Russland
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Politisches System und politischer Prozess


3.2.2004
Die russische Verfassung gewährt dem Präsidenten eine starke Rechtstellung. Dies nutzten Boris Jelzin und Wladimir Putin zum Ausbau ihrer Macht.

Der russische Ministerpräsident Wladimir Putin steht am Rednerpult und redet mit der Duma, dem Parlament der unteren Kammer, in Moskau.Der russische Ministerpräsident Wladimir Putin steht am Rednerpult und redet mit der Duma, dem Parlament der unteren Kammer, in Moskau. (© AP)

Einleitung



Die Auflösung der Sowjetunion gab den einzelnen Unionsrepubliken die Möglichkeit, eigene Entwicklungswege zu gehen. In Russland nutzte die Reformergruppe um Präsident Boris Jelzin, zu der auch Jegor Gajdar und Anatolij Tschubajs gehörten, das Scheitern des August-Putsches und den Zerfall der Sowjetunion, um eine Politik zur Errichtung einer marktwirtschaftlichen Ordnung einzuleiten. Die politischen Widerstände waren jedoch erheblich. Erst nach einer gewaltsamen Auseinandersetzung zwischen Parlament und Präsident konnte ein Verfassungsrahmen geschaffen werden, der den Übergang zur Marktwirtschaft und den Prozess der Umverteilung gesellschaftlichen Reichtums absicherte. Die politische Umgestaltung vollzog sich somit zunächst in zwei Phasen: Die Zeit vom August 1991 bis zum Oktober 1993 war durch den Konflikt zweier konkurrierender Verfassungsorgane - des Obersten Sowjets und des Präsidenten - gekennzeichnet, die folgenden Jahre standen im Zeichen einer durch den Präsidenten dominierten Verfassungsordnung. Der Wechsel von Jelzin zu Wladimir Putin Ende 1999 leitete dann eine dritte Entwicklungsphase ein, in der das politische System neue Konturen annahm.

Doppelherrschaft von Präsident und Parlament



In der russischen Teilrepublik hatten im März 1990 - zu dieser Zeit bestand die Sowjetunion noch - Wahlen zu einem Kongress der Volksdeputierten stattgefunden. Dabei gewannen mit Jelzins Radikaldemokraten und Alexander Ruzkojs "Kommunisten für Demokratie" Gruppierungen Mehrheitspositionen, die sehr viel weitergehende Vorstellungen von einer Systemreform hatten als die sowjetische Führung unter Michail Gorbatschow. Die neue russische Regierung schaltete sich aktiv in die Reformdiskussion ein und legte mit dem so genannten 500-Tage-Plan das Konzept für einen raschen Übergang zur Marktwirtschaft vor. Doch erst der Zusammenbruch der Zentralgewalt nach dem August-Putsch machte den Weg für ernsthafte Reformen frei. Bereits im November 1991 räumte der russische Kongress der Volksdeputierten Jelzin außerordentliche Vollmachten zur Durchführung von Wirtschaftsreformen ein und bestätigte die Berufung Jegor Gajdars als Wirtschaftsminister und stellvertretender Ministerpräsident in einer Reformregierung, die umgehend damit begann, das Wirtschaftssystem umzugestalten. Die Auflösung der UdSSR am 31. Dezember 1991 gab endgültig den Weg frei. Die Transformation umfasste vier Komponenten:
  • Liberalisierung (Freigabe der Preise, Schaffung eines Kapitalmarktes, Öffnung der Märkte nach außen),
  • Institutionenentwicklung (Anpassung der Wirtschaftsgesetzgebung, Einrichtung einer Zentralbank, Aufbau von Kreditinstituten),
  • Privatisierung (Überführung von Staatseigentum in Privateigentum) und
  • Stabilisierung (Bekämpfung der Inflation, Konsolidierung der Staatsfinanzen).
Strittig waren nicht so sehr die einzelnen Maßnahmen als vielmehr die Frage, in welcher zeitlichen Dichte und in welcher Reihenfolge sie durchgeführt werden sollten.

Zwischen 1991 und 1993 wechselten immer wieder Phasen rascher und intensiver Reformschritte mit Stagnationsperioden ab - abhängig von dem Kräftespiel zwischen der Jelzin-Administration und dem Obersten Sowjet. Indes trieben die Reformkräfte die Privatisierung in aller Hast voran - auch mit dem Ziel, eine Klasse von Eigentümern als Rückhalt für die Jelzinsche Politik zu schaffen.

Unberührt von den politischen Konjunkturen führte die Privatisierungsbehörde unter Leitung von Anatolij Tschubajs daher ihre Tätigkeit weiter. Jeder russische Staatsangehörige erhielt Anteilscheine am zu privatisierenden Gesamtvermögen, so genannte Voucher. Die Ausgabe begann im Oktober und wurde im Januar 1993 abgeschlossen. In dieser Zeit bekamen 144 Millionen Personen - das heißt nahezu 97 Prozent der Berechtigten - ihre "Privatisierungsschecks", die sie gegen Aktien eintauschen sollten. Parallel wurde die Privatisierung der Betriebe eingeleitet. Bis Ende 1993 waren 70 Prozent der Kleinbetriebe in private Hand überführt und bis April 1994 80 Prozent der zur Privatisierung freigegebenen Groß- und Mittelbetriebe in Aktiengesellschaften umgewandelt. Durch die Privatisierung wurde eine neue Besitzstruktur geschaffen, die für das Funktionieren der Marktwirtschaft unabdingbar war, zugleich aber auch eine neue soziale Ordnung begründete.

Im Dezember 1992 verschärfte sich der Konflikt zwischen Präsident und Parlament. Der Versuch des Volkskongresses, Jelzin abzusetzen, scheiterte im März 1993. Der Präsident lavierte zunächst, doch schwenkte er wieder auf einen Reformkurs ein, als ein landesweites Referendum ergab, dass ihn über die Hälfte der Wählerschaft unterstützte und sogar eine Mehrheit die Sozial- und Wirtschaftspolitik der Regierung guthieß. Der Oberste Sowjet verabschiedete im August seinerseits einen Haushalt, der eine Kampfansage an eben diese Stabilisierungspolitik war.

Boris Jelzin griff schließlich zu einer radikalen Maßnahme: Am 21. September löste er per Dekret den Volkskongress und den Obersten Sowjet auf. Damit hatte er seine Kompetenzen zweifellos überschritten. Da sich das Parlament weigerte, den Anweisungen des Präsidenten Folge zu leisten, und diesen seinerseits für abgesetzt erklärte, entstand eine Pattsituation. Sie entschied sich Anfang Oktober, als das gewaltsame Vorgehen der Unterstützer des Parlaments in Moskau die militärische Führung letztlich dazu veranlasste, Partei zu nehmen und Truppen gegen den Obersten Sowjet einzusetzen. Nach der gewaltsamen Erstürmung des Parlaments verbot Jelzin alle Parteien und Bewegungen, die in die Moskauer Unruhen verwickelt waren.

Charakteristika der Verfassung



Die Verfassung der Russländischen FöderationDie Verfassung der Russländischen Föderation
Unmittelbar nach Erstürmung des Parlamentsgebäudes am 4. Oktober 1993 beschloss die Jelzinsche Führung, rasch eine neue Verfassung zu verabschieden, die dem Präsidenten nach seinem militärischen Sieg wieder eine demokratische Legitimation verschaffen sollte. Der kurzfristig erstellte Entwurf wurde der Bevölkerung am 12. Dezember zur Abstimmung vorgelegt. 57 Prozent der Wählerschaft (31 Prozent der Wahlberechtigten) stimmten dem neuen Staatsgrundgesetz zu, das damit in Kraft trat.

Die - bis heute gültige - Verfassung definiert Russland (bzw. die Russländische Föderation - beide Bezeichnungen gelten vor dem Gesetz als gleichwertig) als einen demokratischen, föderalen Rechtsstaat mit republikanischer Regierungsform und schreibt einen Grundrechtekatalog fest. Gemäß Verfassung besteht die Russländische Föderation aus 89 Föderationssubjekten. Diese gliedern sich in 21 Republiken, sechs Regionalbezirke, 49 Gebiete, zwei Städte von föderaler Bedeutung (Moskau und St. Petersburg), ein Autonomes Gebiet und zehn Autonome Bezirke. Jedes Föderationssubjekt verfügt über eine eigene Exekutive, an deren Spitze je nach regionaler Verfassung ein Gouverneur oder ein Präsident steht, und eine gewählte Vertretungskörperschaft.

Die politische Macht ist in der Hand des Präsidenten konzentriert, der die Richtlinien der Politik bestimmt, Russland nach außen und innen vertritt und qua Amt Oberbefehlshaber der Streitkräfte ist. Seine Wahl erfolgt direkt, und seine Amtszeit beträgt vier Jahre, er darf einmal wiedergewählt werden. Der Präsident ernennt - mit Zustimmung der Duma - den Ministerpräsidenten. Lehnt das Parlament den Kandidaten des Präsidenten dreimal ab, löst dieser die Duma auf und schreibt Neuwahlen aus. Der Präsident ernennt und entlässt die Regierung, die ihm, nicht dem Parlament verantwortlich ist.

Im Falle eines Misstrauensvotums der Duma muss der Präsident innerhalb von sieben Tagen entscheiden, ob er die Regierung entlässt oder das Parlament auflöst. Er hat das Recht, Dekrete und Verordnungen zu erlassen, sofern diese nicht der Verfassung oder der Gesetzgebung widersprechen, er verfügt also de facto über eine legislative Kompetenz, die mit der der Duma in Konkurrenz treten kann. Außenpolitik ressortiert grundsätzlich beim Präsidenten, er bestätigt die russische Militärdoktrin und ernennt und entlässt die Spitzenmilitärs. Der Präsident führt und kontrolliert also die Exekutive, auf die das Parlament nur mittelbar - über Gesetzgebung und Budgetrecht - Zugriff hat. Um diese umfangreiche Aufgabe zu lösen, verfügt er über einen eigenen Leitungsapparat, die Administration des Präsidenten, und ein kollegiales Organ, den Sicherheitsrat, dem der Ministerpräsident, die wichtigsten Regierungsmitglieder und die Vorsitzenden der beiden Häuser des Parlaments angehören.

Stellung der Legislative

Gegenüber der Machtfülle des Präsidenten hat die Legislative nur beschränkte Möglichkeiten. Das Parlament - die Föderalversammlung - besteht aus zwei Häusern, der Duma und dem Föderationsrat. Die Duma mit 450 Abgeordneten wird alle vier Jahre gewählt. Die Hälfte der Abgeordneten wird direkt, die andere über Parteilisten bestimmt. Anders als in Deutschland gibt es keine Überhangmandate.

Die Duma hat außer bei der Ernennung des Ministerpräsidenten, der sie zustimmen muss, auf die Exekutive keine direkten Einflussmöglichkeiten. Sie hat aber Gesetzgebungsrecht und entscheidet über den Staatshaushalt. Das Oberhaus, der Föderationsrat, besteht aus 178 Mitgliedern - zwei aus jedem Föderationssubjekt. 1993 wurden diese direkt gewählt, ab 1996 waren jeweils das Oberhaupt der regionalen Exekutive und der Sprecher der regionalen Vertretungskörperschaft von Amts wegen im Föderationsrat vertreten. Im Jahre 2000 wurde die Vertretung per Gesetz neu geregelt. Danach entsendet heute jede Region zwei Repräsentanten, von denen der eine von der regionalen Exekutive, der andere vom örtlichen Parlament bestimmt wird.

Beide Häuser, ihre Mitglieder, der Präsident, die höchsten Gerichte und die Parlamente der Föderationssubjekte besitzen das Recht der Gesetzgebungsinitiative. Gesetze werden zunächst in der Duma verhandelt und verabschiedet. Danach müssen sie in der Regel vom Föderationsrat und vom Präsidenten bestätigt werden, der allerdings auch sein Veto einlegen kann. Mit der Unterzeichnung durch den Präsidenten treten die Gesetze in Kraft.

Es ist offenkundig, dass die Verfassung unter dem Eindruck der Konfrontation zwischen Präsident und Parlament entworfen wurde. Um in Zukunft eine ähnliche Situation zu vermeiden, wurde die Position des Staatsoberhaupts rechtlich so abgesichert, dass eine wirksame Kontrolle durch Parlament und Volk kaum noch möglich ist. Nach der Auffassung des amerikanischen Sozialwissenschaftlers Barrington Moore, der in seiner Demokratiedefinition nicht formale Kriterien, sondern Inhalte - die Verhinderung von Willkürherrschaft und eine Mitwirkung der Regierten am politischen Prozess - in den Vordergrund stellt, fällt es schwer, die Bestimmungen über die Position des russischen Präsidenten als Grundlegung einer demokratischen Staatsordnung zu interpretieren.

Andererseits erkennt die Verfassung von 1993 erstmals die Menschenrechte, zu denen sie auch das Recht auf Privateigentum zählt, als konstitutiven Bestandteil russischen Rechts an, sie fixiert die Unabhängigkeit der Justiz und schafft für die russische Staatlichkeit einen föderalen Ordnungsrahmen. Insofern ist das russische Staatsgrundgesetz von 1993 durchaus ambivalent. In der Praxis ermöglichte es aber die Etablierung eines Systems präsidialer Herrschaft, indem es die politische Macht in der Hand des Staatsoberhaupts konzentrierte, das seinerseits die regionalen Führungsgruppen und Teile der Finanz- und Wirtschaftseliten einband.



 

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