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Abgeordneter

1. Grundlagen

Abgeordnete (A) sind die nach den Vorschriften der Verfassung von den Bürgern gewählten Mitglieder eines Parlaments. Von den Deputierten der Ständeversammlungen unterscheiden sie sich dadurch, dass sie nicht den Interessen eines Standes oder einer Region, sondern dem Wohle des ganzen Volkes verpflichtet und keinen Weisungen unterworfen sind. Bindungsfreiheit und Unabhängigkeit von Weisungen sind wesentliche Merkmale des A.mandats. Die Legitimation der A. wird durch demokratische → Wahlen herbeigeführt. Dem jeweiligen → Wahlsystem kommt dabei ein starker Einfluss auf diesen Legitimationsvorgang und dadurch auf die Stellung des A. zu. Während das Verhältniswahlrecht die A. über die Kandidatenlisten stark an die → Parteien bindet, stellt das Mehrheitswahlrecht eher die Person des einzelnen A. in den Mittelpunkt des Wahlvorgangs. Dennoch ist der A. nicht Vertreter eines Wahlbezirkes, sondern Repräsentant der gesamten staatsbürgerlichen Gesellschaft.

2. Das freie Mandat

In allen europäischen Repräsentativverfassungen gilt der Grundsatz des freien Mandats: A. sind an Aufträge und Weisungen nicht gebunden, unterliegen bei ihren Entscheidungen nur ihrem Gewissen und vertreten das gesamte Volk. Das Gegenteil des freien Mandats ist das imperative Mandat: die Bindung des einzelnen A. in allen Entscheidungen an Weisungen der Basis (Wähler, Parteimitglieder). Die Verfassungsgeschichte kennt nur negative Erfahrungen mit imperativen Mandaten, die das Parlament gelähmt und schließlich zur Auflösung repräsentativer Institutionen geführt haben (Polen, Frankreich). Diese Erfahrungen haben gezeigt, dass Parlamente nur so lange entscheidungsfähig waren, wie sie sich von den Weisungen ständischer Auftraggeber lösen und Mehrheitsentscheidungen ermöglichen konnten. Das freie Mandat ist zuerst in der französischen Verfassung von 1791 fixiert worden, danach in der belgischen Verfassung von 1831 und schließlich in allen deutschen Verfassungen (Reichsverfassung von 1871, Weimarer Verfassung, Grundgesetz). Das → Grundgesetz legt in Art. 38,1 fest: "Die Abgeordneten sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.

Die ursprüngliche Funktion des freien Mandats, Ständeversammlungen durch das Verbot von Instruktionen zu einer für das gesamte Reich verbindlichen Beschlussfassung zu befähigen, ist somit im Kern erhalten geblieben. Während imperative Mandate Kompromisse ausschließen und dadurch bindende, von der Mehrheit getragene Entscheidungen verhindern, ist das freie Mandat Voraussetzung jeder parlamentarischen Versammlung, die zu eindeutigen Entscheidungen fähig sein soll. Wie E. Burke in seiner berühmten Rede an die Wähler von Bristol betont hat, ist das Parlament kein Kongress weisungsgebundener Gesandter, sondern ein Beschlussorgan und als solches handlungsunfähig, wenn alle A. an Weisungen ihrer Wähler gebunden seien.

3. Das imperative Mandat

Das imperative Mandat ist vielfach als ein Instrument erörtert worden, das es der "Parteibasis" möglich machen sollte, gegenüber "ihrer" → Fraktion in der kommunalen Vertretungskörperschaft eine umfassende Instruktionskompetenz in den zentralen Fragen kommunaler Politik geltend zu machen. Verfassungspolitisch haben sich diese Forderungen auf Art. 21 GG gestützt, der den politischen Parteien einen Gestaltungsauftrag erteilt. Das Spannungsverhältnis zwischen Art. 21 GG und Art. 38 GG wird mit dem Gegensatz von Parteienstaatstheorie und Repräsentationstheorie umschrieben. Während die Parteienstaatstheorie die parteipolitische Bindung des A.mandats betont, fordert die Repräsentationstheorie das freie Mandat. Beide Auffassungen schließen sich jedoch nicht gegenseitig aus, sondern können sich durchaus ergänzen. Denn ein demokratisch gewähltes Parlament muss zwei Forderungen gerecht werden: Es muss einerseits die Entscheidungsfreiheit des A. garantieren und zugleich ein geschlossenes Handeln der Fraktionen ermöglichen. Das freie Mandat sichert die individuelle Verantwortlichkeit der A. und die Fraktionsdisziplin seine kollektive Verantwortlichkeit.

Die Parteienstaatstheorie beruht letztlich auf einer Fiktion: der Identität von Regierenden und Regierten sowie von Parteien und Wählerschaft. Sie wandelt den Instrumentalcharakter politischer → Parteien im Prozess der politischen Willensbildung in einen Monopolcharakter um: Aus dem Mitwirkungsrecht der Parteien am Prozess der politischen Willensbildung wird ein Ausschließlichkeitsanspruch auf Legitimation und Durchsetzung parlamentarischer Entscheidungen. Das parteigebundene imperative Mandat, das die A. an die Instruktionen ihrer Partei bindet, setzt Anweisungen von Parteigremien an die Stelle der Artikulation des Wählerwillens und die Unterordnung der A. unter die Minderheit politisch aktiver Parteimitglieder an die Stelle der Verantwortlichkeit gegenüber der Wählerschaft.

Gegenüber dieser Außensteuerung der A. durch "ihre" Parteien sichert das freie Mandat entsprechend der Repräsentationstheorie im Grundsatz eine umfassendere Interessenabwägung in den parlamentarischen Beratungen und gewährleistet dadurch die kollektive Entscheidungsfähigkeit des Parlaments. Das freie Mandat ist nicht Ausdruck eines "Honoratiorenparlamentarismus", sondern gewährleistet unter den Bedingungen der modernen Parteiendemokratie jenes Mindestmaß an Entscheidungsfreiheit, das die A. benötigen, um in einem durch Interessenvielfalt geprägten Parlament mehrheitsfähige Kompromisse zu finden. Wie empirische Untersuchungen der Divergenzen zwischen Partei und Fraktion gezeigt haben, können die A. trotz ihrer Einbindung in Partei und Fraktion im Prozess der parlamentarischen Umsetzung ihrer Zielvorstellungen politische Perspektiven entwickeln, die von denen der Partei- und Fraktionsführungen abweichen (Reinken 2009).

4. Die Stellung des Abgeordneten

Mit der Frage nach der Stellung der A. ist zugleich die Frage nach einer effektiven Einflussnahme der Wählerschaft auf Parteien und Parlament gestellt. Die Maßstäbe des Verhaltens der A. müssen für die Öffentlichkeit erkennbar sein. Dieser Grundsatz bedingt u. a. eine ausreichende Transparenz der parlamentarischen Interessenbindungen, eine politische Kontrolle von Verbandseinflüssen auf den Aktionsspielraum der A. und die Integration des Parteienwettbewerbs in die parlamentarische Willensbildung.

Die politische Unabhängigkeit der A. wird gegenüber der Judikative durch Sicherungen gewährleistet, die sich auf eine lange Tradition stützen und die Funktionsfähigkeit des Parlaments gewährleisten sollen. Der Grundsatz der Indemnität stellt sicher, dass A. wegen ihres parlamentarischen Abstimmungsverhaltens oder politischer Meinungsäußerungen weder dienstlich noch gerichtlich zur Verantwortung gezogen werden können. Die Indemnität besteht nach Beendigung des Mandats fort.

Die Immunität schützt die A. vor Strafverfolgung und anderen gerichtlichen Einschränkungen ihrer persönlichen Freiheit. Der → Bundestag kann die Immunität nur aufheben, wenn kein Zusammenhang zwischen dem jeweiligen Gerichtsverfahren und der parlamentarischen Tätigkeit des A. besteht. Das Zeugnisverweigerungsrecht gestattet es den A. darüber hinaus, über solche Personen und Tatsachen das Zeugnis zu verweigern, die Adressat oder Gegenstand parlamentarischer Beratungen gewesen sind.

Mit einer Reihe von Ämtern ist das A.mandat unvereinbar. Diese Regelung dient gleichfalls der Unabhängigkeit der Mandatsinhaber wie der Eigenständigkeit und Funktionsfähigkeit des gesamten Parlaments. So besteht Inkompatibilität zwischen dem Bundestagsmandat und einer Mitgliedschaft im → Bundesrat, dem Amt eines Bundesverfassungsrichters, dem Amt des → Bundespräsidenten, dem Amt des → Wehrbeauftragten und der Mitgliedschaft in der Regierung eines Bundeslandes. Ferner sind das A.mandat und die aktive Ausübung eines Amtes in der öffentlichen Verwaltung unvereinbar. Rechte und Pflichten aus einem Dienstverhältnis ruhen während der Dauer des A.mandats. Ohnehin ist der stetig wachsende Anteil von Beamten an der Gesamtheit der A. der Bundes- und Landesparlamente eine starke, politisch umstrittene, strukturelle Klammer zwischen Parlament und Verwaltung. Die wichtigste innerparteiliche Verankerungsebene stellt dabei die Kreis- bzw. Bezirksebene, die Basis der Parteien, dar. Die deutschen A. sind daher fortwährenden parteilichen und parlamentarischen Zielkonflikten ausgesetzt.

5. Wirtschaftliche und soziale Stellung

Im Gegensatz zu den Mitgliedern der "Honoratiorenparlamente" der Vergangenheit, die ihr Mandat ehrenamtlich wahrgenommen haben, ist in der Praxis aus der in Art. 48,3 GG geforderten Entschädigung eine Alimentation der A. unter Einschluss ihrer Familien geworden. Da es sich bei der A.tätigkeit um eine Hauptbeschäftigung handelt, stellen die Diäten echte Einkommen von "Berufspolitikern" dar. Die Höhe dieser Bezüge ist durch ein Gesetz festzulegen. Eine automatische Anbindung an Gehälter des öffentlichen Dienstes ist nach einer Entscheidung des → Bundesverfassungsgerichtes unzulässig. Neben der A.tätigkeit ist die Ausübung eines Berufes außerhalb des öffentlichen Dienstes zwar zulässig. Mit dem unabhängigen Status der A. und ihrem Anspruch auf Vollalimentation sind allerdings Bezüge aus einem Arbeitsverhältnis oder aus Beraterverträgen unvereinbar, wenn anzunehmen ist, dass von diesen ein entsprechendes parlamentarisches Abstimmungsverhalten im Sinne der zahlenden Organisation nach den Grundsätzen des Lobbyismus (→ Interessengruppen) erwartet wird. Die Verhaltensregeln des Bundestages sehen daher Angaben über die berufliche Tätigkeit der A., die Offenlegung von Interessenverflechtungen, die Anzeige besonderer Einnahmen und die Unzulässigkeit der Annahme bestimmter Zuwendungen vor. Der Sicherung der Unabhängigkeit der A. dienen ferner Maßnahmen sozialer Sicherung (Alters-, Krankheitssicherung etc.).

6. Parlamentarische Praxis

Vor Eintritt in den Bundestag ist die Mehrzahl der A. bereits einige Jahre in der Kommunalpolitik tätig gewesen. Neben Kenntnissen auf der untersten politischen Ebene werden von den Parlamentariern auch Erfahrungen im vorpolitischen Raum (etwa → Bürgerinitiativen) als wichtig erachtet. Die A.soziologie des Deutschen Bundestages zeigt Merkmale einer zunehmenden Professionalisierung und Verfestigung des A.mandats: Die mittlere Zugehörigkeitsdauer nimmt zu. Die Altersstruktur weist eine zunehmende Konzentration auf die mittleren Altersgruppen auf. Sozial rekrutiert sich die Mehrzahl der A. aus der Mittelschicht. 80 % sind Akademiker und häufig Angehörige des → öffentlichen Dienstes. Dies fördert die Entwicklung zu einem Spezialistenparlament und kommt der Kommunikation des Parlaments mit der Wählerschaft nicht zugute.

Zugleich begünstigt diese Homogenisierung der A. eine Politik, die sich zunehmend bürokratischer Verhaltens- und Verfahrensweisen bedient. Diese Entwicklung wird durch eine "Karrierisierung der politischen Führungsauswahl" (Herzog u. a. 1990) bewirkt, die die Aufstellung von Parlamentskandidaten von einer schrittweisen Bewährung in der Parteiorganisation abhängig macht und dadurch Personen mit finanzieller Grundsicherung und zeitökonomischem Gestaltungsspielraum bevorzugt. Folge dieser politischen Professionalisierung ist der Berufspolitiker als Prototyp des modernen A.. Allerdings ist die konkrete Ausprägung dieser Tendenz im Deutschen Bundestag in den alten und neuen Bundesländern durchaus unterschiedlich: Auch mehr als zwei Jahrzehnte nach der Vereinigung gibt es noch keine Konvergenz der Berufswege west- und ostdeutscher A. (Kintz 2010).

Diese Entwicklung ist schon deswegen problematisch, weil die Massendemokratie den A. eine erhebliche Kommunikationsleistung abverlangt: die Offenheit für unterschiedliche Interessen und die Bereitschaft zur Vermittlung bei Interessenkonflikten. Unter den Bedingungen des Wachstums der Staatsaufgaben und der damit steigenden Anforderungen an fachliche Spezialisierung und parlamentarische Arbeitsteilung verlangt die Wahrnehmung der zentralen Kommunikationsfunktion von den A. hohes zeitliches Engagement, umfassende Präsenz und professionelle Kompetenz Empirische Untersuchungen der gesellschaftlichen Kontaktstrukturen (des "Kontakt-Kapitals") der A. weisen unterschiedliche Beziehungsgeflechte zwischen den Fraktionen und ihren gesellschaftlichen Klientelgruppen aus. Insgesamt unterhalten die A. Kontakte zu einem sehr breit gefächerten Interessenspektrum. In der Kommunalpolitik, ihren Parteien und im vorpolitischen Raum sind sie tief verwurzelt. Ihr politischer Erfolg hängt vom Aufbau leistungsfähiger Netzwerke mit gesellschaftlich verankerten Partnern und der beharrlichen Pflege dieser professionellen Kommunikationsstruktur ab. Politiker, die Karriere machen wollen, müssen negative Medienberichte vermeiden. Dieses defensive Verhalten erschwert jedoch die Herausbildung eines markanten Profils nach den Gesetzen der Mediendemokratie. A. bemängeln vielfach die weitgehende Personalisierung der politischen Berichterstattung und – damit eng verknüpft – der Politik.

Nach dem Rollenverständnis seiner A. ist der Bundestag keineswegs ein nur auf Gesetzgebung und Regierungskontrolle beschränktes "Arbeitsparlament", auch wenn diese Aufgaben das Schwergewicht der parlamentarischen Arbeit nach Auffassung der A. ausmachen. Auch Aufgaben des "Redeparlaments" (Artikulation von Interessen, politische Grundsatzarbeit, Vermittlungsaufgaben) werden gesehen. Stichworte wie "Verrechtlichung", "Perfektionismus" und "Regelungswut" deuten jedoch auf einen anhaltenden Trend zu einem "Arbeitsparlament" hin. Der Bedeutungsverlust der A.tätigkeit gegenüber der Tätigkeit der Exekutive ist gravierend.

Das Streben nach politischer Geschlossenheit in den Fraktionen steht nicht im Gegensatz zum Grundsatz des freien Mandats. Fraktionelle Solidarität und Freiwilligkeit der Fraktionszugehörigkeit sind Grundvoraussetzungen der A.tätigkeit. Dem entspricht das Erfordernis der Fraktionsdisziplin, unter der "[...] alle die Mittel (zu verstehen sind), die die Fraktionsangehörigen veranlassen sollen, den Fraktionsbeschlüssen gemäß abzustimmen" (H. Rausch).

In der parlamentarischen Praxis ist der Deutsche Bundestag ein "Parlament der Fraktionen" (H. Hamm-Brücher) geworden. Trotz der Garantie des freien Mandats ist der Zusammenhang zwischen Parteizugehörigkeit und Mandatserwerb äußerst eng. So schaffen die Bestimmungen des Bundeswahlgesetzes bei der Kandidatenaufstellung ein Parteienprivileg in Form einer faktischen Monopolstellung der Parteien. Diese Abhängigkeit setzt sich in der Parlamentsarbeit durch feste Einbindung in eine Fraktion fort. Der parlamentarische Arbeitsablauf erzwingt Fraktionsdisziplin.

Die Interfraktionelle Initiative Parlamentsreform hat daher an die Einsicht der Fraktionsführungen appelliert, die Initiativfreude der einzelnen A. zu fördern und es als eine Notwendigkeit der Geschäftsordnung bezeichnet, Zivilcourage und Spontaneität der A. nicht zu ersticken.

Zur Stärkung der Stellung des einzelnen A. sind mehrere Reformen vorgeschlagen worden – insbesondere die Stärkung seiner Position durch "offene Listen" für die Zweitstimme der Wähler, die Aufwertung der Ausschussarbeit, die Stärkung des persönlichen Initiativrechts des A. und vor allem die Verbesserung des Ansehens und der Glaubwürdigkeit des Parlaments insgesamt.

Literatur

Beyme, Klaus von 1997: Der Gesetzgeber. Der Bundestag als Entscheidungszentrum. Opladen.

Elsner, Steffen H./Algasinger, Karin 2001: "Sehr geehrte Frau Abgeordnete!" "Sehr geehrter Herr Abgeordneter!". Der Bürger- und Wählerservice deutscher Abgeordneter zwischen Anspruch und Wirklichkeit. Ergebnisse einer experimentellen Fallstudie. München.

Herzog, Dietrich u. a. 1990: Abgeordnete und Bürger. Ergebnisse einer Befragung der Mitglieder des 11. Deutschen Bundestages und der Bevölkerung. Opladen.

Kevenhörster, Paul 1975: Das imperative Mandat. Seine gesellschaftspolitische Bedeutung. Frankfurt a. M./New York.

Kintz, Melanie 2010: Die Berufsstruktur der Abgeordneten des 17. Deutschen Bundestages, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, H. 3/2010, S. 491-503.

Oberreuter, Heinrich 1996: Die Abgeordneten: Stellung, Aufgaben und Selbstverständnis in der parlamentarischen Demokratie. München.

Patzelt, Werner J./Algasinger, Karin 2001: Abgehobene Abgeordnete? Die gesellschaftliche Vernetzung der deutschen Volksvertreter, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen. H. 3/2001, S. 503-527.

Rausch, Heinz 1973: Der Abgeordnete. Idee und Wirklichkeit. München.

Reinken, Joachim Georg 2009: Divergenzen zwischen Partei und Fraktion. Untersuchungen zum Spannungsverhältnis von CDU-Parteiführung und CDU/CSU-Bundestagsfraktion. Münster.

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Paul Kevenhörster


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