Staat und Wirtschaft
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Aufgaben und Grenzen von Markt und Staat


5.7.2007
In der Sozialen Marktwirtschaft wird wirtschaftliches Handeln größtenteils durch den Markt koordiniert. Doch sind, wenn es etwa um den Schutz öffentlicher Güter geht, staatliche Eingriffe angebracht. Sowohl Markt als auch Staat sind Grenzen gesetzt.

Städte sind auch Wirtschaftszentren. Hier fließen Kapital-, Waren- und Dienst- leistungsströme zusammen. An der Börse, wie hier in Sao Paulo, wird über den Einfluss der Stadt auf die globalen Finanzmärkte entschieden.Broker an der Börse in Sao Paolo. (© AP)

Rolle des Marktes



In einer marktwirtschaftlichen Volkswirtschaft, auch in einer Sozialen Marktwirtschaft, ist der Markt das Koordinationsinstrument der ersten Wahl. Die Einzelnen koordinieren ihre Handlungen über Märkte, und nur wenn diese Koordination zu unerwünschten Ergebnissen führt, soll der Staat eingreifen: "So viel Markt wie möglich, so viel Staat wie nötig" (Karl Schiller, Bundeswirtschaftsminister 1966-1972). Marktwirtschaftliche Koordination der einzelnen wirtschaftlichen Handlungen bedeutet, dass die jeweiligen Akteure, insbesondere die Firmen, miteinander im Wettbewerb stehen, dass sich aus Angebot und Nachfrage Marktpreise bilden und dass die Individuen ihr Handeln an diesen Marktpreisen ausrichten. Steigen zum Beispiel die Preise für Erdöl, so zeigt dies in einer Marktwirtschaft an, dass dieser Rohstoff knapper geworden ist, sei es, weil die Vorräte zurückgehen, sei es, weil der Verbrauch zugenommen hat. Marktwirtschaftliche Koordination bedeutet, dass in einem solchen Fall die Unternehmen und die Haushalte versuchen, Energie rationeller zu verwenden und auf Aktivitäten, die sehr verbrauchsintensiv sind, zu verzichten, und dass Unternehmen sich bemühen, Alternativen zum Öl zu entwickeln.

Der zentrale Koordinationsmechanismus, der auf Märkten den Ausgleich von Angebot und Nachfrage herbeiführt, ist also der Preismechanismus. Ihm kommt für das Verständnis von Märkten eine zentrale Rolle zu. Er vermittelt zwischen Anbietern und Nachfragern wichtige Informationen, die sie zur Koordinierung ihrer Wirtschaftspläne benötigen. Marktpreise sind dabei als Zusammenfassung verschiedenster Informationen, als "Informationsaggregate" anzusehen, in die wichtige Variablen wie Produktionskosten, Transportkosten, Verhandlungskosten, Marktmacht eingehen. Die Fähigkeit, Marktpreise korrekt auszuwerten, ist für das Funktionieren eines jeden Marktes unerlässlich. Müssen einzelne Wirtschaftssubjekte all diese Informationen getrennt voneinander einschätzen, so würde wahrscheinlich ihre Zeit nicht mehr dazu reichen, überhaupt einen Wirtschaftsplan aufzustellen. Es ist aber nicht notwendig, eine Vielzahl von Einzelinformationen auszuwerten, um die Knappheit eines Gutes beurteilen zu können: Marktpreise fassen alle Informationen in einer einzigen Größe zusammen. Ihre einfache Vergleichbarkeit ermöglicht es den Wirtschaftssubjekten, Trends auf Märkten zu erkennen und sich auf sie einzustellen.

Funktionen des Staates



Das Individuum spielt eine Schlüsselrolle für das Funktionieren einer modernen Wirtschaft. Ebenso bedeutsam ist, wie gut es gelingt, auf der Grundlage individueller Entscheidungen die richtige Aufgabenverteilung zwischen Staat und Markt zu finden. Nach Auffassung des schottischen Ökonomen und Philosophen Adam Smith (1723-1790) hat das Streben nach individueller Bedürfnisbefriedigung den größten Nutzen für die Gesellschaft insgesamt dabei zur Folge. Er beschrieb diese Koordinationsleistung -vom individuellen Nutzenstreben zum sozialen Optimum - mit der Metapher von der "Unsichtbaren Hand" des Marktes, die ein Eingreifen des Staates nicht nötig macht.

Solch eine idealisierte Wirtschaft mit perfekten Märkten existiert in der Realität jedoch nicht. Marktwirtschaften leiden vielmehr unter einer Reihe von Unzulänglichkeiten, die unter anderem zu Arbeitslosigkeit, einer Ungleichverteilung von Einkommen und zur Ausbeutung der natürlichen Ressourcen führen. Es gibt also eine Reihe von guten Argumenten für staatliche Eingriffe in das Wirtschaftsleben. Über den optimalen Umfang der Staatstätigkeit besteht jedoch Uneinigkeit. In manchen Volkswirtschaften übernimmt der Staat eine beinahe unbegrenzte Anzahl an Aufgaben, während er sich in anderen auf bestimmte Bereiche beschränkt.

Was für den einen sozial gerecht ist, ist für den anderen möglicherweise sozial ungerecht. Aber selbst wenn die Gesellschaftsmitglieder sich auf ein einheitliches Verständnis von sozialer Gerechtigkeit einigen könnten, existierte nach wie vor das fundamentale Problem, dass Märkte allein nicht unbedingt zu einer Einkommensverteilung führen, die als sozial gerecht empfunden wird. Im Gegenteil kann ein perfekt funktionierender Markt sogar eine extreme Ungleichverteilung der Einkommen nach sich ziehen, da unter Idealbedingungen alle Nachfrager bei dem Anbieter mit dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis einkaufen.

Das magische Viereck der WirtschaftspolitikDas magische Viereck der Wirtschaftspolitik
Der Nobelpreisträger für Wirtschaftswissenschaften von 1970, Paul A. Samuelson, hat in diesem Zusammenhang einmal das Beispiel angeführt, es könne dazu kommen, dass die Katze der Reichen genau die Milch trinkt, die den Kindern der Armen fehlt. Dies geschieht, weil der Marktmechanismus von der Kaufkraft der Nachfrager angetrieben wird. So gesehen bedarf auch ein effizientes Marktsystem der Korrektur. Es geht darum, die Effizienz von Märkten und ethisch-moralische Normen gegeneinander abzuwägen und eine möglichst allgemein akzeptierte Entscheidung zu treffen. Dazu gehört aus Sicht der Volkswirtschaftslehre beispielsweise, sich mit den Kosten und Nutzen verschiedener Umverteilungs- und Transfersysteme zu befassen.

Die kurzfristigen Steuerungsaufgaben des Staates im Rahmen der Konjunkturpolitik sind in der Bundesrepublik Deutschland im Gesetz für Stabilität und Wachstum von 1967, dem "Stabilitätsgesetz", beschrieben und geregelt. Es verpflichtet die Regierung darauf, gleichzeitig vier wirtschaftspolitische Ziele, das "magische Viereck", anzustreben: Preisniveaustabilität, hoher Beschäftigungsgrad, Wachstum und außenwirtschaftliches Gleichgewicht. Diese vier Ziele werden deshalb als "magisch" bezeichnet, weil sie nicht alle zugleich verwirklicht werden können. Zwischen den einzelnen Zielen bestehen vielmehr Konflikte und Wechselwirkungen, sodass sich wirtschaftspolitische Maßnahmen zur Erreichung eines Ziels negativ auf die Realisierung anderer Ziele auswirken können. Alle vier Ziele werden im Gesetz noch näher beschrieben, und es werden auch die prozesspolitischen Instrumente genannt, die dem Staat zur Verfügung stehen. Umstritten ist allerdings in diesem Zusammenhang, ob Wirkungsverzögerungen sowie Informations- und Wissensdefizite nicht dazu führen, dass der Staat mit seiner Politik eine Destabilisierung der Wirtschaft bewirkt, also das Gegenteil von dem, was er erreichen will.

Ein Bestreben der Wirtschaftsunternehmen, das staatlicherseits unterstützt wird, ist dafür zu sorgen, dass die Produktionsfaktoren Arbeit, Boden und Kapital so produktiv wie möglich verwendet werden. Ziel ist letztendlich, jene Güter, welche den Wünschen der Verbraucher am besten entsprechen, an optimalen Standorten mit minimalen Kosten zu erzeugen. Diese Aufgabe der "Allokation" betrifft im Wesentlichen die drei Fragen
  • Was soll produziert werden?
  • Wie soll produziert werden?
  • Wo soll produziert werden?
Während viele Allokationsaufgaben am besten durch den Markt erfüllt werden, versagt er bei öffentlichen Gütern. Ein wichtiges Beispiel für ein öffentliches Gut ist eine intakte Umwelt. Steuern, Subventionen, Ge- und Verbote gehören zu den staatlichen Instrumenten der Allokationspolitik. Ordnungspolitisch greift der Staat zum Schutz der natürlichen Umwelt ein, wenn er die Rahmenbedingungen für die Bildung von Märkten für Emissionsberechtigungen schafft. Dies ist der Weg, den die Umweltpolitik zur Verminderung der Kohlendioxyd-Emissionen nach dem "Kyoto-Protokoll" eingeschlagen hat.

Strukturpolitik der EUStrukturpolitik der EU
Der Staat beeinflusst die Allokation durch Strukturpolitik, wenn er einzelne Wirtschaftssektoren mit Subventionen unterstützt, um sie zu erhalten oder schneller zu entwickeln, als dies am Markt geschehen würde. Beispiele für Erhaltungssubventionen sind der Steinkohlenbergbau und die Landwirtschaft. Anhand der Windenergie-Industrie lässt sich zeigen, wie der Staat versucht, die Entwicklung eines als zukunftsträchtig angesehenen Sektors zu beschleunigen. Eine besonders aktive Strukturpolitik hat in den letzten Jahren die Europäische Union mit ihren Strukturfonds betrieben, weil sie durch Subventionen an einkommensschwache Regionen eine Angleichung des wirtschaftlichen Niveaus und auf diesem Weg das Zusammenwachsen der europäischen Staaten beschleunigen will.

Kritische Stimmen gegen die Strukturpolitik bringen vor, dass es dem Markt überlassen werden müsse, welche Sektoren wachsen oder schrumpfen. Diese Kritik richtet sich besonders gegen Erhaltungssubventionen, weil durch sie den wachsenden Sektoren Mittel entzogen werden.

Neben der Stabilisierung und der Allokation ist eine weitere Staatsaufgabe in der Sozialen Marktwirtschaft die Verteilung, um für mehr Gerechtigkeit zu sorgen. Die Einkommensverteilung, welche der Markt erzeugt hat, die "Primärverteilung", wird aus sozialpolitischen Gründen korrigiert, um eine gleichmäßigere Verteilung, die "Sekundärverteilung", zu erzeugen. Die wesentlichen Instrumente, die dem Staat bei der Verteilungsaufgabe zur Verfügung stehen, sind das Steuersystem und Sozialleistungen.

Auch die Regional- und Strukturpolitik verfolgt neben den Allokationszielen zusätzlich Verteilungsziele, die bei den Europäischen Strukturfonds sogar im Vordergrund stehen. In der Verteilungspolitik gibt es viele Konflikte. Der wichtigste Konflikt besteht darin, dass eine Umverteilung, die letztlich über Steuerzahlungen der Haushalte mit höheren Einkommen finanziert werden muss, deren Leistungsmotivation dämpft und gleichzeitig den Haushalten mit niedrigeren Einkommen, welche Sozialleistungen erhalten, den Anreiz nimmt, sich verstärkt selbst zu helfen.

Eigentumsrechte

Marktwirtschaft ist nur möglich, wenn der Staat Eigentumsrechte definiert und garantiert. Ein Beispiel für unklare Eigentumsrechte stellten die ungeklärten Besitzansprüche an Immobilien in der ehemaligen DDR kurz nach der deutschen Einigung dar. Weil zunächst nicht klargestellt werden konnte, wer Besitzansprüche an Grundstücken geltend machen konnte, war es nicht möglich, sie zu handeln oder einer produktiven Nutzung zuzuführen.

Das wichtigste Eigentumsrecht an einem Gut besteht in dem Recht, dieses Gut selbst zu nutzen. In dieser Sichtweise werden die Eigentumsrechte an Gütern auf Märkten gehandelt. Der Wert eines Gutes hängt davon ab, mit welchen Rechten das Eigentum an diesem Gut verbunden ist: Ein Auto, mit dem man immer fahren darf, ist mehr wert, als ein Auto, für das bei Smog-Alarm Fahrverbot besteht. Das Fahrverbot wirkt wertmindernd, weil es die Eigentumsrechte am Auto einschränkt. Diese Wertminderung tritt ein, obwohl materiell am Auto nichts geändert worden ist.

Ein weiteres wichtiges Eigentumsrecht erlaubt, jemand anderen von der Nutzung des eigenen Eigentums auszuschließen. Dieses Recht kann nur bei privaten Gütern verwirklicht werden, denn bei ihnen ist das Ausschlussprinzip anwendbar. Beispielsweise kann der Eigentümer eines Hauses andere von dessen Nutzung ausschließen, indem er das Haus abschließt. Für öffentliche Güter wie saubere Luft gilt dies nicht, denn es ist nicht möglich, jemanden vom Einatmen der Luft auszuschließen, sodass sich für öffentliche Güter folglich keine individuellen, privaten Eigentumsrechte definieren lassen.

Ein drittes Eigentumsrecht berechtigt dazu, das eigene Eigentum zu verkaufen. Hinzu tritt als viertes das Recht auf die Früchte der Nutzung aus dem Eigentum. In den Volkswirtschaften der Sowjetunion und der DDR war es erlaubt, Privateigentum, beispielsweise ein Auto, zu besitzen, aber es war in der Regel untersagt, damit Geld zu verdienen, zum Beispiel als Taxi-Unternehmer.

Die Eigentumsrechte müssen durch den Staat garantiert werden. Das Parlament, die Legislative, definiert die Eigentumsrechte in der Regel in Gesetzen. Die Rechtsprechung, die Judikative, legt die von der Legislative formulierten Eigentumsrechte aus. Die Exekutive schließlich, also Regierung, Verwaltung und Polizei, setzt die Eigentumsrechte durch.

Einschränkungen des Marktes



Manchmal funktioniert die Koordination über den Markt nicht. Sie scheitert, wenn die wirtschaftlichen Handlungen der einzelnen Akteure andere Akteure schädigen, ohne dass diese sich dem entziehen können. Hier wird die ordnende und eingreifende Hand des Staates benötigt. Ein Beispiel sind Schädigungen der natürlichen Umwelt. Zudem gibt es "öffentliche Güter", für deren Bereitstellung der Staat auch in einer Marktwirtschaft verantwortlich ist.

Externe Effekte

Individualismus als Norm fordert, dass jeder alle Folgen seiner Handlungen tragen muss, die er durch seine eigenen Entscheidungen hervorgerufen hat. Nur so können die Handlungen der Einzelnen über Märkte erfolgreich koordiniert werden. Es gibt jedoch Fälle, in denen die Folgen von Entscheidungen nicht den Verursacher, sondern Unbeteiligte treffen. Ein Beispiel hierfür ist ein Industriebetrieb, der giftige Abwässer in einen Fluss leitet, dadurch die Fischbestände ausrottet und in der Folge einen benachbarten Fischer um seine wirtschaftliche Existenzgrundlage bringt. Die Vergiftung der Fische taucht in der Rechnung des Industriebetriebes nicht als Kostenfaktor auf. Die Kosten fallen schließlich außerhalb des Industriebetriebes an, beim Fischer.

Solche außerhalb anfallenden Kosten werden "externe Kosten" oder allgemeiner: "negative externe Effekte" genannt. Bei negativen externen Effekten wird derjenige, der Kosten hervorruft, nicht mit diesen Kosten belastet. Jemand anderes muss dafür aufkommen. Das wirtschaftspolitische Problem, das staatliches Handeln erfordert, besteht in diesem Fall darin, dass die Umwelt geschädigt und die Norm der Selbstverantwortlichkeit des Individuums verletzt wird. Externe Kosten bedeuten, dass der Stärkere - hier der Industriebetrieb - den Schwächeren - hier den Fischer - schädigt.

Es gibt auch "positive externe Effekte", die aber in der Regel kein vordringliches Problem für die Wirtschaftspolitik darstellen. Positive externe Effekte bedeuten, dass jemand, der seinen eigenen Interessen nachgeht, dabei gleichzeitig und unbeabsichtigt einem anderen nützt. Hier ist es also so, dass ein Akteur einen Nutzen erzeugt, der nicht in seine eigene Kalkulation eingeht. Deshalb wird auch vom "externen Nutzen" gesprochen. Zum Beispiel betreibt ein Imker sein Gewerbe in der Nähe eines Gartenbaubetriebes. Die Pflanzen des Gartenbaubetriebes erhöhen die Produktivität der Imkerei. In diesem Fall gibt es für die Wirtschaftspolitik keinen Grund einzugreifen, denn es wird niemand benachteiligt. Der Imker genießt lediglich einen unentgeltlichen Vorteil. Aus der Sicht des Imkers wäre es vielleicht wünschenswert, wenn der Gartenbaubetrieb noch mehr Blumen pflanzen würde. Das tut er aber nicht, weil er die positiven Effekte auf die Imkerei nicht einkalkuliert, sie sind eben "extern". Sollte hier jemand wirtschaftspolitischen Handlungsbedarf sehen, so ist dieser gewiss nicht dringend.

Negative externe Effekte stellen dagegen ein schwerwiegendes Problem marktwirtschaftlicher Volkswirtschaften dar. Eine Möglichkeit sie zu lösen besteht darin, die Erzeugung negativer externer Effekte zu verbieten. Solche Verbote sind in Marktwirtschaften aber selten, sie gelten beispielsweise für die Verbreitung giftiger Stoffe. Außerdem gibt es kaum Aktivitäten ohne negative externe Effekte. Auch der Krankenwagen, der einen Verletzten ins Hospital bringt, belastet die Umwelt. Dennoch wollen wir, dass er fährt.

Eine andere Lösung besteht darin, den Verursacher der negativen externen Effekte mit den Kosten seines Verhaltens zu belasten. Man holt also die Kosten von außen wieder in die Kalkulation des Verursachers zurück, man "internalisiert" sie. Der Staat könnte den Verursacher beispielsweise mit einer Steuer belegen oder ihn zwingen, den Geschädigten mit einer Zahlung zu kompensieren, um den Verursacher von seinem schädigenden Verhalten abzubringen oder ihn zumindest dazu zu veranlassen, es einzuschränken.

In jedem Fall gibt es allerdings schwierige Probleme zu klären: Selbst wenn der Verursacher bekannt ist, was keineswegs immer der Fall ist, muss die Höhe des Schadens, den er angerichtet hat, festgestellt werden. Im Beispiel ist die Beeinträchtigung gewiss höher zu veranschlagen, als lediglich die entgangenen Einkünfte des Fischers, denn es sind auch die Belange des Naturschutzes und des Tierschutzes zu berücksichtigen. Dies alles lässt sich aber nicht zweifelsfrei berechnen. Daher muss der Staat im Falle negativer externer Effekte eine wertende Entscheidung treffen und die folgenden Fragen beantworten: Ist der externe Effekt so erheblich, dass die Regierung eingreifen sollte? Wie hoch sind die externen Kosten insgesamt zu veranschlagen? Nach welcher Methode soll die "Internalisierung" der externen Effekte erfolgen?

Letztere kann durch eine Reihe von Maßnahmen herbeigeführt werden. In manchen Fällen löst Besteuerung das Problem. Stehen die notwendigen Informationen zur Verfügung, so ist die Regierung in der Lage, die Verursacher von negativen externen Effekten in genau dem Maße zu besteuern, das nötig ist, um sie zur Verringerung der Aktivitäten zu veranlassen, welche die negativen externen Effekte verursachen. In diese Kategorie fallen die so genannten Emissionssteuern. Diese Herangehensweise ist jedoch aus zwei Gründen problematisch: In der Regel stehen der Regierung die für die Besteuerung nötigen Informationen nicht zur Verfügung, sondern sie müssen erst unter Aufwand beschafft werden. Hinzu kommt, dass die Besteuerung auch nicht kostenlos ist, denn die staatliche Verwaltung, welche die Besteuerung organisiert, muss ebenfalls finanziert werden.

Ein interessanter Lösungsvorschlag für das Problem der negativen externen Effekte besteht in deren Internalisierung durch private Verhandlungen. Ist die Anzahl der Beteiligten klein genug, sodass solche Verhandlungen keine zu hohen Kosten verursachen, so kann eine Einigung durch so genannte Seitenzahlungen herbeigeführt werden. Die Rechtsordnung legt dabei nur fest, welche Seite Zahlungen zu leisten hat. Hat der Fischer ein Recht auf sauberes Wasser und erleidet er einen negativen externen Effekt durch die Abwassereinleitung des Industriebetriebes, so kann dieser den Fischer für dessen Verluste durch eine Seitenzahlung kompensieren, wenn die eigenen Gewinne ausreichend groß sind. Hat umgekehrt der Industriebetrieb das Recht, seine Abwässer in den Fluss einzuleiten, so könnte der Fischer theoretisch dem Industriebetrieb eine Seitenzahlung anbieten, um ihn zur Verringerung der Abwassereinleitung zu veranlassen. Auch hier gilt, dass diese Lösung nur dann möglich ist, wenn die Gewinne des Fischers ausreichend groß sind, um die Verluste des Industriebetriebes aufzuwiegen. Kann grundsätzlich durch die Umverteilung von Gewinnen und Verlusten die Gesellschaft als Ganzes besser gestellt werden, ist eine Verhandlungslösung prinzipiell möglich, so lange nur die Anzahl der Beteiligten nicht allzu groß ist.

Reduktion der TreibhausgaseReduktion der Treibhausgase
Eine aktuelle Methode der Internalisierung externer Effekte stellt der Klimaschutz nach dem Kyoto-Protokoll dar. Dabei geht es ausschließlich um Kohlendioxyd, dessen Ausstoß in die Atmosphäre gesenkt werden soll. Die Regierungen legen in einer normativen, also wertenden Entscheidung, die verhandelt wird, fest, wie hoch in einem bestimmten Zeitraum der Kohlendioxydausstoß auf ihrem Territorium sein darf. Die Unternehmen erhalten dann Zertifikate, die sie berechtigen, im Rahmen der Regierungsvorgaben Kohlendioxyd in die Atmosphäre abzugeben. Die Marktkoordination erfolgt dadurch, dass diese Zertifikate gehandelt werden können. Wenn also eine Firma ihren Kohlendioxydausstoß erhöhen will, muss sie zusätzliche Zertifikate von anderen Betrieben kaufen. Das führt bei der ersten Firma zu einer Internalisierung der externen Kosten. Andererseits haben Unternehmen große Anreize, ihre Kohlendioxydabgaben zu mindern, weil dann Zertifikate "frei" werden, die sie verkaufen können.

In der Theorie stellt dieses Konzept eine elegante wirtschaftspolitische Lösung dar. Zum einen ist gesichert, dass der Kohlendioxydausstoß das einmal vorgegebene Niveau, das zudem in der Zukunft gesenkt werden kann, nicht überschreitet. Zum anderen braucht die staatliche Wirtschaftspolitik nicht mehr einzugreifen, sobald das System einmal angelaufen ist. Allerdings lässt sich eine solche Lösung nur bei wenigen Schadstoffen verwirklichen, und es bleibt abzuwarten, wie hoch der bürokratische Aufwand wird.

Öffentliche Güter

Positive externe Effekte, also externe Nutzen, stellen in der Regel kein Problem der Wirtschaftspolitik dar, da niemand geschädigt wird und es sogar als erwünscht angesehen wird, dass jemand bei der Verfolgung seiner eigenen Interessen auch noch Vorteile für Außenstehende erzeugt. Allerdings muss sich die Wirtschaftspolitik dann mit externen Nutzen befassen, wenn ein Gut ausschließlich oder überwiegend externe Nutzen aufweist und nur geringen Nutzen für denjenigen, der die Kosten der Produktion zu tragen hat. Dann kann es geschehen, dass dieses Gut erst gar nicht erzeugt wird, obwohl die Produktion aus volkswirtschaftlicher Sicht wünschenswert wäre. Solche Güter sind "öffentliche Güter". Ein Beispiel dafür ist ein Deich, der Siedlungen vor Überschwemmungen schützen soll. Hochwasserschutz ist ein öffentliches Gut, denn niemand, der hinter dem Deich lebt, kann davon ausgeschlossen werden. Der Deich schützt jeden, gleichgültig, ob er sich an den Kosten seines Baus beteiligt hat oder nicht.

Positive externe Effekte bedürfen in manchen Fällen also ebenfalls einer wirtschaftspolitischen Korrektur. Das öffentliche Gut ist dadurch charakterisiert, dass es jedem Individuum in der gleichen Menge zur Verfügung steht, aber niemand zur Bezahlung seines Beitrages bzw. zur Erstellung gezwungen werden kann. In einem solchen Fall kommt es aufgrund des positiven externen Effekts zu einer kollektiven Schädigung, wenn alle Individuen eigennützig handeln. Der Grund hierfür ist das so genannte Trittbrettfahrer-Problem (Freerider-Problem).

Es ist bei großen Gruppen gravierender als bei kleinen, da in großen Gruppen jedes Individuum das Verhalten der anderen als gegeben annehmen kann. Es ist in einer solchen Situation individuell-rational, keinen Beitrag zu leisten. Daraus erwächst sogar ein doppelter Vorteil für den Trittbrettfahrer: Er trägt keine Kosten, und er konsumiert das öffentliche Gut im vollen Umfang. Im Beispiel des Deichbaus kann der Trittbrettfahrer den Deich nutzen, auch wenn er sich nicht an seinem Bau beteiligt hat, denn im Fall einer Flut werden alle Anwesen durch den Damm geschützt, auch diejenigen der Trittbrettfahrer. Denken die anderen Individuen auch so und leisten ebenfalls keinen Beitrag zur Finanzierung des öffentlichen Gutes, so kann dieses nicht bereitgestellt werden. Umso ungünstiger wäre es in dieser Situation, selbst etwas zu zahlen. Trittbrettfahren ist für jedes Individuum die geschickteste Verhaltensweise, gleichgültig, ob die anderen einen Beitrag zur Bereitstellung des öffentlichen Gutes leisten oder nicht.

Der Wirtschaftspolitik stehen zur Lösung dieses Problems eine Reihe von Eingriffsmöglichkeiten zur Verfügung. Manche sind mehr, andere weniger mit dem normativen Individualismus vereinbar. So kann die Regierung die öffentliche Leistung in einem Umfang nach ihrem Gutdünken bereitstellen und die anfallenden Kosten auf die Gesellschaftsmitglieder gleichmäßig verteilen. Es ist auch möglich, über das Angebot des öffentlichen Gutes abstimmen zu lassen. Die erste Lösung ist eine hierarchische, die zweite eine demokratische.

Öffentliche Güter zeichnen sich immer dadurch aus, dass man niemanden von ihrer Nutzung ausschließen kann, wenn er sich weigert, sich an den Produktionskosten dieser Güter zu beteiligen. In diesem Fall versagt die Koordination der Handlungen über Märkte. Die Landesverteidigung ist ein weiteres Beispiel dieser Problemlage. Kein Bewohner eines Landes kann von ihr ausgeschlossen werden, auch wenn er sich weigert, sie mitzufinanzieren. Wenn das "Ausschlussprinzip" nicht gilt, wird voraussichtlich niemand die Kosten für die Produktion eines Gutes auf sich nehmen, da er es ja kostenlos nutzen kann. Der Anbieter würde in diesem Fall keine Einnahmen haben oder ganz auf die Gutwilligkeit der Nutzer angewiesen sein. Das Problem öffentlicher Güter besteht also darin, dass sie volkswirtschaftlich zwar erwünscht sind, aber der private Nutzen, der für ihren Erzeuger anfällt, niedriger ist als die Produktionskosten. Der überwiegende Teil des Nutzens dieser Güter ist ein externerNutzen, von dem niemand ausgeschlossen werden kann. Also werden öffentliche Güter nicht oder in zu geringem Umfang erzeugt. Im Extremfall wird tatsächlich keiner zahlen, aber jeder will konsumieren.

Die Umwelt als natürlicher Lebensraum ist ein besonders deutliches Beispiel für ein öffentliches Gut, denn die Erträge von Investitionen in die Umweltqualität können nicht internalisiert werden. Hinzu tritt, dass eine Übernutzung des öffentlichen Gutes "Umwelt" in vielen Fällen nicht durch Preissteigerungen signalisiert wird. Umweltverschmutzer werden daher nicht durch steigende Preise zurückgedrängt, das öffentliche Gut Umwelt wird übernutzt, und die Kosten der Übernutzung werden externalisiert.

Ein weiteres typisches Beispiel ist die "Tragödie der Allmende". Die Allmende ist eine Weide, die keinem Einzelnen gehört, sondern der gesamten Gemeinde. Beim Allmende-Problem geht es darum, dass der Einzelne bei der Entscheidung, eine Ressource zu nutzen, die sich im Gemeineigentum befindet, nur seine eigenen Nutzen und Kosten berücksichtigt, nicht aber die Konsequenzen für die Gemeinde insgesamt. Dadurch wird die Allmende überweidet und kann am Ende von niemandem mehr genutzt werden. Erst ein Mechanismus, der dem Einzelnen die sozialen Konsequenzen seiner Handlungen vor Augen führt und sie ihn spüren lässt, ist in der Lage, das Koordinationsproblem zu lösen. Diese Mechanismen werden durch Menschen geformt, deshalb fließen letztlich immer individuelle Interessen in die Formulierung solcher Mechanismen ein.

Für die Bereitstellung öffentlicher Güter sorgt daher in vielen Fällen der Staat. Allerdings ist es nicht unbedingt notwendig, dass der Staat die öffentlichen Güter selbst herstellt. Er kann damit private Unternehmen beauftragen. Dies ist beispielsweise bei öffentlichen Bauten üblich. Andererseits werden öffentliche Güter wie die Landesverteidigung in den Augen der meisten Bürgerinnen und Bürger wohl nur schwer an Privatfirmen zu übergeben sein, wenngleich sich auch auf diesem Feld starke Privatisierungstendenzen beobachten lassen.

Quellentext

Privatisierung mit Vorbehalt

[...] Bis in die achtziger Jahre lag die Wahrnehmung der bundesstaatlichen Zuständigkeit für das Post- und Fernmeldewesen nach dem Grundgesetz (Art. 73, Ziff. 7) in den Händen der staatlichen Bundespost. Eine staatliche Monopolstellung war verfassungsrechtlich verbrieft.
Im Zuge der mikroelektronischen Revolution der siebziger und achtziger Jahre wurde bekanntlich gerade auch der Telekommunikationsmarkt grundlegend revolutioniert. Die Deutsche Bundespost blockierte faktisch den Anschluss Deutschlands an die technischen Errungenschaften im Ausland, weil sie nicht genügend Kapital für einen entsprechenden Infrastrukturausbau, noch dazu in schnellem Tempo, aufbrachte. Um das Innovationspotenzial privater Kapitalmärkte für die notwendigen Investitionen zu erschließen, waren fundamentale Strukturreformen überfällig.

Die Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes in Deutschland durch Aufgabe des staatlichen Postmonopols und Aufgliederung der Bundespost erfolgte in drei Stufen (vgl. Markus Müller/Roland Sturm in: Gegenwartskunde, 1/2000, S. 37-48). 1989 wurde die Post in drei von einander getrennte Sparten aufgeteilt: Telefon, Postbank, "gelbe Post". Wichtig war dabei der Rückzug des Staates durch Abtrennung der hoheitlichen Funktionen, also Fragen der Aufsicht und/oder Regulierung, von der nun getrennten betrieblichen Unternehmensführung. Überdies begann die Öffnung der Märkte für neue Dienste, z. B. für Mobilfunk. 1994 wurde die Telekom teilweise privatisiert (Deutsche Telekom AG); die Ausgabe von Aktien war dann aber nicht nur für die Finanzierung neuer Dienstleistungsangebote, sondern vor allem, nach der deutschen Wiedervereinigung, für die Finanzierung von Strukturinvestitionen in die Telekommunikation der neuen Bundesländer wichtig. Die beiden anderen Sparten der ehemaligen Post wurden dem Titel nach ebenfalls, jedoch ohne Aktienausgabe, privatisiert. 1996 wurde der Telekommunikationsmarkt mit dem Telekommunikationsgesetz (TKG) auch im ordnungspolitischen Sinne liberalisiert und für neue Segmente geöffnet.

Die aus dem ehemaligen Postmonopol verbliebenen Rechte des Postministers wurden in einer eigenständigen neuen Behörde gebündelt und damit vom politischen Tagesgeschäft getrennt. 1998 wurde das Postministerium aufgelöst und dafür eine "Regulierungsbehörde" geschaffen, die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RTP). Diese neue Behörde entschied u. a. über den Marktzutritt neuer Anbieter, Tarife und Preise und über das Marktverhalten. Zwar war damit der Eingriff des Staates in das operative Geschäft beseitigt, jedoch unterschied sich diese "Regulierung" nicht sonderlich überzeugend von den früheren staatlichen Einwirkungsmöglichkeiten auf die Märkte. Da die Regulierungsbehörde zudem die Eigentümerrechte des Bundes wahrzunehmen hat, aber gleichzeitig die Märkte entgegen den Interessen der Telekom für Mitbewerber öffnen soll, ist eine Interessenkollision unvermeidlich und die Behörde eher zu konsensualem Vorgehen gegenüber der Telekom als zu irgendeiner rigiden Marktöffnungspolitik gezwungen. [...]

Hans-Hermann Hartwich, Marktwirtschaft in Deutschland: Vom Keynesianismus zum Neoliberalismus, in: Gesellschaft-Wirtschaft-Politik 4/2006, S. 491f.



Grenzen des Staates



Auch der Staat ist nicht perfekt. Regierung und Verwaltung machen Fehler, sie leiden unter Informationsdefiziten, und Politik und Beamtenschaft haben ebenfalls persönliche Interessen und Ideale, Ideologien, Interesse an Macht, Prestige, Einkommen. Wenn der Markt ein Problem nur unbefriedigend lösen kann, bedeutet das somit nicht automatisch, dass der Staat dafür besser geeignet ist.

Ein wesentliches Problem entsteht dadurch, dass die Wirtschaftspolitik unter Wirkungsverzögerungen leidet (time lags), die schwer zu kalkulieren sind. Probleme werden oft erst erkannt, wenn sie schon längere Zeit bestehen, und es vergeht dann noch einmal Zeit, bis die staatlichen Akteure zu einer Entscheidung kommen. Wenn schließlich Maßnahmen ergriffen werden, wirken auch diese nur mit einer zeitlichen Verzögerung, die oft nicht kalkulierbar ist. Am Ende wird die Wirtschaftspolitik häufig erst wirksam, wenn sich die Lage schon längst wieder verändert hat, und die angestrebten Ziele werden deshalb verfehlt.

Weitere Grenzen des Staates ergeben sich dadurch, dass auch Politiker und Politikerinnen sowie Entscheidungsträger in der öffentlichen Verwaltung eigene Ziele anstreben, wobei sie auf die Unterstützung der Wählerschaft angewiesen sind, um im Amt zu bleiben beziehungsweise ins Amt zu kommen. Im politischen Bereich erfüllen Wahlen die Funktion, die das Preissystem auf dem Markt erfüllt: die Durchsetzung individueller Vorstellungen und die Koordination der Handlungen. Wahlen und Märkte sind demnach Verfahren, die dazu führen, dass die Wünsche und Werthaltungen der einzelnen Bürgerinnen und Bürger im politisch-ökonomischen System berücksichtigt werden.

In der ökonomischen Theorie der Demokratie geht es darum, dass politische Parteien Programme aufstellen, um Wahlen zu gewinnen. Um wiedergewählt zu werden, müssen die Regierungspolitiker auf die Wählerwünsche eingehen. Entsprechendes gilt für die Opposition. Nach dieser Theorie entscheiden sich die Parteien für das politische Programm, das den größten Wahlerfolg verspricht.

Das ökonomische Modell der Demokratie ist ein Modell der Konkurrenz. Es weist auf ein schwerwiegendes Problem hin: Einzelne Bürgerinnen und Bürger haben wenig Anreize, sich über Probleme der Politik vertieft zu informieren. Ihre einzelnen Stimmen haben bei Wahlen kein messbares Gewicht, und deshalb lohnt es sich für sie nicht, Kosten auf sich zu nehmen, um Informationen über Politik zu beschaffen. Parteien berücksichtigen auch die ideologischen Vorlieben von Wählergruppen. Wenn Ideologien existieren, kommt es nicht nur auf die reine Anzahl der Wähler an, die bereit sind, ihre Stimme für eine Partei abzugeben, sondern auch auf die Bereitschaft von Wählern, ihre Loyalität auf eine andere Partei zu übertragen. Unter diesen Bedingungen berücksichtigen Parteien die Vorlieben der so genannten Wechselwähler bei der Formulierung ihrer Wahlprogramme.

Die Konkurrenztheorie der Demokratie verweist auf einen Bedarf ökonomischer und politischer Bildung, die beide als öffentliche Güter anzusehen sind. Daher muss mit einer Unterversorgung ökonomischer und politischer Bildung gerechnet werden, wenn sich der Staat ihrer nicht annimmt. Ein Angebot an Wissen über ökonomische und politische Zusammenhänge ist, unabhängig von der laufenden politischen Auseinandersetzung, erforderlich.

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