Entwicklung und Entwicklungspolitik

9.6.2005 | Von:

Entwicklungspolitik seit den neunziger Jahren

UN-Millenniumsgipfel 2000

Im September 2000 versammelten sich im Rahmen der UN die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsländer, um auf der politisch höchsten Ebene die "Millenniums" (Jahrtausend)-Erklärung zu verabschieden. Die Millenniumserklärung fixiert gemeinsame Grundwerte für die Regelung der internationalen Beziehungen. Insofern ist die Millenniumserklärung ein wichtiges politisches Symbol und ein möglicher Bezugspunkt für politisches Handeln. Dabei bieten die acht Millenniums-Entwicklungsziele anspruchsvolle Vorgaben für die Entwicklungspolitik. Sie lauten:
  • Halbierung der extremen Armut und des Hungers bis zum Jahr 2015,
  • Verwirklichung der allgemeinen Primarschulbildung,
  • Förderung der Gleichstellung der Geschlechter und der Stellung der Frau,
  • Senkung der Kindersterblichkeit,
  • Verbesserung der Gesundheit von Müttern,
  • Bekämpfung von HIV/Aids, Malaria und anderen Krankheiten,
  • Sicherung der ökologischen Nachhaltigkeit,
  • Aufbau einer weltweiten Entwicklungspartnerschaft.
Im Vergleich zu früheren Entwicklungsdekaden sind die Ziele umfassender, konkreter und mehrheitlich mit eindeutigem Zeithorizont versehen (meist bis 2015). Sie sind stärker auf die menschliche Entwicklung bezogen und rücken die Verringerung einer weit gefassten Armut und Benachteiligung ins Zentrum. Im Rahmen eines kontinuierlichen Evaluierungsprozesses soll der UN-Generalsekretär einen jährlichen Bericht über den Stand der Zielerreichung veröffentlichen, und auch Weltbank und IWF werden auf Anforderung des Entwicklungskomitees aus ihrer Sicht die Umsetzung bewerten.

Die Millenniums-Entwicklungsziele sind als aufrüttelnde, fassbare Vorgaben gepriesen worden, stießen aber auch auf Kritik.
  • Sie richtete sich auf Auswahl und Konkretisierung der Ziele, insbesondere die Asymmetrie bei den zeitlichen Verpflichtungen. Es fehlten konkrete Beschäftigungsziele, politische Beteiligungsrechte oder institutionelle Reformen der internationalen Entwicklungsorganisationen.
  • Die Ziele seien überambitioniert und unrealistisch. Bei Nichterreichen würde wiederum Enttäuschung ausgelöst, und Entwicklungsländer mit besonders schlechten Resultaten würden "an den Pranger" gestellt.
  • Mit den Millenniums-Entwicklungszielen würden den Entwicklungsländern die Ziele wieder "von oben" vorgegeben. Damit wäre das ownership-Prinzip verletzt, hier konkret das Recht auf Setzung eigener Entwicklungsprioritäten aus Sicht eines Entwicklungslandes.


Aktuelle Ereignisse und Trends

Als entwicklungspolitische Einschnitte nach dem Eintritt in das dritte Jahrtausend sollen im Folgenden drei Ereignisse im UN-Rahmen näher beleuchtet werden. Sie setzen unterschiedliche Schwerpunkte, weisen aber auch Verbindungen auf. An ihnen lassen sich noch einmal die Bandbreite der Entwicklungspolitik und ihre Konflikte verdeutlichen. Andererseits stimmen sie skeptisch, ob die propagierten Ziele erreicht werden können.

Monterrey-Konsens über Entwicklungsfinanzierung

Ein Kernproblem der Entwicklungspolitik ist die Finanzierung der vielfältigen Maßnahmen zur Umsetzung international vereinbarter Entwicklungsziele, insbesondere der Millenniumsziele. Sie war Thema der UN-Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs im März 2002 in Monterrey/Mexiko. Ihr Ergebnis, der Monterrey-Konsens, bildete den Abschluss zweijähriger, durchaus kontroverser Verhandlungen, deren wichtigste Akteure die USA, die EU und auf Seiten der Entwicklungsländer die UNCTAD und China waren. Vertreter der NROs und der Privatwirtschaft wurden in einem bislang ungewohnten Ausmaß an der Diskussion beteiligt, denn es sollten alle Finanzquellen, nicht nur die öffentlichen, erschlossen werden. Um die Durchsetzung des Monterrey-Konsenses zu überprüfen, wurden jährliche Umsetzungsberichte des UN-Generalsekretärs und eine internationale Folgekonferenz vereinbart, über deren Modalitäten spätestens 2005 entschieden werden soll.

Bemerkenswert ist die Einigung auf zwei wechselseitig verbundene Eckpunkte: einerseits die Eigenverantwortung der Entwicklungsländer, ownership und good governance, andererseits ein förderliches internationales Umfeld und damit die Verantwortung der Industriestaaten. Dazu heißt es in Punkt I,4: "Wir verpflichten uns auch dazu, die inländischen Ressourcen zu mobilisieren, internationale Finanzflüsse anzuziehen, internationalen Handel als einen Motor für Entwicklung zu fördern, internationale finanzielle und technische Entwicklungszusammenarbeit zu erhöhen, zu nachhaltiger Schuldenfinanzierung und externer Schuldenerleichterung und die Kohärenz und Konsistenz der internationalen Währungs-, Finanz- und Handelssysteme zu verstärken."

Quellentext

Pro und Contra Schuldenerlass

[...] Dass auch Länder profitieren, in denen von einem geordneten Staatswesen keine Rede sein kann, Menschenrechte missachtet werden und Misswirtschaft zum Alltag gehört, sind nur einige der zahlreichen Mängel der seit Jahren laufenden Entschuldungsaktion zugunsten der Ärmsten in der Dritten Welt. Tatsächlich hat sich an der Misere in den betroffenen Ländern wenig geändert. [...]
Insofern stimmen auch die Erfolgsmeldungen nicht, die Gläubigerinstitutionen und -staaten möglichst zum Schuldenerlass verkünden. Bisher seien 27 Staaten zwei Drittel ihrer gesamten Auslandsschulden von rund 80 Milliarden US-Dollar gestrichen oder zumindest sei ein entsprechender Erlass zugesagt worden, lautet die jüngste Zwischenbilanz von Weltbank und IWF zur HIPC-Initiative. Diese Zahlen sind übertrieben, denn einerseits verteilt sich die Summe bei Kreditlaufzeiten von zwei und drei Jahrzehnten auf viele Jahre, andererseits werden zum erheblichen Teil Darlehen erlassen, die die Schuldner ohnehin nicht zurückgezahlt hätten. So wurden beispielsweise Sambia Schulden gestrichen, die es nie hätte abtragen können. Nicht anders erging es Niger und Bolivien. [...]
Auch bei der praktischen Umsetzung der Entschuldungsinitiative hapert es. So haben Länder wie Nicaragua und Mosambik zwar vereinbarungsgemäß Programme zur Armutsbekämpfung vorgelegt, aber für ihren Staatshaushalt keine Konsequenzen daraus gezogen. In vielen Ländern hat es schon bei der Vorbereitung der Armutsprogramme Regelverstöße gegeben. Damit die Programme zu der Situation des Landes passen und von der Bevölkerung auch angenommen werden, ist nach den HIPC-Regeln ausdrücklich vorgesehen, die Zivilgesellschaft zu beteiligen. Doch Nichtregierungsorganisationen wurden nur mangelhaft informiert und zu Konferenzen nicht eingeladen.
Und wie ist die Zivilgesellschaft in Ländern wie Mauretanien beteiligt worden, wo Oppositionelle willkürlich eingesperrt werden und die Regierung missliebige Zeitungen verbietet? Kann man einem Land, in dem es keine Rechtssicherheit gibt, insgesamt 1,1 Milliarden US-Dollar Schulden erlassen? Rechtssicherheit zählt zu den absolut notwendigen Voraussetzungen, dass sich eine Wirtschaft gedeihlich entwickeln kann - von good governance ganz zu schweigen.
Noch weitaus stärker gilt das für die Korruption, ein besonders in den ärmsten Ländern verbreitetes Übel. Die HIPC-Länder liegen auf der Rangliste von Transparency International, der Organisation, die weltweit Bestechung und Bestechlichkeit bekämpft, durchweg auf den hinteren Plätzen. Ghana schneidet mit Platz 70 (von 133) und Senegal mit Rang 76 noch am besten ab. Transparency geht davon aus, dass immerhin ein Drittel aller Auslandsschulden von Entwicklungsländern auf Korruption zurückzuführen sind - Kredite für miserable Projekte, die nur verwirklicht wurden, damit lokale Eliten verdienen konnten, die aber keinen Gewinn für die soziale und wirtschaftliche Entwicklung des Landes brachten. [...]
Es geht keineswegs nur um Korruption mit Geldern aus dem Ausland. So müssen beispielsweise heimische Unternehmer in Tansania und Nicaragua derzeit rund sechs Prozent ihres Umsatzes an Bestechung zahlen, um ihr Geschäft betreiben zu können. [...]
Doch good governance können die ausländischen Gläubigerstaaten nicht erzwingen. Die nationalen Regierungen müssen selbst bereit sein, ein »gutes Investitionsklima« zu schaffen. [...]
Gelingt dies, verringert sich das Risiko, dass der neue Schuldenerlass ebenso wirkungslos verpufft wie frühere Entschuldungen. [...]

Wilfried Herz, "Der Fluch der guten Taten", in: Die Zeit Nr. 42 vom 7. Oktober 2004.
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Der kritische Blick auf die multilaterale Entschuldungsinitiative ist durchaus angemessen. Gleichwohl zieht er aus der ernüchternden Bilanz die falsche Konsequenz. Dass die Initiative zu allenfalls minimaler Armutsbekämpfung geführt hat, dass Partizipation der Betroffenen kaum stattfindet, dass "entschuldete" Länder sich gleich wieder hoch verschulden, spricht nicht gegen die Entschuldung der ärmsten Länder, wohl aber gegen die aktuelle Initiative:
Mehr als die Hälfte der entschuldeten Länder erreicht die von der Weltbank selbst aufgestellen Grenzen tragfähiger Verschuldung überhaupt nicht. Allenfalls zwei der bisherigen 27 Länder haben eine reale Chance auf dauerhafte Entlastung. Der Hauptgrund dafür ist, dass die Initiative nicht etwa von Gläubigern und Schuldnern gleichermaßen entwickelt und betrieben wird. Sie ist ein Produkt des Kölner G7-Gipfels von 1999, und umgesetzt wird sie von Weltbank und IWF. Da verwundert es nicht, dass etwa Uganda durch einen kleinen Rechenfehler der Weltbank um rund 16 Millionen US-Dollar Schuldenerlass betrogen wurde, oder das Äthiopien selbst mit einem nachgebesserten Schuldenerlass die Tragfähigkeitsgrenze von 150 Prozent der jährlichen Exporteinnahmen erst gar nicht erreicht. Auf all das haben die betroffenen Länder herzlich wenig Einfluss.
Dass bedeutet nicht, dass Armutsbekämpfung durch Schuldenerlass nicht stattfände. In Tansania gehen dank der Entschuldung inzwischen alle Kinder zur Schule. Gleichwohl ist Tansanias Auslandsschuld inzwischen wieder so hoch wie vor der Entlastung, weil die Regierung weiterbestehende Zahlungsbilanzlücken nur durch erneute Kreditaufnahme schließen konnte.
Die Frage muss daher nicht lauten: "Ist Entschuldung sinnvoll?" das ist sie fraglos. [...] Vielmehr muss gefragt werden: "Ist Entschuldung, wenn sie denn einmal stattfindet, ausreichend?" Und da sind Zweifel angebracht, solange die wichtigsten Gläubiger - Weltbank, IWF, G7-Regierungen - auch das gesamte Verfahren einschließlich der Begutachtung des Schuldners dominieren. [...]
Seit langem fordern Kirchen und Nichtregierungsorganisationen wie erlassjahr.de ein geregeltes Insolvenzverfahren für souveräne Schuldner. Darin würde eine unparteiische Instanz über Notwenigkeit, Umfang und Bedingungen eines Schuldenerlasses entscheiden und nicht etwa Gläubiger, die ein naheliegendes Interesse daran haben, Entschuldung kleinzurechnen.

Leserbrief von Jürgen Kaiser, erlassjahr.de, Düsseldorf, in: Die Zeit Nr. 44 vom 21. Oktober 2004.

Positiv ist der Ansatz, alle wichtigen Finanzierungsquellen einzubeziehen. Für die Mobilisierung der internen Finanzquellen werden good governance und der Kampf gegen Korruption als wichtige Voraussetzungen aufgeführt.

Für die Entwicklungsländer, die am wenigsten private Kapitalzuflüsse anziehen, ist die Öffentliche Entwicklungshilfe (ODA) weiterhin die wichtigste externe Finanzquelle. Ausdrücklich genannt werden in diesem Zusammenhang afrikanische Länder, LDC, kleine Inselländer und abgelegene Entwicklungsländer.

Als quantitatives Ziel wird die Zahl von 0,7 Prozent des BNE für ODA bekräftigt. Davon sollen 0,15 bis 0,2 Prozent des BNE, also etwa ein Viertel, an die LDC gehen. Zeitliche Festlegungen im Monterrey-Konsens lehnten die Geberländer aber ab. Solange eine Kreditaufnahme nachhaltig, das heißt tragfähig bleibt, wird auch sie als weitere Finanzierungsquelle gewürdigt. Zugleich verweist der Monterrey-Konsens übermäßige Verschuldung in die gemeinsame Verantwortung von Gläubigern und Schuldnern und fordert im Krisenfall eine faire Lastenteilung zwischen öffentlichen und privaten Akteuren wie Schuldnern, Gläubigern und Investoren. Die Vereinten Nationen sollen bei der Förderung von Entwicklung weiterhin die Führungsrolle einnehmen, zugleich aber werden auch die Zuständigkeiten der einzelnen Organisationen und die Notwendigkeit besserer Abstimmung betont. Bei der Reform der internationalen Finanzarchitektur wird - allerdings ohne konkrete Festlegungen - größere Transparenz und eine wirksamere Beteiligung der Entwicklungsländer angestrebt, insbesondere innerhalb des IWF, der Weltbank und der WTO.

Entwicklungshilfe 2003Entwicklungshilfe 2003
Die Kritik an fehlenden bindenden Verpflichtungen im Vorfeld des Monterrey-Konsenses hat vermutlich dazu beigetragen, dass wichtige Geberländer einseitig öffentliche Selbstverpflichtungen bekannt gaben. US-Präsident George W. Bush verkündete seine Absicht, sich gegenüber dem US-Kongress für eine 50-prozentige Steigerung der gemessen am BNE allerdings extrem niedrigen Entwicklungshilfe in den drei Folgejahren einzusetzen (ein Plus von fünf Milliarden US-Dollar). Der damalige EU-Kommissionspräsident, Romano Prodi, erklärte, die EU wolle ihre Hilfe bis 2006 von 0,33 Prozent des BNE auf 0,39 Prozent erhöhen (jedes Mitgliedsland mindestens 0,33 Prozent), was insgesamt ein Plus von sieben Milliarden US-Dollar bedeuten würde. Zu den sechs EU-Ländern mit der Mindestquote von 0,33 Prozent zählte auch Deutschland, das 2000 nur 0,27 Prozent erreichte und sich damit zu einer bescheidenen Steigerung verpflichtete. Die einseitigen Zusagen bis 2006 beliefen sich auf zusätzlich etwa16 Milliarden US-Dollar, die allerdings weit hinter dem für die Erreichung der Millenniumsziele geschätzten zusätzlichen Mindestbedarf von 50 Milliarden US-Dollar zurückblieben.