Entwicklung und Entwicklungspolitik

9.6.2005 | Von:

Entwicklungspolitik seit den neunziger Jahren

Von "Rio" nach "Johannesburg"

1992 hatte in Rio de Janeiro eine UN-Konferenz stattgefunden, die als wegweisend für die Verbindung von Umwelt- und Entwicklungspolitik gewertet wurde (Rio-Deklaration). Der "Erdgipfel" hatte sich als übergeordnetes Ziel auf eine globale Partnerschaft für "nachhaltige Entwicklung" (sustainable development) festgelegt. Mit dem globalen Programm Agenda 21 wurde eine Art Pflichtenkatalog für das 21. Jahrhundert beschlossen, der in einem sehr breiten Zugriff nahezu alle Weltprobleme einbezog, jedoch ohne Rechtsverbindlichkeit blieb. Allerdings war eine begleitende Kontrolle und damit ein öffentlicher Rechtfertigungsdruck eingebaut. Inhaltlich fixierte die Agenda 21 eine keineswegs konfliktfreie Kombination aus folgenden Zielen: Schutz der Umwelt, wirtschaftliche Entwicklung und soziale Sicherung sowie zusätzlich internationale Kooperation mit Blick insbesondere auf die Entwicklungsländer. Als Akteure bei der Umsetzung der Agenda 21 wurden nicht nur der Staat, sondern auch die Zivilgesellschaft angesprochen - gesellschaftliche Gruppen und Einzelpersonen einschließlich der Wirtschaft. Neu war der Versuch, entsprechend dem Schlagwort "global denken, lokal handeln" die Lösung der Probleme an der Basis zu suchen, zum Beispiel auf lokaler/kommunaler Ebene in den Einzelstaaten: "Jede Kommunalverwaltung soll in einen Dialog mit ihren Bürgern, örtlichen Organisationen und der Privatwirtschaft eintreten und eine 'kommunale Agenda 21' beschließen." (Agenda 21, Kap. 28, Punkt 3)

Zehn Jahre nach Rio zog im September 2002 der "Weltgipfel für Nachhaltige Entwicklung" in Johannesburg eine Zwischenbilanz. Neben Regierungen und einer Vielzahl von NROs nahmen auch Unternehmen teil, so die Chefs von etwa 50 transnationalen Konzernen. Ergebnis der Gipfelkonferenz war zunächst eine eher düstere Lageanalyse: "Der tiefe Graben, der die Menschheit in Arm und Reich spaltet, und die ständig wachsende Kluft zwischen den entwickelten Ländern und den Entwicklungsländern stellen eine große Bedrohung für die weltweite Prosperität, Sicherheit und Stabilität dar. Die Schäden an der Umwelt nehmen weltweit zu. Der Verlust der biologischen Vielfalt hält an, die Fischbestände werden weiter erschöpft, Wüsten verschlingen immer mehr fruchtbares Land, die nachteiligen Auswirkungen der Klimaänderung sind bereits augenfällig, Naturkatastrophen werden immer häufiger und verheerender, die Krisenanfälligkeit der Entwicklungsländer steigt, und durch die Verschmutzung von Luft, Wasser und Meeren wird Millionen von Menschen nach wie vor ein menschenwürdiges Leben versagt." (Erklärung von Johannesburg, Zf. 12 und 13)

Was die Umsetzung der Lokalen Agenda 21 (LAG 21) angeht, war das Ergebnis der Zwischenbilanz ebenfalls ernüchternd. Die Beteiligung ist sehr stark nordlastig, Deutschland steht nach gewissen Anlaufschwierigkeiten inzwischen an der Spitze, nahezu jede deutsche Großstadt hat formelle LAG 21-Beschlüssse getroffen. Nach wie vor lässt aber die Beteiligung engagierter Bürgerinnen und Bürger, von Unternehmen sowie die Einbeziehung der Entwicklungsländer zu wünschen übrig.

Der kritischen Lageanalyse folgten im September 2002 die so genannte Erklärung von Johannesburg über Nachhaltige Entwicklung und ein Durchführungsplan. Darin werden die Rio-Erklärung und die Agenda 21 erneut bekräftigt. "Wir verpflichten uns aufs Neue, unsere Anstrengungen gezielt und mit Vorrang auf die Bekämpfung der weltweiten Bedingungen zu richten, welche die nachhaltige Entwicklung unserer Bevölkerungen schwer bedrohen. Dazu gehören chronischer Hunger, Mangelernährung, ausländische Besetzung, bewaffnete Konflikte, Probleme im Zusammenhang mit unerlaubten Drogen, organisierte Kriminalität, Korruption, Naturkatastrophen, unerlaubter Waffenhandel, Menschenhandel, Terrorismus, Intoleranz und Aufstachelung zu rassisch, ethnisch, religiös oder anderweitig motiviertem Hass, Fremdenfeindlichkeit sowie endemische, übertragbare und chronische Krankheiten, insbesondere HIV/Aids, Malaria und Tuberkulose." (Erklärung von Johannesburg Zf. 19)

Die Erklärung enthält folgende Vereinbarungen, die allerdings nur teilweise mit Zeitzielen verbunden wurden und von unterschiedlichem Konkretisierungsgrad sind:
  • Bis 2015 soll nicht nur der Anteil der Menschen ohne Zugang zu Trinkwasser (Millenniumsziel), sondern auch der Anteil der Menschen ohne sanitäre Grundversorgung (Abwasserkanalisation) halbiert werden.
  • Bis 2010 soll der Rückgang der biologischen Vielfalt ("Artensterben") "deutlich reduziert" werden.
  • Geschädigte Fischbestände sollen sich bis 2015 erholen (Verzicht auf Überfischung).
  • Gesundheits- und umweltschädliche Auswirkungen bei der Produktion und dem Gebrauch von Chemikalien sollen bis 2020 minimiert werden.
  • Der Verlust natürlicher Ressourcen wie Wälder und Seen soll "sobald wie möglich" gestoppt werden.
  • Der Anteil erneuerbarer Energien soll vordringlich erhöht werden. Hier sind Deutschland und die EU am Widerstand insbesondere der USA und der OPEC-Länder mit dem Versuch gescheitert, Zeit- und Prozentziele festzulegen. Gleichzeitig sollen "kosteneffektive Energien" gefördert werden, worunter viele Staaten auch die umstrittene Kernenergie verstehen.
  • Umweltschädliche Subventionen sollen ohne Zielvorgaben abgebaut werden (betrifft zum Beispiel auch die Steinkohlesubvention in Deutschland).
Wichtig ist auch die Festlegung, dass multilaterale Umweltabkommen nicht den Handelsregelungen der WTO untergeordnet werden, was allerdings auch umgekehrt gilt. Eine Vielzahl weiterer Themen wie nachhaltige Produktions- und Konsummuster ("Lebensstile"), Verhaltensstandards für Unternehmen oder das Klimaprotokoll von Kyoto (Aufruf beizutreten) wird in sehr vorsichtiger Form angesprochen. Ein neues Element ist die Einbeziehung von über 200 "Typ 2-Vereinbarungen" zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren zu einzelnen nachhaltigkeitsbezogenen Projekten.

Das Ergebnis von Johannesburg ist unterschiedlich beurteilt worden. Die meisten Regierungen bewerteten es unter Verweis auf die bestehenden ungleichen Sichtweisen und Interessen sowie die dennoch erreichten gemeinsamen Ziele eher positiv. Dagegen gelangten die meisten NROs zu einem kritischen Urteil: Sie beklagten das Missverhältnis von Aufwand und Ertrag des Gipfels und bemängelten die "Formelkompromisse" bei den Zielvereinbarungen. Es fehlten sowohl Instrumente als auch Finanzmittel für die Umsetzung der Ziele. Außerdem kritisierten sie die mangelnde Einklagbarkeit der Vereinbarungen.

Doha-Handelsrunde der WTO

Noch unter dem Eindruck der Anschläge auf die USA wurde im November 2001 in Doha/Katar von der WTO eine neue Handelsrunde beschlossen, die besonders die Interessen der Entwicklungsländer berücksichtigen sollte. Für die sehr komplexen Verhandlungen wurden gut drei Jahre vorgesehen und ein Abschluss bis Januar 2005 geplant. Die Doha-Runde erwies aber schnell als sehr krisenträchtig, so dass das Zeitziel nicht eingehalten werden konnte.

Besonders umstritten waren die vier Themenbereiche Agrarhandel, die "Singapur-Themen" (so genannt nach dem Tagungsort der Ministerkonferenz, auf der sie 1996 beschlossen wurden - siehe auch unten), Marktzugang für nichtagrarische Güter (einschließlich Dienstleistungen) und Entwicklungsfragen. Die Entwicklungsländer sind besonders am Abbau der Handelshemmnisse bei den landwirtschaftlichen Produkten interessiert, die zwar weniger als zehn Prozent des internationalen Handels ausmachen, bei deren Erzeugung die Entwicklungsländer aber häufig besonders wettbewerbsfähig sind. Gerade im Agrarbereich sind die von den EU-Ländern und den USA errichteten Hürden jedoch besonders hoch. Der Wunsch der Industriestaaten nach Mindesteigenversorgung bei existenznotwendigen Gütern (Ernährungssicherung) wie auch der Druck ihrer Bauern spielen dabei eine ursächliche Rolle.

Ein spezielles Ärgernis für die Entwicklungsländer sind die Exportsubventionen von EU und USA. Mit ihrer Hilfe werden Agrarprodukte - zum Beispiel Milchprodukte - künstlich verbilligt und auf die ausländischen Märkte gedrückt, wo sie die Produkte der Entwicklungsländer verdrängen. So ist zum Beispiel in Jamaika der Marktanteil einheimischer Milchproduzenten aufgrund des Importes von subventioniertem EU-Milchpulver geschrumpft. Aber auch für die Industrieländer birgt die Subvention einheimischer Bauern Nachteile, wenn sie direkt an eine Steigerung der Produktion gekoppelt ist, denn damit werden Überproduktionen angeheizt und die Marktregeln außer Kraft gesetzt. Als weiteres Hemmnis für den Handel gelten die Zölle für Agrarimporte, die allerdings auch in vielen Entwicklungsländern hoch sind.

Quellentext

Auswirkung von Agrarsubventionen

[...] Mit den Werkzeugen Afrikas, der kurzen Hacke und dem von mageren Ochsen gezogenen Pflug, bricht Yiribaté Dabou die Erde auf. Dabou, der Bauer. 28 Jahre ist er alt, abends isst er Maisbrei, nachts schläft er auf dem Lehmboden, tags arbeitet er auf seinem Acker unter der Sonne. Dabou lenkt die Ochsen, seine Brüder führen den Pflug, die Frauen und die Kinder streuen das Saatgut in die Erde, die Malaria-Mücken zerstechen ihnen den Rücken. Darauf achten sie nicht.
Dabou achtet auf das Wetter. Die Wolken sind gut dieses Jahr, sagt er. Der Regen kam früh, er fällt reichlich, in ein paar Monaten werden die Sträucher mannshoch auf dem Acker stehen, so dicht wie selten, und der Acker wird nicht grün sein, sondern weiß. Dicke Wattebüschel werden an den Zweigen hängen wie warmer Schnee. Tage- und wochenlang werden die Männer und die Frauen und die Kinder die Baumwolle pflücken, den Rohstoff für die Hemden, Hosen, Jacken, Socken, Handtücher, Bettlaken und Waschlappen der Welt, die Ernte des Jahres 2003 in einem kleinen Staat in Westafrika, der sich Burkina Faso nennt, Land der Aufrechten. Es wird eine gute Ernte sein.
Am frühen Morgen des 13. Mai 2002 [...] wird George W. Bush die Farm Bill unterzeichnen, das neue Agrargesetz der Vereinigten Staaten. Per Unterschrift wird er 180 Milliarden Dollar ausgeben. Diesen Betrag sollen die amerikanischen Bauern in den kommenden Jahren von der amerikanischen Regierung als Subventionen erhalten. [...]
Auf einem freien Weltmarkt hätten die amerikanischen Bauern keine Chance, vor allem nicht gegen die Afrikaner. Die [...] können kostengünstig Baumwolle produzieren. Die preiswerteste landwirtschaftliche Maschine ist immer noch der Mensch, jedenfalls, wenn er zum Arbeiten nichts braucht als ein, zwei Schälchen Mais am Tag. Nach Berechnung des International Cotton Advisory Committee (ICAC) in Washington produzieren die Bauern in Burkina Faso ihre Baumwolle dreimal billiger als die Bauern in Amerika, und weil die Afrikaner die weiße Watte mit den Händen von den Sträuchern zupfen, ist sie auch noch von besserer Qualität als cotton USA. [...]
Angetrieben von den staatlichen Geschenken, exportieren die amerikanischen Cotton-Farmer heute mehr Baumwolle als je zuvor in der Geschichte, mehr als jedes andere Land. Mehr, als die Textil- und Bekleidungsunternehmen in aller Welt verarbeiten.
Das Überangebot hat eine simple ökonomische Folge. Der Weltmarktpreis der Baumwolle fällt. Im Sommer 1995 lag er noch bei weit über einem Dollar pro Pfund, später bei 90 Cent, dann bei 80, 60, 50 Cent. Ende 2001 fiel der Preis auf unter 40 Cent und war, inflationsbereinigt, so niedrig wie seit der Weltwirtschaftskrise vor 70 Jahren nicht mehr. Heute liegt er noch immer weit unter dem langfristigen Durchschnitt von 70 Cent. Laut ICAC wird er in den kommenden Jahren kaum steigen.
Für Baumwollbauern rund um die Welt ist das so, als habe ihnen eine ominöse, höhere Macht ihr Einkommen halbiert. Nur die 25000 Baumwollfarmer in den USA müssen sich nicht sorgen [...], denn sie bekommen ihr Geld vom Staat. Im Jahr 2002 waren es 3,9 Milliarden Dollar, doppelt so viel wie 1992, dreimal so viel wie die gesamte amerikanische Entwicklungshilfe für 500 Millionen Afrikaner. [...]
Dabou, der Bauer, aber lebt im 19. Jahrhundert, in einer Welt, in der die Lebenserwartung 46 Jahre beträgt und drei von zehn Kindern vor ihrem fünften Geburtstag sterben. In der die Menschen vor allem mit einem beschäftigt sind: Überleben.
Die Baumwolle, einst von den Kolonialherren ins Land gebracht, eignet sich dafür besonders gut. Denn die Baumwolle ist das Einzige, was Bauern wie Dabou verkaufen können. Richtig verkaufen. Nicht so wie die paar Eier oder das bisschen Gemüse, das die Kinder am Straßenrand den vorbeifahrenden Autos entgegenstrecken. Sondern zentner- und tonnenweise, eingeschnürt in Plastikballen, abtransportiert von den schweren Lastwagen der halbstaatlichen Baumwollfirma Sofitex.
Deren Mitarbeiter kaufen den Bauern den Rohstoff ab, um ihn dann zu exportieren. Ist der Weltmarktpreis hoch, zahlen sie viel, ist er niedrig, zahlen sie wenig. Zurzeit zahlen sie sehr wenig. So stellen sie die Verbindung her zwischen dem 21. und dem 19. Jahrhundert, zwischen Bush, dem Präsidenten, und Dabou, dem Bauern, die nichts voneinander wissen, weil der eine, als er die Farm Bill unterschrieb, an Amerika dachte, während der andere denkt, der niedrige Baumwollpreis sei ebenso unerklärlich wie eine langjährige Dürre. Er klagt, er verzweifelt, er fügt sich. [...]

Wolfgang Uchatius, "Der Norden sät den Hunger", in: Die Zeit Nr. 34 vom 14. August 2003.

Die Industriestaaten sind eher an den "Singapur-Themen" wie Handelserleichterungen (zum Beispiel Zollverfahren), Transparenz bei öffentlichen Aufträgen, Investitionsschutz und Wettbewerbsregeln interessiert, deren Einbeziehung in die Doha-Runde aber bisher auf den Widerstand der Entwicklungsländer stieß. Auch der weitere Abbau der Hemmnisse im Handel mit Industriegütern und Dienstleistungen wurde vor allem von den Industrieländern verfolgt, während die Entwicklungsländer diese Maßnahmen mit Entwicklungsfragen verknüpfen wollten. So stellen diese sich asymmetrische Verpflichtungen und Schutzrechte zugunsten aller Entwicklungsländer vor und drängen auf den zoll- und quotenfreien Zugang ihrer Produkte zu den Märkten der Industrieländer sowie auf weitere Markterleichterungen für die LDC.

Die Zwischenkonferenz in Cancun/Mexiko im September 2003 scheiterte spektakulär. Dabei spielte eine neue Gruppe unter Führung von Brasilien und Indien, die primär Schwellenländer und unter anderem auch China und Südafrika umfasst, eine wichtige Rolle. Sie hielt die Angebote der Industrieländer - insbesondere im Agrarbereich - für völlig unzureichend und blockierte daraufhin unter dem Beifall der Nord-NROs weitere Verhandlungen. Selbst wenn damit unmissverständlich klar gemacht werden konnte, dass auch die Entwicklungsländer zumindest über Blockademacht verfügen, bleibt offen, zu wessen Lasten ein Scheitern gehen würde. Die USA erproben als Alternative zu multilateralen Verhandlungen bereits regionale Abkommen und Verträge mit einzelnen Ländern, bei denen sie ihre Marktmacht voll einsetzen können. Ob die neue Gruppe, deren Mitglieder sehr unterschiedliche Einzelinteressen verfolgen, ihre Einheit bewahren kann, bleibt abzuwarten. Ein endgültiges Scheitern der Doha-Runde dürfte nicht nur das Wachstum des Welthandels und damit eine wichtige Finanzquelle der Entwicklungsländer beeinträchtigen, sondern auch die WTO schwächen.