einmalige Interventionsrecht ist 2004 auf Fälle ausgeweitet worden, in denen die Ordnung eines Staates zum Beispiel durch einen Militärputsch außer Kraft gesetzt wurde.

Institutionen und Organe

Die institutionelle Struktur der AU ist weitaus komplexer als die ihrer Vorgängerorganisation und orientiert sich stark an der EU.
  • Die Versammlung der Staats- und Regierungschefs bildet das oberste exekutive Organ der AU. Sie ist dem Europäischen Rat vergleichbar mit dem wesentlichen Unterschied, dass hier Entscheidungen mit einer Zweidrittelmehrheit (und bei verfahrenstechnischen Fragen sogar mit einfacher Mehrheit) gefällt werden können, während der Europäische Rat nur einstimmig Beschlüsse fassen kann.
  • Der Exekutivrat (EC) besteht in der Regel aus den Außenministern und entspricht dem Ministerrat der EU. Auch er entscheidet im Unterschied zum EU-Ministerrat, der mit sowohl absoluten als auch qualifizierten Mehrheiten (je nach Politikbereich) Entscheidungen fällt, generell wiederum mit einer Zweidrittelmehrheit. Er führt die Anweisungen der Versammlung im Bereich Konfliktbearbeitung aus.
  • Der Ausschuss der Ständigen Vertreter (PRC) auf Botschafterebene bereitet wie die gleichnamige EU-Institution die Sitzungen des Exekutivrates vor und stellt die Arbeitsebene dar.
  • Die AU-Kommission koordiniert die Arbeit der AU und bereitet die AU-Treffen vor. Sie darf keine Weisungen von Regierungen annehmen. Der Vorsitzende repräsentiert die AU nach außen. Unklar ist noch, ob die AU-Kommission selbstständig (supranational) wie die EU-Kommission Politikbereiche verwalten soll.
  • Das Pan-Afrikanische Parlament (PAP) hat 2004 in Midrand, nahe der südafrikanischen Hauptstadt Tshwane, seine Arbeit aufgenommen. Die Abgeordneten werden nicht direkt gewählt, sondern jedes Mitgliedsland delegiert fünf Mitglieder von den nationalen Parlamenten. Bis 2009 sollte das PAP volle legislative Befugnisse erhalten, welche das Europäische Parlament (EP) bis heute, 30 Jahre nachdem es erstmals direkt gewählt wurde, nicht besitzt. Doch bislang waren die afrikanischen Staats- und Regierungschefs nicht bereit, dem PAP konkrete Kompetenzen zuzugestehen. Das PAP bleibt daher (vorerst) ein allgemeines Diskussionsorgan, dessen zahlreiche Resolutionen von den Regierungen kaum beachtet werden.
  • Der Afrikanische Gerichtshof (African Court genauer African Court on Human and Peoples' Rights, ACHPR) überwacht die Einhaltung der in der African Charta on Human and Peoples' Rights definierten Rechte. Neben Staaten und der AU-Commission on Human and Peoples' Rights können auch Nichtregierungsorganisationen und Individuen unter bestimmten Umständen als Kläger zugelassen werden. Obwohl nur 23 Staaten ein entsprechendes Protokoll unterzeichnet und damit die Zuständigkeit des Gerichtshofes anerkannt haben, wählte die African Commission 2006 elf Richter. Bislang hat der Gerichtshof seine Arbeit noch nicht aufgenommen, auch weil die geplante Verschmelzung mit dem African Court of Justice bisher nicht erfolgte. Dies wird von Nichtregierungsorganisationen scharf kritisiert.
  • Ein Wirtschafts-, Sozial- und Kulturrat (Economic, social and cultural council, ECOSOCC) mit 150 Mitgliedern - ähnlich dem EU-Wirtschafts- und Sozialausschuss - berät die Institutionen. Es ist hier auch eine Vertretung der afrikanischen Diasporas geplant.
Im Unterschied zur EU besitzt die AU mit dem Friedens- und Sicherheitsrat (Peace and Security Council, PSC) ein zentrales Organ für Friedenssicherung. Er besteht aus 15 Mitgliedern, die von der Versammlung der Staats- und Regierungschefs gewählt werden. Bei der Wahl werden die Prinzipien des regionalen Proporzes und der Rotation beachtet. Fünf Mitglieder gehören dem Rat für drei Jahre, die übrigen zehn für zwei Jahre an. Dem PSC zur Seite steht eine ganze Reihe von primär militärischen Behörden einschließlich einer (geplanten) multinationalen Eingreiftruppe von 15 000 Mann, zu der noch regionale Einheiten von jeweils 3000 bis 5000 Mann hinzukommen sollen.

Quellentext

Kontinentale und regionale Friedens- und Sicherheitsarchitektur

Die afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur (African peace and security architecture, APSA) bildet den politischen und strukturellen Rahmen, den die AU zur Prävention und zur Lösung von Konflikten auf dem Kontinent geschaffen hat. Sie besteht aus zwei Komponenten: der gemeinsamen afrikanischen Verteidigungs- und Sicherheitspolitik (Common African Defence and Security Policy, CADSP) und dem Friedens- und Sicherheitsrat (Peace and Security Council, PSC). Erstere verabschiedeten die Staats- und Regierungschefs der AU-Mitgliedsländer im Februar 2004. Sie bildet das Grundlagendokument der Friedens- und Sicherheitsarchitektur und soll primär effektiv auf interne und externe Bedrohungen reagieren. Der dabei eingeführte Sicherheitsbegriff basiert auf dem Prinzip der Unteilbarkeit: Jegliche Drohung oder Aggression gegen ein Land - ob innerafrikanisch, ob extern - wird als Angriff gegen alle afrikanischen Staaten und den Kontinent als Ganzes wahrgenommen. Unmittelbar zuständig für die Durchführung der Verteidigungs- und Sicherheitsagenda ist der Friedens- und Sicherheitsrat als wichtigstes sicherheitspolitisches Organ der AU. Er ist dem UN-Sicherheitsrat nachempfunden, allerdings gibt es keine Vetomächte und ständigen Mitglieder.
Der Rat koordiniert die sicherheitspolitischen Angelegenheiten des Kontinents und übernimmt zudem eine Frühwarnfunktion, um so rechtzeitig und effektiv auf Konfliktsituationen reagieren zu können. Er kann der AU-Generalversammlung eine Intervention in ein Mitgliedsland empfehlen sowie bei Beschluss der Staats- und Regierungschefs Friedensmissionen beauftragen und entsenden. Die Generalversammlung entscheidet also letztlich neben Sanktionen auch über Interventionen. Das Interventionsrecht der AU ist jedoch völkerrechtlich umstritten, weil es vielfach allein den Vereinten Nationen zugebilligt wird. Die Abteilung für Frieden und Sicherheit der AU-Kommission (Department for Peace and Security) soll unterdessen die getroffenen Entscheidungen koordinieren und auf kontinentaler Ebene umsetzen.
Der Friedens- und Sicherheitsrat wird von einem Panel of the Wise, das sich aus fünf afrikanischen Persönlichkeiten verschiedener Herkunftsregionen zusammensetzt, und einem militärischen Beratungsgremium unterstützt. Das sich im Aufbau befindende kontinentale Frühwarnsystem (Continental Early Warning System, CEWS) soll ihn durch Datensammlung und -analyse über potenzielle Konflikte und Bedrohungen informieren und dabei mit den Frühwarnsystemen der regionalen Wirtschaftsgemeinschaften kooperieren. Der Rat verfügt mit der African Standby Force zudem über eine afrikanische Eingreiftruppe.

Rolle der Regionalorganisationen
Während die AU für die Entwicklung und Koordinierung der Politik auf kontinentaler Ebene verantwortlich ist, sollen die Regionalorganisationen die getroffenen Entscheidungen auf regionaler Ebene umsetzen. Die AU möchte dabei mit fünf Organisationen kooperieren, die idealtypisch je eine der fünf Regionen repräsentieren. Jede von ihnen wird über ein eigenes, sich zurzeit im Aufbau befindliches Frühwarnsystem verfügen. Zudem spielen sie eine zentrale Rolle beim Aufbau der African Standby Force. Sie soll in zwei Phasen bis 2010 aufgebaut werden und anschließend bei innerafrikanischen Friedenseinsätzen unter dem Mandat der AU und in enger Kooperation mit der UN einsetzbar sein.
Die AU hat die fünf Regionalorganisationen damit beauftragt, je eine 3000 bis 5000 Mann starke Brigade aufzustellen, bestehend aus zivilen und militärischen Kräften, samt regionalem Hauptquartier und strategischen Planungseinheiten. Die Brigaden können als Teil einer über den Kontinent verteilten Streitmacht auch außerhalb ihrer Region eingesetzt werden. Ausbildung und Ausstattung der Brigaden sollen den UN-Normen entsprechen. Mit der ECOWAS, der SADC und der IGAD haben bisher allerdings lediglich drei der Regionalen Wirtschaftsgemeinschaften (REC) Erfahrungen im Bereich Konfliktbewältigung sammeln können.
Die AU ihrerseits ist verantwortlich für den Aufbau eines Hauptquartiers für die Missionen und die Bereitstellung eines geeigneten Kommunikationssystems, um die Friedenseinsätze zu steuern und zu koordinieren.
Die Friedens- und Sicherheitsarchitektur bildet in der Theorie ein tragfähiges Fundament. Ihr Erfolg wird davon abhängen, ob es der AU und den Regionalorganisationen gelingt, diese ambitionierte Agenda umzusetzen.

Fabian Böckler


Gegenwärtig befinden sich die Institutionen der AU noch im Aufbau. Es fehlt vor allem an finanziellen Ressourcen, da viele Staaten ihren Beitrittsverpflichtungen nicht nachkommen. Den Haushalt der AU tragen zu einem Großteil Südafrika, Nigeria, Libyen und Algerien. Der Aufbau der Institutionen verläuft wesentlich langsamer als geplant, und nicht alle Staaten haben die notwendigen Beitrittsprotokolle zu den einzelnen Institutionen unterzeichnet.

Neben dem Ressourcenmangel erschwert auch die extrem heterogene Mitgliedschaft die Fähigkeit der AU, tragfähige Kompromisse zu finden. Im Unterschied zur EU, die immer ein "Klub von Demokratien" war, sind in der AU sowohl Diktaturen als auch Demokratien vertreten, wodurch Entscheidungen im Falle von Menschenrechtsverletzungen oder Verstößen gegen demokratische Prinzipien schwierig werden. Zahlreiche Abgeordnete des PAP sind nicht aus demokratischen Wahlen hervorgegangen. Auch muss offen bleiben, inwieweit Entscheidungen, die mit Zweidrittelmehrheit zustande kommen, wirklich politische Folgen haben, da nur wenige Staaten überhaupt in der Lage sind, groß angelegte Militäroperationen durchzuführen. Mit Ausnahme des Sicherheitsbereiches wirkt die AU bislang eher noch wie eine Art Hülle, die erst mit konkreten Inhalten gefüllt werden muss.

Neue Partnerschaft für Afrikas Entwicklung

Die NEPAD (New Partnership for Africa's Development) wurde 2001 in Abuja, der Hauptstadt Nigerias, ins Leben gerufen. Sie ging aus verschiedenen Initiativen afrikanischer Regierungen hervor und ist 2002 zum Entwicklungsprogramm der AU erklärt worden. Die NEPAD will gemeinsam mit den Geberstaaten die Voraussetzungen für die Entwicklung des Kontinents schaffen. Dabei spielt "good governance", also gute Regierungsführung, eine zentrale Rolle. Grundgedanke ist, dass der transparente, effiziente und entwicklungsorientierte Umgang mit den eigenen Ressourcen die Basis für Entwicklungserfolge bildet und Afrika die Chance auf Teilhabe an der Globalisierung eröffnet. Kernstück des umfangreichen und für afrikanische Verhältnisse ungewohnt selbstkritischen Dokuments ist ein freiwilliger Überprüfungsmechanismus, inwieweit die ökonomischen und politischen Ziele NEPADs - verkürzt gesagt: Marktwirtschaft, Demokratie und good governance - erreicht worden sind.

Staaten, die das entsprechende Protokoll des African Peer Review Mechanism (APRM) unterschrieben haben, durchlaufen einen komplexen Überprüfungsmechanismus, der unter anderem auch den Besuch einer Expertenkommission aus afrikanischen Staaten vorsieht und die Beteiligung der Zivilgesellschaft vorschreibt. Bisher sind 30 Staaten Mitglied des APRM geworden, aber lediglich Kenia, Ghana, Ruanda und Südafrika haben bislang alle Stufen durchlaufen. Inwieweit die Staaten die Empfehlungen aus den Überprüfungsverfahren annehmen, bleibt ihnen überlassen. Sanktionen, die auf Einhaltung drängen, sind nicht geplant. Allerdings haben Geber, unter anderem die EU, angekündigt, Staaten, die Reformprogramme auf der Basis der Überprüfungsverfahren durchführen, finanziell zum Teil massiv zu unterstützen. Die EU beabsichtigt, dadurch den bislang nur zögerlich angelaufenen APRM zu aktivieren. Auch wenn der APRM die hohen Erwartungen nicht erfüllt hat, so ist es in einigen Staaten (z. B. in Ghana) gelungen, eine breite innergesellschaftliche Diskussion über Entwicklungsziele und notwendige Reformen einzuleiten. Bisher ist es afrikanischen Staaten kaum gelungen, über NEPAD zusätzliche Mittel für ihre äußerst ehrgeizigen, teilweise illusionären Entwicklungsprogramme einzuwerben.

Fazit

Regionale AbkommenRegionale Abkommen
Sowohl die AU als auch NEPAD sind Ausdruck geradezu revolutionärer Veränderungen im politischen Denken Afrikas; beide Initiativen sind darüber hinaus eigenständige afrikanische Anstrengungen. So überzeugend die Ansätze prinzipiell sind, so gilt es zwei Einwände zu bedenken: Erstens sind AU und NEPAD Elitenprojekte, die bislang nicht in der Bevölkerung verankert sind und daher keine breite Unterstützung genießen. Zweitens, und dies ist gravierender, bestehen massive Probleme in der konkreten Umsetzung. AU und NEPAD sind äußerst ambitionierte Projekte von im Grunde genommen schwachen Staaten. Ohne Unterstützung von außen, etwa der EU, werden sie jedoch nicht in der Lage sein, ihre weit reichenden Aufgaben wahrzunehmen. Entscheidend für den Erfolg der Projekte bleiben der Wille, das Engagement und die Bereitschaft afrikanischer Regierungen, Kompromisse zu schließen und nötigenfalls Konflikte zu riskieren. Um ihre Glaubwürdigkeit zu wahren, dürfen sie nicht wie im Falle der katastrophalen Entwicklung in Simbabwe weitgehend passiv bleiben.


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