Umweltpolitik
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Entwicklungen innerhalb der EU


6.5.2008
Die Europäische Union hat sich international zu einer wichtigen Akteurin in der Umweltpolitik entwickelt. Wie entstand die gemeinsame EU-Umweltpolitik? Wer bestimmt sie, und welche Perspektiven hat sie in Zukunft?

Foto einer brennenden 40-Watt-Glühbirne. Glühbirnen werden ab Herbst 2009 in Europa schrittweise abgeschafft. Die 27 EU-Staaten beschlossen am 8. Dezember 2008, 100-Watt-Birnen ab dem 1. September 2009 vom Markt zu nehmen. In den darauffolgenden Jahren sollen dann schrittweise auch die Birnen mit geringerer Strahlkraft abgeschafft werden. Die letzte klassische Glühbirne soll am 30. August 2012 vom Fließband rollen.Glühbirnen wurden seit Herbst 2009 in Europa schrittweise abgeschafft. (© AP)

Einleitung



Die Umweltpolitik der Europäischen Union (EU) hat in den letzten drei Jahrzehnten eine beachtliche Entwicklung durchlaufen. Seit Anfang der 1970er Jahre lässt sich eine Ausweitung umweltpolitischer Aktivitäten auf europäischer Ebene beobachten, die sich mittlerweile auf alle wichtigen Bereiche des Umweltschutzes erstrecken.

Anfänge der EU-Umweltpolitik



Als Beginn einer eigenständigen Umweltpolitik der EU kann die Pariser Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs der damaligen Gemeinschaft vom Oktober 1972 angesehen werden. Sie verabschiedeten eine Erklärung zur Umwelt- und Verbraucherschutzpolitik. Darin beauftragten sie die Europäische Kommission, ein Aktionsprogramm für den Umweltschutz auszuarbeiten. Die Mitgliedstaaten erteilten der Union damit erstmals ein umweltpolitisches Mandat. Die Tatsache, dass die EU eine Umweltpolitik betreiben sollte, war jedoch keineswegs selbstverständlich. Denn die Union war im Rahmen der Römischen Verträge von 1957 als Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) gegründet worden. Abgesehen davon, dass Umweltprobleme zu diesem Zeitpunkt noch kein Thema von politischer Bedeutung waren, ging es den Gründungsvätern der EU primär um die wirtschaftliche Integration. Entsprechend enthielten die Vertragsgrundlagen auch keinerlei umweltpolitische Handlungskompetenzen und Zuständigkeiten für die europäische Ebene.

Primat der Handelspolitik

Wie war es trotz dieser Ausgangsbedingungen möglich, dass die Umweltpolitik sich zu einem wichtigen Bereich auf europäischer Ebene entwickeln konnte? Man hat sich angesichts fehlender vertraglicher Ermächtigungen zunächst eines geschickten "Schachzuges" bedient: Umweltpolitik wurde als Handelspolitik "definiert"; ihre rechtliche Legitimation basierte somit weniger auf der Verwirklichung umweltpolitischer Ziele als auf der Beseitigung wirtschaftlicher Handelshemmnisse zwischen den Mitgliedstaaten.

So wurde argumentiert, dass es aufgrund unterschiedlicher Umweltvorschriften in den Mitgliedstaaten zu Handelshemmnissen und Wettbewerbsverzerrungen auf dem europäischen Markt kommen könnte. Tatsächlich stellten beispielsweise national variierende Standards für bestimmte Produkte (wie etwa Grenzwerte für Autoabgase oder den Bleigehalt von Benzin) Hindernisse für den freien innergemeinschaftlichen Handel dieser Produkte dar. Umweltpolitik war daher hauptsächlich eine "flankierende Politik" zur Errichtung eines gemeinsamen Marktes.

Zwänge durch grenzüberschreitende Belastungen

Wirtschaftspolitische Ziele waren zwar ein wichtiger, aber nicht der einzige Faktor, der die Etablierung der europäischen Politik begünstigt hat. Sie wurde auch befördert durch das Auftreten grenzüberschreitender Umweltprobleme, besonders der Luftverschmutzung ("saurer Regen").

Das Problem wurde auf internationaler Ebene erstmals um 1970 anlässlich der Versäuerung schwedischer Seen thematisiert. Es hatte sich gezeigt, dass die Versäuerung und der dadurch ausgelöste Rückgang der Fischbestände weniger auf schwedische Emissionen zurückzuführen war als vielmehr auf die Luftverschmutzungen in anderen Staaten (insbesondere in Großbritannien sowie in den Industriegebieten Mittel- und Osteuropas).

Das Problem des sauren Regens verdeutlichte, dass Umweltverschmutzung nicht an Staatsgrenzen Halt macht. Auf grenzüberschreitende Umweltbelastungen musste also auch mit grenzüberschreitenden Maßnahmen reagiert werden.

Eigenständiger Politikbereich

Trotz fehlender spezieller rechtlicher Grundlagen bildete sich die Umweltpolitik im Verlauf der 1970er/1980er Jahre als eigenständiger Politikbereich der Gemeinschaft heraus, der sich immer mehr von seinem Status als Anhängsel der wirtschaftlichen Integration emanzipierte. Als Folge zunehmender grenzüberschreitender Umweltprobleme und der aktiven Rolle umweltpolitisch ambitionierter Mitgliedstaaten (wie Dänemark, die Niederlande oder Deutschland) entwickelte die EU ein beachtliches Programm mit teilweise sehr ehrgeizigen Maßnahmen und Zielen.

Es dauerte jedoch bis Mitte der 1980er Jahre, ehe rechtlich festgeschrieben wurde, was informell bereits ein Faktum war: Die Umweltpolitik wurde mit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1987 als offizielles Handlungsfeld der Gemeinschaft im EWG-Vertrag verankert. Ein neuer Vertragstitel zur Umweltpolitik legte deren Ziele, Prinzipien und Entscheidungsverfahren fest. Damit wurden die umweltpolitischen Handlungskompetenzen der EU beträchtlich ausgeweitet.

In den Verträgen von Maastricht (1993) und Amsterdam (1997) wurden die umweltpolitischen Handlungsgrundlagen der EU weiter ausgebaut. Dies betrifft insbesondere das Entscheidungsverfahren. Die meisten umweltpolitischen Entscheidungen werden heute nach dem Mehrheitsprinzip getroffen, ein einstimmiger Beschluss der Mitgliedstaaten ist nur noch in wenigen Ausnahmefällen erforderlich. Auf diese Weise reduzieren sich die Möglichkeiten für einzelne EU-Staaten, umweltpolitische Maßnahmen zu blockieren.

Inhaltliche Ausgestaltung



Die Umweltpolitik der EU zeichnet sich durch eine Vielzahl unterschiedlicher Prinzipien und Instrumente aus, die nicht nur in den umweltpolitischen Rechtsakten, sondern auch in mehrjährigen Aktionsprogrammen zum Ausdruck kommen.

Die umweltpolitischen Aktionsprogramme der EU verfolgen zwei Ziele. Sie präzisieren die Schwerpunkte der Gesetzgebung für die kommenden Jahre und legen die strategische Orientierung der EU-Umweltpolitik fest - wenngleich sie keine rechtliche Bindungswirkung entfalten. Seit 1973 hat die EU sechs solcher Programme verabschiedet, das letzte im Jahr 2001.

In diesem Zusammenhang werden grundsätzlich medienspezifische und medienübergreifende Maßnahmen unterschieden. Medienspezifische Maßnahmen beziehen sich auf Einzelbereiche des Umweltschutzes, wie etwa die Luftreinhaltung, den Gewässerschutz, den Lärmschutz, die Chemikalienkontrolle, die Abfallwirtschaft oder den Naturschutz. In all diesen Bereichen hat die EU seit den siebziger Jahren über 300 Rechtsakte (Verordnungen und Richtlinien) verabschiedet. Diese enthalten zum Teil strenge Vorschriften und Grenzwerte, die deutlich über die Regelungen vieler Mitgliedstaaten hinausgehen.

Medienübergreifende Maßnahmen zielen hingegen auf eine integrierte Behandlung von Umweltproblemen ab. Hiervon sind bislang auf europäischer Ebene nur wenige Rechtsakte verabschiedet worden. Ein Beispiel ist die Richtlinie zur Umweltverträglichkeitsprüfung von 1985. Sie schreibt vor, dass bei Projekten mit potenziell weitreichenden Umweltauswirkungen (wie etwa dem Bau von Straßen) nachteilige Effekte für die verschiedenen Umweltmedien (Boden, Wasser, Luft) umfassend analysiert werden müssen.

Verschiebungen in der Prioritätensetzung

In den 1970er Jahren betrieb die EU umweltpolitische Steuerung vor allem mit der Festlegung von Grenzwerten. Die Mitgliedstaaten hatten einen großen Spielraum bei der Umsetzung: Die EU definierte lediglich ein bestimmtes Ziel (beispielsweise für die Qualität der Luft oder der Gewässer). Mit welchen Maßnahmen dieses Ziel erreicht wurde, blieb den Mitgliedstaaten freigestellt.

Mit dem dritten Aktionsprogramm (1982 bis 1986) änderte sich diese Schwerpunktsetzung. An die Stelle von Qualitätsgrenzwerten traten verstärkt Grenzwerte für Emissionen aus Verschmutzungsquellen. Es hatte sich gezeigt, dass die bis dahin verabschiedeten Qualitätsvorgaben wenig geeignet waren, die angestrebten Ziele zu erreichen. Oft kam es lediglich zu einer Verlagerung, nicht aber zu einer Beseitigung von Umweltproblemen. Beispielsweise verfolgten einige Mitgliedstaaten eine "Politik der hohen Schornsteine", um europäische Qualitätsziele für die Luftreinhaltung einzuhalten. Der Bau hoher Schornsteine führte aber nicht zu einer Reduktion der emittierten Schadstoffe, sondern bewirkte nur, dass diese Stoffe sich weiter ausbreiteten und damit die Luftqualität in anderen Staaten belasteten. Das dritte Aktionsprogramm versuchte diesen Problemen Rechnung zu tragen. Mit einer emissionsorientierten Strategie sollte der Ausstoß von Schadstoffen bereits an der Quelle reduziert werden.

Mit dem fünften Aktionsprogramm (1993 bis 2000) vollzog sich eine weitere strategische Neuausrichtung der europäischen Umweltpolitik. Diese zielte darauf ab, die Probleme bei der nationalen Umsetzung zu reduzieren. Das Aktionsprogramm betonte die Notwendigkeit, neue Steuerungsinstrumente einzuführen.

Im Gegensatz zur emissionsorientierten Strategie sollte den Mitgliedstaaten zunächst ein höherer Spielraum belassen werden, um europäische Vorgaben stärker an die nationalen Problemlagen anzupassen (zum Beispiel geografische Besonderheiten, Siedlungs- und Industriebesatzstruktur). Gleichzeitig hoben die neuen Instrumente auf eine stärkere Einbeziehung der Öffentlichkeit ab. Der Bevölkerung wurden verbesserte Informationsrechte und Beteiligungsmöglichkeiten eröffnet, um einen größeren gesellschaftlichen Druck für eine bessere Umsetzung zu erzeugen. Auch betonte das Aktionsprogramm die Einführung ökonomischer Anreize (etwa Umweltsteuern oder handelbare Emissionsrechte), um insbesondere die Industrie zu einem umweltfreundlicheren Verhalten zu bewegen. Beispiele für die neuen Instrumente sind die Richtlinie über den freien Zugang zu Umweltinformationen oder die Öko-Audit-Verordnung. Die Informationsrichtlinie zielt ab auf eine größere Transparenz umweltpolitischer Regulierung und eine breitere Verfahrensbeteiligung der Öffentlichkeit. Zu diesem Zweck eröffnet sie jeder Person die Möglichkeit, ohne Nachweis eines besonderen Interesses freien Zugang zu allen bei den nationalen Behörden vorhandenen umweltrelevanten Informationen zu erhalten. Im Rahmen der Öko-Audit-Verordnung wird der Industrie die Möglichkeit eingeräumt, auf freiwilliger Basis ein betriebliches Umweltschutz-Managementsystem einzurichten und dessen Qualität durch externe Gutachter bewerten zu lassen.

Quellentext

Zielkonflikt: Energiegewinnung versus Umweltschutz

[...] Aufgrund der technischen Fortentwicklung der Bioenergie und dem daraus resultierenden rasanten Anstieg des Anbaus nachwachsender Rohstoffe wird Fläche in Europa wieder knapp. [...] Mittlerweile treten die nachwachsenden Rohstoffe in Konkurrenz zum Anbau von Nahrungsmitteln. [...]
Für einen effektiven Ausbau der Bioenergie und der stofflichen Nutzung von Biomasse gilt es, möglichst viel Trockenmasse pro Hektar Nutzfläche zu ernten. Diese Vorgabe hat entscheidende Auswirkungen auf die Art der Landnutzung in Europa, auf das Landschaftsbild und auf den Naturschutz. [...]
Dem Naturschutz widerspricht [...] der zumeist faktorintensive Anbau der Energiepflanzen. Vor allem Mais (für Biogas) und Raps (für Biodiesel), aus ökonomischen Gründen derzeit als nachwachsende Rohstoffe favorisiert, zeichnen sich in der Regel durch hohe Düngergaben und intensiven Pestizideinsatz aus. Mais wird hauptsächlich in einseitigen Fruchtfolgen angebaut. Dies führt zu höheren Stoffeinträgen in die Ökosysteme und zu einem weiteren Rückgang der Biodiversität in der Kulturlandschaft. Auch eine auf intensive Ertragssteigerung ausgerichtete Grünlandnutzung zur Produktion von Grassilage als Koferment von Biogasanlagen verringert die Artenzahl und führt sensiblen Biotopen zu viele Nährstoffe zu. [...]
Zahlreiche Studien zu Biomassepotentialen prognostizieren für die Landwirtschaft in den neuen Mitgliedstaaten der EU Ertragssteigerungen von bis zu 100 Prozent in den nächsten 20 bis 40 Jahren [...].
Auch in den übrigen EU-Nationen wird erwartet, dass die Erträge wie in den letzten Jahrzehnten steigen werden. Dabei wird eine voranschreitende Industrialisierung der Landwirtschaft unterstellt. Diese gilt es aber zu hinterfragen angesichts des agrarpolitischen Ziels, die Produktion zu extensivieren, sowie vor dem Hintergrund des von der EU angestrebten Schutzes der Biodiversität und des Erhaltes der Kulturlandschaft. [...] Das Ziel der ökologischen Produktion, hohe Qualität und damit höhere Preise für ihre Produkte zu erzielen, steht prinzipiell im Gegensatz zu einer reinen Steigerung des Hektarertrags an Trockenmasse, auf den es beim Anbau nachwachsender Rohstoffe vornehmlich ankommt. [...]

Timo Kaphengst, "Nachhaltige Biomassenutzung in Europa", in:GAIA - Ökologische Perspektiven für Wissenschaft und Gesellschaft 2/2007





 

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