Umweltpolitik

6.5.2008 | Von:
Stefan Bratzel
unter Mitarbeit von Ralf Tellermann

Mobilität und Verkehr

Suche nachhaltiger Lösungen

Die Umweltproblematik des Verkehrs ist ein klassisches "Querschnittsproblem", bei dem nachhaltige Lösungen häufig nur durch Politikebenen und Politikfelder übergreifende Ansätze erzielt werden können. Zum einen können viele Probleme nicht mehr auf regionaler oder nationaler Ebene allein gelöst werden, sondern sind nur durch gemeinsame europäische Regelungen auf EU-Ebene möglich (zum Beispiel Abgasnormen). Die Lösung des "Treibhaus-Problems" verlangt gar globale Vereinbarungen und entsprechende Maßnahmen. Zum anderen sind häufig mehrere Politikfelder wie die Verkehrs-, Wirtschafts-, Finanz- oder Umweltpolitik betroffen, deren Ziele sich widersprechen können. So führt das wirtschaftspolitische Ziel des freien, ungehinderten Personen- und Warenverkehrs, das beispielsweise durch den Bau neuer Autobahnen realisiert wird, zu höheren Verkehrs- und Umweltbelastungen. Die Abschreibung von Fahrten von und zum Arbeitsplatz ("Pendlerpauschale"), die die Arbeitnehmer wirtschaftlich entlasten soll, belohnt längere Fahrten zur Arbeitsstelle und führt ebenfalls zu mehr Verkehr.

Die Lösung verkehrsbedingter Umweltprobleme ist daher voraussetzungsvoll und komplex. Neben politischem Willen zu einer nachhaltigen, also umwelt- und ressourcenschonenden Verkehrspolitik sind hohe politische Handlungskapazitäten zur Umsetzung von Maßnahmen notwendig. Hierunter fällt die Fähigkeit von Akteuren (wie Regierungen), politische Mehrheiten und gesellschaftliche Akzeptanz für verkehrspolitische Strategien zu erzielen. Dabei steht die Politik häufig im Spannungsfeld von wirtschaftlichen Interessen (zum Beispiel der Automobilindustrie) auf der einen Seite und Umweltinteressen (zum Beispiel Umweltverbände) auf der anderen Seite.

So gilt es bei der Lösung der Verkehrsprobleme, sowohl das Recht der Bevölkerung auf Gesundheit und eine lebenswerte Umwelt sicherzustellen, als auch Wohlstand zu ermöglichen und Arbeitsplätze zu schaffen bzw. zu erhalten. Der Interessenausgleich führt nicht selten dazu, dass die Effektivität und Effizienz verkehrs- und umweltpolitischen Handelns gering bleibt. So haben wohlmeinende Ansätze und Appelle zur Verlagerung des Autoverkehrs auf umweltverträglichere Verkehrsträger - zum Beispiel Bahn, Busse - in der Vergangenheit praktisch keine Wirkung gezeigt. Erfolgreicher waren bislang Strategien zur Setzung von Qualitätsstandards, die zu umwelttechnischen Innovationen führten (technology forcing). Als Beispiel dafür sind die EURO-Abgasstandards (EURO 1 bis 4 - EURO steht hier als Kurzform für die Bezeichnungen der Richtlinien der Europäischen Kommission - siehe auch u.) zu nennen, die zu einer erheblichen Senkung des Schadstoffausstoßes beigetragen haben.

Internalisierung externer Effekte

Internalisierung von UmweltkostenInternalisierung von Umweltkosten
Als Begründung und Ansatzpunkt für Interventionen in den Verkehr spielt die so genannte Internalisierung negativer externer Effekte eine wichtige Rolle. Bei negativen externen Effekten handelt es sich um unerwünschte Auswirkungen wirtschaftlichen Handelns, die nicht über den Preis der betreffenden wirtschaftlichen Aktion getragen werden. Ein Transportunternehmer verursacht zum Beispiel mit seiner LKW-Flotte Lärmemissionen (negativer externer Effekt) und damit Kosten, etwa zur Errichtung einer Lärmschutzwand an Wohngebieten. Da diese Kosten aber nicht eindeutig dem Transportunternehmer zuzurechnen sind, weil andere Verkehrsteilnehmer ebenfalls Lärm verursachen, werden sie vom Staat getragen. Ziel der Verkehrspolitik ist es, die externen Effekte zu internalisieren, also "auf Umwegen" dafür zu sorgen, dass die Verursacher die Kosten in ihre Kalkulation miteinbeziehen. Dies kann im genannten Beispiel durch das Setzen von Lärmemissions-Standards bei den LKW-Herstellern erfolgen, durch die der LKW für den Transportunternehmer in der Anschaffung teurer wird. Außerdem erhebt der Staat Steuern auf Dieselkraftstoff, die dann für Lärmschutzmaßnahmen verwendet werden können.

Umsetzung des Internalisierungsansatzes

Eine Kombination von Umweltstandards und steuerlicher Förderung stellen die 1992 eingeführten EURO-Abgasgrenzwerte dar. Die Europäische Kommission legte in bislang vier Stufen - die nächsten Stufen EURO 5 und 6 sind für die Jahre 2009 bzw. 2014 beschlossen - Grenzwerte für die Benzin- und Dieselabgase fest, die ab einem bestimmten Zeitpunkt von allen Automobilherstellern einzuhalten sind. Werden zukünftige Grenzwertrichtlinien durch technische Maßnahmen schon früher erfüllt, so hat das in der nationalen Gesetzgebung in aller Regel eine Senkung der Kraftfahrzeugsteuersätze zur Folge.

Die EURO-Abgasgrenzwerte führten in den letzten Jahren zu erheblichen Minderungen des Schadstoffausstoßes im Straßenverkehr. So wurden von 1990 bis 2005 die Kohlenmonoxidemissionen um 76 Prozent und die Emissionen an Schwefeldioxid um 98 Prozent reduziert. Verantwortlich dafür sind zum einen innermotorische Maßnahmen, die durch die kontrollierte Beeinflussung von Gemischbildung und Verbrennung das Entstehen der Schadstoffe unterbinden. Zum anderen sorgt die Abgasnachbehandlung dafür, dass unverbrannte oder bei der Verbrennung gebildete Abgaskomponenten beseitigt oder verringert werden.

Ein aktuelles Beispiel für den letztgenannten Fall sind die Diesel-Partikelfilter, die nach und nach in die Dieselmodelle der Automobilhersteller eingebaut werden und für ein nahezu rußfreies Abgas sorgen. In der letzten Zeit war insbesondere dieses Thema Gegenstand der umweltpolitischen Diskussion, nachdem in Deutschland die neu festgelegten Grenzwerte für die Konzentration von Kleinstpartikeln in der Luft (Feinstaub) an verkehrsreichen Straßen überschritten wurden. Der öffentliche Druck auf die deutsche Automobilindustrie hat dazu geführt, dass neben französischen Herstellern jetzt auch die deutschen Automobilunternehmen immer mehr Modelle serienmäßig oder gegen Aufpreis mit einem Diesel-Partikelfilter ausrüsten. Der deutsche Staat fördert außerdem die Nachrüstung von älteren Diesel-PKW mit einem einmaligen Steuerbonus von 330 Euro. Die Ende des Jahres 2007 ans Licht gekommenen Probleme bei der Nachrüstung durch teilweise nicht wirksame Filter konnten durcheinen - für die Autofahrer kostenneutralen - Austausch des Filters inzwischen gelöst werden.

Quellentext

Fahren in der Umweltzone

Mike Müllers Arbeitstag ist ohne Auto undenkbar. Der Fliesenleger in Berlin hat ein eigenes Geschäft und fährt mit dem Lieferwagen von Baustelle zu Baustelle, um Wandkacheln oder Bodenplatten zu verlegen. Damit könnte bald Schluss sein. Denn sein schwarzer Diesel-Transporter besitzt keinen Russfilter - und das bedeutet, dass der Fliesenmeister ab 1. Januar 2008 nicht mehr mit dem Auto in die Innenstadt fahren darf. Ab dann gilt in Berlin die "Umweltzone". Für Fahrzeuge ohne Dieselrussfilter oder Katalysator bleibt das Stadtzentrum innerhalb des S-Bahn-Rings gesperrt. Rund 20 weitere deutsche Städte planen im kommenden Jahr die Einführung einer "Umweltzone", so auch München und Köln.

Das partielle Fahrverbot ist das zentrale umweltpolitische Instrument der Kommunen, um die EU-Feinstaub-Richtlinie umzusetzen. Diese Verordnung gilt schon seit 2005 und schreibt vor, dass an höchstens 35 Tagen im Jahr der Feinstaub-Grenzwert von 50 Mikrogramm Partikeln pro Kubikmeter überschritten werden darf. Eine Vorgabe, an der viele Städte bisher kläglich scheitern. In Berlin etwa wurde 2006 der Feinstaub-Grenzwert an stark befahrenen Verkehrsadern an über 70 Tagen "geknackt". Die gesundheitsschädlichen Partikel gelangen unter anderem durch Dieselruss, Baustaub, Reifenabrieb sowie Abgase aus Industrie und Heizungen in die Luft. Der Verkehr - insbesondere Dieselfahrzeuge ohne Russfilter - gehört zu den Hauptverursachern.
Ein viereckiges Schild mit rotem Kreis, in dem "Umweltzone" steht, macht die Autofahrer an den Berliner Zufahrtsstrassen auf die neue Regelung aufmerksam. Wer stadteinwärts fahren will, dessen Fahrzeug braucht eine Plakette. Der Aufkleber für die Windschutzscheibe kostet fünf Euro und wird von den Kfz-Werkstätten abgegeben. Eine rote Plakette steht für hohen Schadstoffausstoss, eine gelbe für mittleren und eine grüne für wenig Ausstoss. "Dreckschleudern" erhalten keine Plakette.
Die "Umweltzone" wird die Lungen der Berliner allerdings nicht sofort entlasten. Verkehrsexperten haben ausgerechnet, dass der Feinstaub-Tagesgrenzwert statt wie bisher an 35 Tagen immer noch an über 20 Tagen überschritten werden wird. Erst 2010, wenn mit der verschärften Regelung nur noch Pkw und Lkw mit grünem Aufkleber in die "Umweltzone" fahren dürfen - also alle Fahrzeuge, welche die Abgasnorm Euro 4 erfüllen -, erst dann werden sich die Feinstaubemissionen aus dem Strassenverkehr massgeblich reduzieren. [...] Rund sieben Prozent oder 85 000 der insgesamt 1,2 Millionen in Berlin angemeldeten Fahrzeuge dürfen künftig nicht mehr in die Innenstadt. Auch das Geschäftsauto des Fliesenlegers Mike Müller gehört dazu. [...] Laut dem Verkehrsklub Deutschland sind neun von zehn Transportern Dieselfahrzeuge - eingebaute Russpartikelfilter sind dabei die Ausnahme. Nur wenige Modelle werden heute serienmässig damit ausgestattet. Mike Müller hat nun einen Antrag auf eine Ausnahmegenehmigung gestellt. Diese Möglichkeit besteht für "wirtschaftliche und soziale Härtefälle". Wer beweisen kann, dass ein neues Fahrzeug zu einer Existenzgefährdung führen würde, dem räumt der Berliner Senat eine Gnadenfrist bis 2010 ein. [...]

Paola Carega, "Mit 'Umweltzonen' gegen den Feinstaub", in: Neue Zürcher Zeitung vom 17. Dezember 2007

Kein Filter ist allerdings geeignet, CO2-Emissionen zu reduzieren. Kohlendioxidemissionen sind über den Kohlenstoffgehalt des Kraftstoffes direkt mit dem Kraftstoffverbrauch verbunden. Dieser kann durch fahrzeugtechnische Maßnahmen, die das Fahrzeuggewicht, die Fahrwiderstände und den Energiebedarf der elektrischen Verbraucher im Fahrzeug mindern, reduziert werden. Des Weiteren können auch hier innermotorische Maßnahmen verbrauchssenkende Effekte erzielen. Ein Beispiel dafür ist die Kraftstoff-Direkteinspritzung, die nach ihrem erfolgreichen Einsatz in den letzten Jahren bei Dieselmotoren nun auch bei der Entwicklung von benzinbetriebenen Ottomotoren genutzt wird.

Die kontinuierlich steigenden Motorleistungen der PKW sowie die Verbesserung der Sicherheits- und Komfortfunktionen führen allerdings zu einer Gewichts- und Verbrauchszunahme. Diese so genannte N-Kurven-Problematik beschreibt, dass Verbesserungen nur kurzfristig vollständig wirksam werden. Durch effizientere Technik gewonnene Verbrauchs- bzw. Gewichtsreduzierungen (zum Beispiel Einsatz leichterer Werkstoffe) werden durch neue Komfort- oder Sicherheitsmaßnahmen (zum Beispiel Versteifungen in der Karosserie) teilweise wieder aufgefressen.

Entsprechend geht der Durchschnittsverbrauch aller PKW in Deutschland von derzeit sieben Litern auf 100 km trotz effizienterer Motortechnologie mitetwa 0,1 Liter Verbrauchsminderung jährlich nurlangsam zurück. Neben dem beschriebenen N-Kurven-Effekt gibt es dafür einen zweiten Grund: Bei einem Durchschnittsalter aller PKW in Deutschland von derzeit 8,1 Jahren setzen sich die verbrauchsärmeren Neuwagen im Markt erst nach und nach durch.

Lärmschutz setzt sowohl bei der Geräuschentstehung als auch bei der Geräuschverbreitung an. So sorgen Motorkapselungen und Reifen mit geringem Rollwiderstand für niedrigere Lärmemissionen der Kraftfahrzeuge. Lärmschutzwände an viel befahrenen Straßen und "Flüsterasphalt", ein poröser Straßenbelag mit 20 Prozent Volumenluftanteil, beschränken die ungehinderte Ausbreitung des Verkehrslärms. Die Internalisierung erfolgt hier wie schon beschrieben durch Umweltstandards und Steuern.

Im Bereich Luftfahrt spielt die Geräuschreduktion ebenfalls eine Rolle. Maßnahmen wie Aerodynamikverbesserungen bei Flügelklappen und Fahrwerken der Flugzeuge haben zum Beispiel am Flughafen Frankfurt/Main seit 1980 zu einer Verringerung des Fluglärms um 30 Prozent geführt - bei einer gleichzeitigen Verdoppelung der Flugbewegungen. Daneben führen Gewichtsreduktion durch neue Werkstoffe und strömungsoptimierte Tragflächen zu geringerem Treibstoffverbrauch.

So kann gleichzeitig der Schadstoffausstoß gesenkt und die Wirtschaftlichkeit der Flugzeuge erhöht werden. Die Kombination zweier positiver Effekte kann als Grundprinzip zur Auflösung des Zielkonfliktes von Wirtschafts- und Umweltpolitik gelten. Durch Innovationen mit positiven Umwelteffekten verschafft sich der Akteur im Markt Wettbewerbsvorteile, so dass die Internalisierung der externen Effekte zum Eigeninteresse des Marktteilnehmers wird.


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