Entwicklung und Entwicklungspolitik
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9.6.2005 | Von:
Uwe Andersen

Entwicklungspolitik seit den neunziger Jahren

Internationale Konferenzen zu Entwicklungsfragen erbrachten Absichtserklärungen, deren Umsetzung jedoch auf Schwierigkeiten stößt. Auch der Erfolg der jüngsten WTO-Handelsrunde, die besonders die Interessen der Entwicklungsländer berücksichtigen sollte, scheint gefährdet.
Der 88-stöckige Jin Mao Tower, rechts, das neue Symbol von Shanghai mit anderen kleineren Gebäuden. 414 Meter (1.358 Fuß) hoch ist dieser Wolkenkratzer das höchste Gebäude in China und das dritt höchste in der Welt. Das Grand Hyatt Shanghai Hotel füllt das obere Drittel des Gebäudes, das auch das weltweit höchste Hotel ist.In China wachsen die Unterschiede zwischen Arm und Reich. Blick auf Shanghai. (© AP)

Einleitung

Die "Zeitenwende" in der internationalen Politik durch den Zusammenbruch der Sowjetunion 1991 führte zum Eintritt der früheren Ostblockstaaten in die internationalen Wirtschaftsorganisationen. IWF, Weltbank und GATT, das 1995 in die mit breiterem Handlungsrahmen und stärkerer institutioneller Struktur versehene Welthandelsorganisation (WTO) überführt wurde, wandelten sich endgültig zu "globalen" Institutionen mit erhöhtem Einfluss auf die Entwicklungspolitik.

Gravierende Interessenunterschiede schwächten weiterhin die Verhandlungseinheit der Dritten Welt. Angesichts dessen beschwor die "Süd-Kommission" - ein internationales, ausschließlich aus angesehenen Persönlichkeiten des Südens zusammengesetztes Gremium unter Vorsitz des früheren Präsidenten Tansanias, Julius Nyerere - in ihrem 1990 vorgelegten Bericht die Notwendigkeit der Süd-Süd-Zusammenarbeit und "kollektiven Eigenständigkeit" des Südens.

Darüber hinaus machte die Süd-Kommission nicht nur die internationalen Rahmenbedingungen wie die Wirtschaftsordnung und die Politik des Nordens für Fehlentwicklungen in der Dritten Welt verantwortlich, sondern benannte auch eigene Versäumnisse in den Entwicklungsländern. Ein Kernsatz lautete: "Die Verantwortung für die Entwicklung des Südens liegt beim Süden." Als Konsequenzen für die nationale Entwicklungspolitik wurden die primäre Orientierung an den menschlichen Grundbedürfnissen, das Streben nach sozialer Gerechtigkeit sowie veränderte politische Strukturen betont: "Die Demokratisierung der politischen Strukturen und die Modernisierung des Staates müssen Vorrang haben."

Die Breite und die neuen Akzente in der entwicklungspolitischen Diskussion werden bereits an der Vielzahl internationaler Konferenzen deutlich, die allein in der ersten Hälfte der 1990er Jahre stattfanden:
  • Zweite internationale Konferenz über die am wenigsten entwickelten Länder 1990 in Wien,
  • Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio de Janeiro - der "Erdgipfel" erreichte ein großes Medienecho,
  • Weltkonferenz über Menschenrechte 1993 in Wien,
  • Internationale Konferenz über Bevölkerung und Entwicklung 1994 in Kairo,
  • Weltgipfel über soziale Entwicklung 1995 in Kopenhagen,
  • vierte Weltfrauenkonferenz 1995 in Peking,
  • Klimakonferenz 1995 in Berlin,
  • UN-Konferenz über menschliche Siedlungen (HABITAT II) 1996 in Istanbul.
Trotz gewichtiger "Erklärungen" oder gar "Aktionsprogramme" klaffte zwischen Diskussionsstand und Handeln meist eine große Lücke. Somit war das Ergebnis der 1990er Jahre - gemessen an den ursprünglichen Erwartungen - insgesamt enttäuschend. Im Vergleich zu den 1980er Jahren vergrößerten sich die Unterschiede in der Entwicklung von Weltregionen, von Ländern, aber auch innerhalb von Staaten.

Mehr als 50 Länder waren am Ende des Jahrzehnts ärmer als 1990. Gemessen am breiter angelegten Index menschlicher Entwicklung (HDI) verschlechterten sich in den 1990er Jahren 21 Länder - in den 1980er Jahren waren nur vier Länder zurückgefallen. Der Zusammenhang zwischen Wachstum und Armutsbekämpfung (Verringerung des Anteils der extrem Armen) wurde nachdrücklich unterstrichen, wobei mindestens drei Prozent Wachstum sich für eine erfolgreiche Armutsbekämpfung als notwendig, wenn auch nicht immer hinreichend erwiesen. Im Vergleich der Weltregionen blieb Subsahara-Afrika das Schlusslicht mit stagnierender Wirtschaft, der höchsten HIV/Aids-Rate und dem höchsten Armutsanteil von 315 Millionen Menschen, also 49 Prozent der Bevölkerung (auch wenn es Unterschiede zwischen den Ländern gab). Die höchste Gesamtzahl extrem Armer mit einem Einkommen von weniger als einem US-Dollar pro Tag findet sich immer noch im bevölkerungsreichen Südasien. Immerhin sind die absoluten Zahlen auf unter 500 Millionen Arme leicht gesunken, ihr prozentualer Anteil an der Bevölkerung ist deutlich zurückgegangen. Krass gestiegen ist der Anteil der extrem Armen in den früheren asiatischen Republiken der Sowjetunion.

Positiv verlief die Entwicklung dagegen in der Region Ostasien und Pazifik, wo ihre Zahl um mehr als 200 Millionen Menschen zurückgegangen und der Anteil der extrem Armen an der Bevölkerung mit 16 Prozent fast halbiert worden ist. Hauptverantwortlich dafür ist China, das bei zweistelligen jährlichen Wachstumsraten allein 75 Millionen Menschen aus der extremen Armut befreit hat. China ist aber auch ein Beispiel für wachsende Unterschiede im Innern: Während die Küstengebiete prosperieren, bleiben die armen Westprovinzen zurück.

Die externen Mittelzuflüsse haben zu diesem durchwachsenen Bild beigetragen. Im Handel waren die Rohstoffpreise überwiegend rückläufig, zu Lasten der vom Export dieser Rohstoffe abhängigen Länder. Die privaten Kapitalzuflüsse erreichten neue Dimensionen, konzentrierten sich aber auf wenige Entwicklungsländer. In einigen Fällen wurden sie sogar zum Krisenfaktor: Weil Kapitaleigner der Wirtschaftsentwicklung misstrauten, zogen sie in Panik kurzfristig ihr Kapital ab, um es andernorts anzulegen. Das betroffene Land konnte dadurch lang- und mittelfristige Inivestitionen nicht mehr finanzieren.

Die LDC litten besonders unter dem gravierenden Rückgang der internationalen öffentlichen Entwicklungshilfe. Nach Ausschaltung von Preissteigerungen ging diese sogar absolut zurück. Gemessen am Anteil des BNE sank sie extrem von 0,33 Prozent 1990 auf 0,24 Prozent 1999 und damit nahezu um ein Drittel. Nicht nur das bereits 1970 von der UN-Vollversammlung festgeschriebene Ziel, 0,7 Prozent des BNE für die staatliche Entwicklungspolitik auszugeben, wurde damit noch weiter verfehlt. Auch das Teilziel, zumindest 0,15 Prozent des BNE für die LDC bereitzustellen, wurde größtenteils nicht erreicht. Vor diesem Hintergrund richteten sich die Hoffnungen auf das neue Jahrtausend.

UN-Millenniumsgipfel 2000

Im September 2000 versammelten sich im Rahmen der UN die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsländer, um auf der politisch höchsten Ebene die "Millenniums" (Jahrtausend)-Erklärung zu verabschieden. Die Millenniumserklärung fixiert gemeinsame Grundwerte für die Regelung der internationalen Beziehungen. Insofern ist die Millenniumserklärung ein wichtiges politisches Symbol und ein möglicher Bezugspunkt für politisches Handeln. Dabei bieten die acht Millenniums-Entwicklungsziele anspruchsvolle Vorgaben für die Entwicklungspolitik. Sie lauten:
  • Halbierung der extremen Armut und des Hungers bis zum Jahr 2015,
  • Verwirklichung der allgemeinen Primarschulbildung,
  • Förderung der Gleichstellung der Geschlechter und der Stellung der Frau,
  • Senkung der Kindersterblichkeit,
  • Verbesserung der Gesundheit von Müttern,
  • Bekämpfung von HIV/Aids, Malaria und anderen Krankheiten,
  • Sicherung der ökologischen Nachhaltigkeit,
  • Aufbau einer weltweiten Entwicklungspartnerschaft.
Im Vergleich zu früheren Entwicklungsdekaden sind die Ziele umfassender, konkreter und mehrheitlich mit eindeutigem Zeithorizont versehen (meist bis 2015). Sie sind stärker auf die menschliche Entwicklung bezogen und rücken die Verringerung einer weit gefassten Armut und Benachteiligung ins Zentrum. Im Rahmen eines kontinuierlichen Evaluierungsprozesses soll der UN-Generalsekretär einen jährlichen Bericht über den Stand der Zielerreichung veröffentlichen, und auch Weltbank und IWF werden auf Anforderung des Entwicklungskomitees aus ihrer Sicht die Umsetzung bewerten.

Die Millenniums-Entwicklungsziele sind als aufrüttelnde, fassbare Vorgaben gepriesen worden, stießen aber auch auf Kritik.
  • Sie richtete sich auf Auswahl und Konkretisierung der Ziele, insbesondere die Asymmetrie bei den zeitlichen Verpflichtungen. Es fehlten konkrete Beschäftigungsziele, politische Beteiligungsrechte oder institutionelle Reformen der internationalen Entwicklungsorganisationen.
  • Die Ziele seien überambitioniert und unrealistisch. Bei Nichterreichen würde wiederum Enttäuschung ausgelöst, und Entwicklungsländer mit besonders schlechten Resultaten würden "an den Pranger" gestellt.
  • Mit den Millenniums-Entwicklungszielen würden den Entwicklungsländern die Ziele wieder "von oben" vorgegeben. Damit wäre das ownership-Prinzip verletzt, hier konkret das Recht auf Setzung eigener Entwicklungsprioritäten aus Sicht eines Entwicklungslandes.


Aktuelle Ereignisse und Trends

Als entwicklungspolitische Einschnitte nach dem Eintritt in das dritte Jahrtausend sollen im Folgenden drei Ereignisse im UN-Rahmen näher beleuchtet werden. Sie setzen unterschiedliche Schwerpunkte, weisen aber auch Verbindungen auf. An ihnen lassen sich noch einmal die Bandbreite der Entwicklungspolitik und ihre Konflikte verdeutlichen. Andererseits stimmen sie skeptisch, ob die propagierten Ziele erreicht werden können.

Monterrey-Konsens über Entwicklungsfinanzierung

Ein Kernproblem der Entwicklungspolitik ist die Finanzierung der vielfältigen Maßnahmen zur Umsetzung international vereinbarter Entwicklungsziele, insbesondere der Millenniumsziele. Sie war Thema der UN-Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs im März 2002 in Monterrey/Mexiko. Ihr Ergebnis, der Monterrey-Konsens, bildete den Abschluss zweijähriger, durchaus kontroverser Verhandlungen, deren wichtigste Akteure die USA, die EU und auf Seiten der Entwicklungsländer die UNCTAD und China waren. Vertreter der NROs und der Privatwirtschaft wurden in einem bislang ungewohnten Ausmaß an der Diskussion beteiligt, denn es sollten alle Finanzquellen, nicht nur die öffentlichen, erschlossen werden. Um die Durchsetzung des Monterrey-Konsenses zu überprüfen, wurden jährliche Umsetzungsberichte des UN-Generalsekretärs und eine internationale Folgekonferenz vereinbart, über deren Modalitäten spätestens 2005 entschieden werden soll.

Bemerkenswert ist die Einigung auf zwei wechselseitig verbundene Eckpunkte: einerseits die Eigenverantwortung der Entwicklungsländer, ownership und good governance, andererseits ein förderliches internationales Umfeld und damit die Verantwortung der Industriestaaten. Dazu heißt es in Punkt I,4: "Wir verpflichten uns auch dazu, die inländischen Ressourcen zu mobilisieren, internationale Finanzflüsse anzuziehen, internationalen Handel als einen Motor für Entwicklung zu fördern, internationale finanzielle und technische Entwicklungszusammenarbeit zu erhöhen, zu nachhaltiger Schuldenfinanzierung und externer Schuldenerleichterung und die Kohärenz und Konsistenz der internationalen Währungs-, Finanz- und Handelssysteme zu verstärken."

Quellentext

Pro und Contra Schuldenerlass

[...] Dass auch Länder profitieren, in denen von einem geordneten Staatswesen keine Rede sein kann, Menschenrechte missachtet werden und Misswirtschaft zum Alltag gehört, sind nur einige der zahlreichen Mängel der seit Jahren laufenden Entschuldungsaktion zugunsten der Ärmsten in der Dritten Welt. Tatsächlich hat sich an der Misere in den betroffenen Ländern wenig geändert. [...]
Insofern stimmen auch die Erfolgsmeldungen nicht, die Gläubigerinstitutionen und -staaten möglichst zum Schuldenerlass verkünden. Bisher seien 27 Staaten zwei Drittel ihrer gesamten Auslandsschulden von rund 80 Milliarden US-Dollar gestrichen oder zumindest sei ein entsprechender Erlass zugesagt worden, lautet die jüngste Zwischenbilanz von Weltbank und IWF zur HIPC-Initiative. Diese Zahlen sind übertrieben, denn einerseits verteilt sich die Summe bei Kreditlaufzeiten von zwei und drei Jahrzehnten auf viele Jahre, andererseits werden zum erheblichen Teil Darlehen erlassen, die die Schuldner ohnehin nicht zurückgezahlt hätten. So wurden beispielsweise Sambia Schulden gestrichen, die es nie hätte abtragen können. Nicht anders erging es Niger und Bolivien. [...]
Auch bei der praktischen Umsetzung der Entschuldungsinitiative hapert es. So haben Länder wie Nicaragua und Mosambik zwar vereinbarungsgemäß Programme zur Armutsbekämpfung vorgelegt, aber für ihren Staatshaushalt keine Konsequenzen daraus gezogen. In vielen Ländern hat es schon bei der Vorbereitung der Armutsprogramme Regelverstöße gegeben. Damit die Programme zu der Situation des Landes passen und von der Bevölkerung auch angenommen werden, ist nach den HIPC-Regeln ausdrücklich vorgesehen, die Zivilgesellschaft zu beteiligen. Doch Nichtregierungsorganisationen wurden nur mangelhaft informiert und zu Konferenzen nicht eingeladen.
Und wie ist die Zivilgesellschaft in Ländern wie Mauretanien beteiligt worden, wo Oppositionelle willkürlich eingesperrt werden und die Regierung missliebige Zeitungen verbietet? Kann man einem Land, in dem es keine Rechtssicherheit gibt, insgesamt 1,1 Milliarden US-Dollar Schulden erlassen? Rechtssicherheit zählt zu den absolut notwendigen Voraussetzungen, dass sich eine Wirtschaft gedeihlich entwickeln kann - von good governance ganz zu schweigen.
Noch weitaus stärker gilt das für die Korruption, ein besonders in den ärmsten Ländern verbreitetes Übel. Die HIPC-Länder liegen auf der Rangliste von Transparency International, der Organisation, die weltweit Bestechung und Bestechlichkeit bekämpft, durchweg auf den hinteren Plätzen. Ghana schneidet mit Platz 70 (von 133) und Senegal mit Rang 76 noch am besten ab. Transparency geht davon aus, dass immerhin ein Drittel aller Auslandsschulden von Entwicklungsländern auf Korruption zurückzuführen sind - Kredite für miserable Projekte, die nur verwirklicht wurden, damit lokale Eliten verdienen konnten, die aber keinen Gewinn für die soziale und wirtschaftliche Entwicklung des Landes brachten. [...]
Es geht keineswegs nur um Korruption mit Geldern aus dem Ausland. So müssen beispielsweise heimische Unternehmer in Tansania und Nicaragua derzeit rund sechs Prozent ihres Umsatzes an Bestechung zahlen, um ihr Geschäft betreiben zu können. [...]
Doch good governance können die ausländischen Gläubigerstaaten nicht erzwingen. Die nationalen Regierungen müssen selbst bereit sein, ein »gutes Investitionsklima« zu schaffen. [...]
Gelingt dies, verringert sich das Risiko, dass der neue Schuldenerlass ebenso wirkungslos verpufft wie frühere Entschuldungen. [...]

Wilfried Herz, "Der Fluch der guten Taten", in: Die Zeit Nr. 42 vom 7. Oktober 2004.
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Der kritische Blick auf die multilaterale Entschuldungsinitiative ist durchaus angemessen. Gleichwohl zieht er aus der ernüchternden Bilanz die falsche Konsequenz. Dass die Initiative zu allenfalls minimaler Armutsbekämpfung geführt hat, dass Partizipation der Betroffenen kaum stattfindet, dass "entschuldete" Länder sich gleich wieder hoch verschulden, spricht nicht gegen die Entschuldung der ärmsten Länder, wohl aber gegen die aktuelle Initiative:
Mehr als die Hälfte der entschuldeten Länder erreicht die von der Weltbank selbst aufgestellen Grenzen tragfähiger Verschuldung überhaupt nicht. Allenfalls zwei der bisherigen 27 Länder haben eine reale Chance auf dauerhafte Entlastung. Der Hauptgrund dafür ist, dass die Initiative nicht etwa von Gläubigern und Schuldnern gleichermaßen entwickelt und betrieben wird. Sie ist ein Produkt des Kölner G7-Gipfels von 1999, und umgesetzt wird sie von Weltbank und IWF. Da verwundert es nicht, dass etwa Uganda durch einen kleinen Rechenfehler der Weltbank um rund 16 Millionen US-Dollar Schuldenerlass betrogen wurde, oder das Äthiopien selbst mit einem nachgebesserten Schuldenerlass die Tragfähigkeitsgrenze von 150 Prozent der jährlichen Exporteinnahmen erst gar nicht erreicht. Auf all das haben die betroffenen Länder herzlich wenig Einfluss.
Dass bedeutet nicht, dass Armutsbekämpfung durch Schuldenerlass nicht stattfände. In Tansania gehen dank der Entschuldung inzwischen alle Kinder zur Schule. Gleichwohl ist Tansanias Auslandsschuld inzwischen wieder so hoch wie vor der Entlastung, weil die Regierung weiterbestehende Zahlungsbilanzlücken nur durch erneute Kreditaufnahme schließen konnte.
Die Frage muss daher nicht lauten: "Ist Entschuldung sinnvoll?" das ist sie fraglos. [...] Vielmehr muss gefragt werden: "Ist Entschuldung, wenn sie denn einmal stattfindet, ausreichend?" Und da sind Zweifel angebracht, solange die wichtigsten Gläubiger - Weltbank, IWF, G7-Regierungen - auch das gesamte Verfahren einschließlich der Begutachtung des Schuldners dominieren. [...]
Seit langem fordern Kirchen und Nichtregierungsorganisationen wie erlassjahr.de ein geregeltes Insolvenzverfahren für souveräne Schuldner. Darin würde eine unparteiische Instanz über Notwenigkeit, Umfang und Bedingungen eines Schuldenerlasses entscheiden und nicht etwa Gläubiger, die ein naheliegendes Interesse daran haben, Entschuldung kleinzurechnen.

Leserbrief von Jürgen Kaiser, erlassjahr.de, Düsseldorf, in: Die Zeit Nr. 44 vom 21. Oktober 2004.

Positiv ist der Ansatz, alle wichtigen Finanzierungsquellen einzubeziehen. Für die Mobilisierung der internen Finanzquellen werden good governance und der Kampf gegen Korruption als wichtige Voraussetzungen aufgeführt.

Für die Entwicklungsländer, die am wenigsten private Kapitalzuflüsse anziehen, ist die Öffentliche Entwicklungshilfe (ODA) weiterhin die wichtigste externe Finanzquelle. Ausdrücklich genannt werden in diesem Zusammenhang afrikanische Länder, LDC, kleine Inselländer und abgelegene Entwicklungsländer.

Als quantitatives Ziel wird die Zahl von 0,7 Prozent des BNE für ODA bekräftigt. Davon sollen 0,15 bis 0,2 Prozent des BNE, also etwa ein Viertel, an die LDC gehen. Zeitliche Festlegungen im Monterrey-Konsens lehnten die Geberländer aber ab. Solange eine Kreditaufnahme nachhaltig, das heißt tragfähig bleibt, wird auch sie als weitere Finanzierungsquelle gewürdigt. Zugleich verweist der Monterrey-Konsens übermäßige Verschuldung in die gemeinsame Verantwortung von Gläubigern und Schuldnern und fordert im Krisenfall eine faire Lastenteilung zwischen öffentlichen und privaten Akteuren wie Schuldnern, Gläubigern und Investoren. Die Vereinten Nationen sollen bei der Förderung von Entwicklung weiterhin die Führungsrolle einnehmen, zugleich aber werden auch die Zuständigkeiten der einzelnen Organisationen und die Notwendigkeit besserer Abstimmung betont. Bei der Reform der internationalen Finanzarchitektur wird - allerdings ohne konkrete Festlegungen - größere Transparenz und eine wirksamere Beteiligung der Entwicklungsländer angestrebt, insbesondere innerhalb des IWF, der Weltbank und der WTO.

Entwicklungshilfe 2003Entwicklungshilfe 2003
Die Kritik an fehlenden bindenden Verpflichtungen im Vorfeld des Monterrey-Konsenses hat vermutlich dazu beigetragen, dass wichtige Geberländer einseitig öffentliche Selbstverpflichtungen bekannt gaben. US-Präsident George W. Bush verkündete seine Absicht, sich gegenüber dem US-Kongress für eine 50-prozentige Steigerung der gemessen am BNE allerdings extrem niedrigen Entwicklungshilfe in den drei Folgejahren einzusetzen (ein Plus von fünf Milliarden US-Dollar). Der damalige EU-Kommissionspräsident, Romano Prodi, erklärte, die EU wolle ihre Hilfe bis 2006 von 0,33 Prozent des BNE auf 0,39 Prozent erhöhen (jedes Mitgliedsland mindestens 0,33 Prozent), was insgesamt ein Plus von sieben Milliarden US-Dollar bedeuten würde. Zu den sechs EU-Ländern mit der Mindestquote von 0,33 Prozent zählte auch Deutschland, das 2000 nur 0,27 Prozent erreichte und sich damit zu einer bescheidenen Steigerung verpflichtete. Die einseitigen Zusagen bis 2006 beliefen sich auf zusätzlich etwa16 Milliarden US-Dollar, die allerdings weit hinter dem für die Erreichung der Millenniumsziele geschätzten zusätzlichen Mindestbedarf von 50 Milliarden US-Dollar zurückblieben.
Von "Rio" nach "Johannesburg"

1992 hatte in Rio de Janeiro eine UN-Konferenz stattgefunden, die als wegweisend für die Verbindung von Umwelt- und Entwicklungspolitik gewertet wurde (Rio-Deklaration). Der "Erdgipfel" hatte sich als übergeordnetes Ziel auf eine globale Partnerschaft für "nachhaltige Entwicklung" (sustainable development) festgelegt. Mit dem globalen Programm Agenda 21 wurde eine Art Pflichtenkatalog für das 21. Jahrhundert beschlossen, der in einem sehr breiten Zugriff nahezu alle Weltprobleme einbezog, jedoch ohne Rechtsverbindlichkeit blieb. Allerdings war eine begleitende Kontrolle und damit ein öffentlicher Rechtfertigungsdruck eingebaut. Inhaltlich fixierte die Agenda 21 eine keineswegs konfliktfreie Kombination aus folgenden Zielen: Schutz der Umwelt, wirtschaftliche Entwicklung und soziale Sicherung sowie zusätzlich internationale Kooperation mit Blick insbesondere auf die Entwicklungsländer. Als Akteure bei der Umsetzung der Agenda 21 wurden nicht nur der Staat, sondern auch die Zivilgesellschaft angesprochen - gesellschaftliche Gruppen und Einzelpersonen einschließlich der Wirtschaft. Neu war der Versuch, entsprechend dem Schlagwort "global denken, lokal handeln" die Lösung der Probleme an der Basis zu suchen, zum Beispiel auf lokaler/kommunaler Ebene in den Einzelstaaten: "Jede Kommunalverwaltung soll in einen Dialog mit ihren Bürgern, örtlichen Organisationen und der Privatwirtschaft eintreten und eine 'kommunale Agenda 21' beschließen." (Agenda 21, Kap. 28, Punkt 3)

Zehn Jahre nach Rio zog im September 2002 der "Weltgipfel für Nachhaltige Entwicklung" in Johannesburg eine Zwischenbilanz. Neben Regierungen und einer Vielzahl von NROs nahmen auch Unternehmen teil, so die Chefs von etwa 50 transnationalen Konzernen. Ergebnis der Gipfelkonferenz war zunächst eine eher düstere Lageanalyse: "Der tiefe Graben, der die Menschheit in Arm und Reich spaltet, und die ständig wachsende Kluft zwischen den entwickelten Ländern und den Entwicklungsländern stellen eine große Bedrohung für die weltweite Prosperität, Sicherheit und Stabilität dar. Die Schäden an der Umwelt nehmen weltweit zu. Der Verlust der biologischen Vielfalt hält an, die Fischbestände werden weiter erschöpft, Wüsten verschlingen immer mehr fruchtbares Land, die nachteiligen Auswirkungen der Klimaänderung sind bereits augenfällig, Naturkatastrophen werden immer häufiger und verheerender, die Krisenanfälligkeit der Entwicklungsländer steigt, und durch die Verschmutzung von Luft, Wasser und Meeren wird Millionen von Menschen nach wie vor ein menschenwürdiges Leben versagt." (Erklärung von Johannesburg, Zf. 12 und 13)

Was die Umsetzung der Lokalen Agenda 21 (LAG 21) angeht, war das Ergebnis der Zwischenbilanz ebenfalls ernüchternd. Die Beteiligung ist sehr stark nordlastig, Deutschland steht nach gewissen Anlaufschwierigkeiten inzwischen an der Spitze, nahezu jede deutsche Großstadt hat formelle LAG 21-Beschlüssse getroffen. Nach wie vor lässt aber die Beteiligung engagierter Bürgerinnen und Bürger, von Unternehmen sowie die Einbeziehung der Entwicklungsländer zu wünschen übrig.

Der kritischen Lageanalyse folgten im September 2002 die so genannte Erklärung von Johannesburg über Nachhaltige Entwicklung und ein Durchführungsplan. Darin werden die Rio-Erklärung und die Agenda 21 erneut bekräftigt. "Wir verpflichten uns aufs Neue, unsere Anstrengungen gezielt und mit Vorrang auf die Bekämpfung der weltweiten Bedingungen zu richten, welche die nachhaltige Entwicklung unserer Bevölkerungen schwer bedrohen. Dazu gehören chronischer Hunger, Mangelernährung, ausländische Besetzung, bewaffnete Konflikte, Probleme im Zusammenhang mit unerlaubten Drogen, organisierte Kriminalität, Korruption, Naturkatastrophen, unerlaubter Waffenhandel, Menschenhandel, Terrorismus, Intoleranz und Aufstachelung zu rassisch, ethnisch, religiös oder anderweitig motiviertem Hass, Fremdenfeindlichkeit sowie endemische, übertragbare und chronische Krankheiten, insbesondere HIV/Aids, Malaria und Tuberkulose." (Erklärung von Johannesburg Zf. 19)

Die Erklärung enthält folgende Vereinbarungen, die allerdings nur teilweise mit Zeitzielen verbunden wurden und von unterschiedlichem Konkretisierungsgrad sind:
  • Bis 2015 soll nicht nur der Anteil der Menschen ohne Zugang zu Trinkwasser (Millenniumsziel), sondern auch der Anteil der Menschen ohne sanitäre Grundversorgung (Abwasserkanalisation) halbiert werden.
  • Bis 2010 soll der Rückgang der biologischen Vielfalt ("Artensterben") "deutlich reduziert" werden.
  • Geschädigte Fischbestände sollen sich bis 2015 erholen (Verzicht auf Überfischung).
  • Gesundheits- und umweltschädliche Auswirkungen bei der Produktion und dem Gebrauch von Chemikalien sollen bis 2020 minimiert werden.
  • Der Verlust natürlicher Ressourcen wie Wälder und Seen soll "sobald wie möglich" gestoppt werden.
  • Der Anteil erneuerbarer Energien soll vordringlich erhöht werden. Hier sind Deutschland und die EU am Widerstand insbesondere der USA und der OPEC-Länder mit dem Versuch gescheitert, Zeit- und Prozentziele festzulegen. Gleichzeitig sollen "kosteneffektive Energien" gefördert werden, worunter viele Staaten auch die umstrittene Kernenergie verstehen.
  • Umweltschädliche Subventionen sollen ohne Zielvorgaben abgebaut werden (betrifft zum Beispiel auch die Steinkohlesubvention in Deutschland).
Wichtig ist auch die Festlegung, dass multilaterale Umweltabkommen nicht den Handelsregelungen der WTO untergeordnet werden, was allerdings auch umgekehrt gilt. Eine Vielzahl weiterer Themen wie nachhaltige Produktions- und Konsummuster ("Lebensstile"), Verhaltensstandards für Unternehmen oder das Klimaprotokoll von Kyoto (Aufruf beizutreten) wird in sehr vorsichtiger Form angesprochen. Ein neues Element ist die Einbeziehung von über 200 "Typ 2-Vereinbarungen" zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren zu einzelnen nachhaltigkeitsbezogenen Projekten.

Das Ergebnis von Johannesburg ist unterschiedlich beurteilt worden. Die meisten Regierungen bewerteten es unter Verweis auf die bestehenden ungleichen Sichtweisen und Interessen sowie die dennoch erreichten gemeinsamen Ziele eher positiv. Dagegen gelangten die meisten NROs zu einem kritischen Urteil: Sie beklagten das Missverhältnis von Aufwand und Ertrag des Gipfels und bemängelten die "Formelkompromisse" bei den Zielvereinbarungen. Es fehlten sowohl Instrumente als auch Finanzmittel für die Umsetzung der Ziele. Außerdem kritisierten sie die mangelnde Einklagbarkeit der Vereinbarungen.

Doha-Handelsrunde der WTO

Noch unter dem Eindruck der Anschläge auf die USA wurde im November 2001 in Doha/Katar von der WTO eine neue Handelsrunde beschlossen, die besonders die Interessen der Entwicklungsländer berücksichtigen sollte. Für die sehr komplexen Verhandlungen wurden gut drei Jahre vorgesehen und ein Abschluss bis Januar 2005 geplant. Die Doha-Runde erwies aber schnell als sehr krisenträchtig, so dass das Zeitziel nicht eingehalten werden konnte.

Besonders umstritten waren die vier Themenbereiche Agrarhandel, die "Singapur-Themen" (so genannt nach dem Tagungsort der Ministerkonferenz, auf der sie 1996 beschlossen wurden - siehe auch unten), Marktzugang für nichtagrarische Güter (einschließlich Dienstleistungen) und Entwicklungsfragen. Die Entwicklungsländer sind besonders am Abbau der Handelshemmnisse bei den landwirtschaftlichen Produkten interessiert, die zwar weniger als zehn Prozent des internationalen Handels ausmachen, bei deren Erzeugung die Entwicklungsländer aber häufig besonders wettbewerbsfähig sind. Gerade im Agrarbereich sind die von den EU-Ländern und den USA errichteten Hürden jedoch besonders hoch. Der Wunsch der Industriestaaten nach Mindesteigenversorgung bei existenznotwendigen Gütern (Ernährungssicherung) wie auch der Druck ihrer Bauern spielen dabei eine ursächliche Rolle.

Ein spezielles Ärgernis für die Entwicklungsländer sind die Exportsubventionen von EU und USA. Mit ihrer Hilfe werden Agrarprodukte - zum Beispiel Milchprodukte - künstlich verbilligt und auf die ausländischen Märkte gedrückt, wo sie die Produkte der Entwicklungsländer verdrängen. So ist zum Beispiel in Jamaika der Marktanteil einheimischer Milchproduzenten aufgrund des Importes von subventioniertem EU-Milchpulver geschrumpft. Aber auch für die Industrieländer birgt die Subvention einheimischer Bauern Nachteile, wenn sie direkt an eine Steigerung der Produktion gekoppelt ist, denn damit werden Überproduktionen angeheizt und die Marktregeln außer Kraft gesetzt. Als weiteres Hemmnis für den Handel gelten die Zölle für Agrarimporte, die allerdings auch in vielen Entwicklungsländern hoch sind.

Quellentext

Auswirkung von Agrarsubventionen

[...] Mit den Werkzeugen Afrikas, der kurzen Hacke und dem von mageren Ochsen gezogenen Pflug, bricht Yiribaté Dabou die Erde auf. Dabou, der Bauer. 28 Jahre ist er alt, abends isst er Maisbrei, nachts schläft er auf dem Lehmboden, tags arbeitet er auf seinem Acker unter der Sonne. Dabou lenkt die Ochsen, seine Brüder führen den Pflug, die Frauen und die Kinder streuen das Saatgut in die Erde, die Malaria-Mücken zerstechen ihnen den Rücken. Darauf achten sie nicht.
Dabou achtet auf das Wetter. Die Wolken sind gut dieses Jahr, sagt er. Der Regen kam früh, er fällt reichlich, in ein paar Monaten werden die Sträucher mannshoch auf dem Acker stehen, so dicht wie selten, und der Acker wird nicht grün sein, sondern weiß. Dicke Wattebüschel werden an den Zweigen hängen wie warmer Schnee. Tage- und wochenlang werden die Männer und die Frauen und die Kinder die Baumwolle pflücken, den Rohstoff für die Hemden, Hosen, Jacken, Socken, Handtücher, Bettlaken und Waschlappen der Welt, die Ernte des Jahres 2003 in einem kleinen Staat in Westafrika, der sich Burkina Faso nennt, Land der Aufrechten. Es wird eine gute Ernte sein.
Am frühen Morgen des 13. Mai 2002 [...] wird George W. Bush die Farm Bill unterzeichnen, das neue Agrargesetz der Vereinigten Staaten. Per Unterschrift wird er 180 Milliarden Dollar ausgeben. Diesen Betrag sollen die amerikanischen Bauern in den kommenden Jahren von der amerikanischen Regierung als Subventionen erhalten. [...]
Auf einem freien Weltmarkt hätten die amerikanischen Bauern keine Chance, vor allem nicht gegen die Afrikaner. Die [...] können kostengünstig Baumwolle produzieren. Die preiswerteste landwirtschaftliche Maschine ist immer noch der Mensch, jedenfalls, wenn er zum Arbeiten nichts braucht als ein, zwei Schälchen Mais am Tag. Nach Berechnung des International Cotton Advisory Committee (ICAC) in Washington produzieren die Bauern in Burkina Faso ihre Baumwolle dreimal billiger als die Bauern in Amerika, und weil die Afrikaner die weiße Watte mit den Händen von den Sträuchern zupfen, ist sie auch noch von besserer Qualität als cotton USA. [...]
Angetrieben von den staatlichen Geschenken, exportieren die amerikanischen Cotton-Farmer heute mehr Baumwolle als je zuvor in der Geschichte, mehr als jedes andere Land. Mehr, als die Textil- und Bekleidungsunternehmen in aller Welt verarbeiten.
Das Überangebot hat eine simple ökonomische Folge. Der Weltmarktpreis der Baumwolle fällt. Im Sommer 1995 lag er noch bei weit über einem Dollar pro Pfund, später bei 90 Cent, dann bei 80, 60, 50 Cent. Ende 2001 fiel der Preis auf unter 40 Cent und war, inflationsbereinigt, so niedrig wie seit der Weltwirtschaftskrise vor 70 Jahren nicht mehr. Heute liegt er noch immer weit unter dem langfristigen Durchschnitt von 70 Cent. Laut ICAC wird er in den kommenden Jahren kaum steigen.
Für Baumwollbauern rund um die Welt ist das so, als habe ihnen eine ominöse, höhere Macht ihr Einkommen halbiert. Nur die 25000 Baumwollfarmer in den USA müssen sich nicht sorgen [...], denn sie bekommen ihr Geld vom Staat. Im Jahr 2002 waren es 3,9 Milliarden Dollar, doppelt so viel wie 1992, dreimal so viel wie die gesamte amerikanische Entwicklungshilfe für 500 Millionen Afrikaner. [...]
Dabou, der Bauer, aber lebt im 19. Jahrhundert, in einer Welt, in der die Lebenserwartung 46 Jahre beträgt und drei von zehn Kindern vor ihrem fünften Geburtstag sterben. In der die Menschen vor allem mit einem beschäftigt sind: Überleben.
Die Baumwolle, einst von den Kolonialherren ins Land gebracht, eignet sich dafür besonders gut. Denn die Baumwolle ist das Einzige, was Bauern wie Dabou verkaufen können. Richtig verkaufen. Nicht so wie die paar Eier oder das bisschen Gemüse, das die Kinder am Straßenrand den vorbeifahrenden Autos entgegenstrecken. Sondern zentner- und tonnenweise, eingeschnürt in Plastikballen, abtransportiert von den schweren Lastwagen der halbstaatlichen Baumwollfirma Sofitex.
Deren Mitarbeiter kaufen den Bauern den Rohstoff ab, um ihn dann zu exportieren. Ist der Weltmarktpreis hoch, zahlen sie viel, ist er niedrig, zahlen sie wenig. Zurzeit zahlen sie sehr wenig. So stellen sie die Verbindung her zwischen dem 21. und dem 19. Jahrhundert, zwischen Bush, dem Präsidenten, und Dabou, dem Bauern, die nichts voneinander wissen, weil der eine, als er die Farm Bill unterschrieb, an Amerika dachte, während der andere denkt, der niedrige Baumwollpreis sei ebenso unerklärlich wie eine langjährige Dürre. Er klagt, er verzweifelt, er fügt sich. [...]

Wolfgang Uchatius, "Der Norden sät den Hunger", in: Die Zeit Nr. 34 vom 14. August 2003.

Die Industriestaaten sind eher an den "Singapur-Themen" wie Handelserleichterungen (zum Beispiel Zollverfahren), Transparenz bei öffentlichen Aufträgen, Investitionsschutz und Wettbewerbsregeln interessiert, deren Einbeziehung in die Doha-Runde aber bisher auf den Widerstand der Entwicklungsländer stieß. Auch der weitere Abbau der Hemmnisse im Handel mit Industriegütern und Dienstleistungen wurde vor allem von den Industrieländern verfolgt, während die Entwicklungsländer diese Maßnahmen mit Entwicklungsfragen verknüpfen wollten. So stellen diese sich asymmetrische Verpflichtungen und Schutzrechte zugunsten aller Entwicklungsländer vor und drängen auf den zoll- und quotenfreien Zugang ihrer Produkte zu den Märkten der Industrieländer sowie auf weitere Markterleichterungen für die LDC.

Die Zwischenkonferenz in Cancun/Mexiko im September 2003 scheiterte spektakulär. Dabei spielte eine neue Gruppe unter Führung von Brasilien und Indien, die primär Schwellenländer und unter anderem auch China und Südafrika umfasst, eine wichtige Rolle. Sie hielt die Angebote der Industrieländer - insbesondere im Agrarbereich - für völlig unzureichend und blockierte daraufhin unter dem Beifall der Nord-NROs weitere Verhandlungen. Selbst wenn damit unmissverständlich klar gemacht werden konnte, dass auch die Entwicklungsländer zumindest über Blockademacht verfügen, bleibt offen, zu wessen Lasten ein Scheitern gehen würde. Die USA erproben als Alternative zu multilateralen Verhandlungen bereits regionale Abkommen und Verträge mit einzelnen Ländern, bei denen sie ihre Marktmacht voll einsetzen können. Ob die neue Gruppe, deren Mitglieder sehr unterschiedliche Einzelinteressen verfolgen, ihre Einheit bewahren kann, bleibt abzuwarten. Ein endgültiges Scheitern der Doha-Runde dürfte nicht nur das Wachstum des Welthandels und damit eine wichtige Finanzquelle der Entwicklungsländer beeinträchtigen, sondern auch die WTO schwächen.
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