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Bundesregierung

1. Exekutive und Internationalisierung



Die Bundesregierung (Br) ist das zentrale Exekutiv- und Koordinierungsorgan des Landes, sie ist für das Gesamtinteresse Ds nach innen und außen verantwortlich. Nach dem → Grundgesetz steht sie im Zentrum der Macht, der → Bundespräsident hat weitgehend repräsentative Funktionen. Für alles, was Bundesbehörden tun oder unterlassen, trägt die Br. jederzeit die Verantwortung gegenüber → Bundestag und Öffentlichkeit. Allerdings ist der Handlungsraum der Br. wegen des föderalistischen Systems, der rechtlichen Überprüfbarkeit jedes Verwaltungsaktes und der starken Stellung des → Bundesverfassungsgerichts eingeschränkter als etwa in Frankreich oder Großbritannien.

Größe und Reichweite der Regierungsaufgaben haben über die Jahrzehnte immer mehr zugenommen. Sie umfassen die Führung und Kontrolle des Verwaltungsapparates des Bundes sowie die Verfügung über die umfangreichen Finanzmittel und ihren Einsatz im Sinne politischer Konzeptionen, sowohl in Hinsicht auf die Sicherung des Bestehenden als auch auf die Planung und Durchführung von Veränderungen. Die dadurch entstandene Konzentration der Entscheidungen bei der Br. ist durch neue Kontrollinstrumente auch innerhalb des bürokratischen Apparates ausgeglichen worden, u. a. durch den Wehrbeauftragten und die Datenschutzbeauftragten (→ Datenschutz).

Mit der Vertiefung der Europäischen Union verliert die Br. schrittweise eigenständige Entscheidungsmöglichkeiten (→ Europapolitik). Andererseits gewinnt sie aber als Mitglied des Europäischen Ministerrates Entscheidungskompetenzen hinzu, zum Teil auch auf Kosten der Länder. Alle Ministerien und Sachbereiche sind inzwischen von der Europäisierung intensiv betroffen und arbeiten sowohl im europäischen Raum wie im deutschen Föderalismus (→ Bundesstaat) mit den entsprechenden Fachleuten der anderen Ebenen zusammen. Dabei überlagert der europäische Entscheidungsprozess den deutschen, immer mehr Vorgänge werden in Brüssel vorentschieden. Das führt zu einer Konzentration der Entscheidungen bei der Br. und besonders bei der Kanzlerin, mit dem Effekt, dass der Bundestag folgen muss, wenn er nicht eine Regierungskrise riskieren will. Dies liegt in der Linie der "Kanzlerdemokratie", die seit Adenauer für D charakteristisch ist.

In gleicher Richtung wirkt die zunehmende internationale Verflechtung in Bezug auf Wirtschaft, Umwelt und Sicherheit, insbesondere die Zunahme des internationalen Austausches. Viele Handlungsbereiche werden immer stärker durch internationale Behörden und Organisationen reguliert, die die autonomen Handlungsmöglichkeiten der Br. ebenfalls einschränken, ihre kooperativen Möglichkeiten aber erweitern (VN, NATO, WTO, G7, G20 u. a.). Mit vielen relevanten Partnerländern, u. a. Frankreich, Italien, Großbritannien, Russland, Polen, Israel und China, gibt es regelmäßige Konsultationen, wodurch ebenfalls ein Prozess der Informalisierung der → Außenpolitik durch regelmäßige persönliche Kontakte vorangetrieben wird.

Damit steht die Br. in neuer Weise an der Schnittstelle zwischen Außen- und Innenpolitik. Weniger denn je kann sie die internationalen Kontakte monopolisieren, andererseits erwachsen ihr in Bezug auf die internationale Regulierung ständig neue Aufgaben, die sowohl Risiken bergen wie Möglichkeiten innenpolitischer Profilierung bieten. In allen wesentlichen Fragen, von der Friedenserhaltung oder -erzwingung über die Wirtschaftspolitik bis zur Sicherung der Renten angesichts der demographischen Lücke erwartet die Öffentlichkeit Führung von der Br. Dies gilt auch im internationalen Feld, das mit einer unübersehbaren Fülle von Mitspielern besetzt ist, u. a. neuen transnationalen pressure groups unterschiedlicher Art, von der europäischen Automobilindustrie bis zu Greenpeace und Amnesty International.

Die öffentlichen Aufgaben und Zuständigkeiten haben sich in der modernen, international verflochtenen Welt ausgedehnt. Statt von natürlichen Gegebenheiten hängen sie immer stärker von politisch-ökonomischen Entscheidungen und deren Folgen ab. In modernen Demokratien greifen daher die Staatsorgane zur Sicherung von Effektivität, Kontrolle oder Loyalität in immer neue Lebensgebiete ein, in D resultierte daraus eine Staatsquote von 46 % im Jahr 2006. Äußeres Anzeichen für diese Entwicklung ist die Bildung immer neuer Ministerien gewesen. Zu den "klassischen" Ressorts (Außen, Innen, Krieg/Verteidigung, Justiz und Finanzen) trat schon im Ersten Weltkrieg das Wirtschaftsministerium hinzu, in der Weimarer Republik folgten Landwirtschafts-, Arbeits- und Verkehrsministerium (→ Verkehrspolitik). Den Rückstand Ds in der Forschung nach dem Zweiten Weltkrieg suchte die BRD zunächst mit einem "Atomministerium" zu begegnen, aus dem später das Ministerium für Forschung und Technologie wurde. Dem "Bildungsnotstand" sollte 1970 das Ministerium für Bildung und Wissenschaft abhelfen. Auf die Umweltproblematik wurde nach der Katastrophe von Tschernobyl 1986 mit einem Umweltministerium reagiert, das zunächst auch den Begriff "Reaktorsicherheit" im Namen trug. Auch die Schwerpunkte Familie, Frauen, Jugend und Senioren wurden von verschiedenen Regierungen politisch besonders akzentuiert und in der Namensgebung von Ministerien berücksichtigt (→ Familienpolitik).

Für die Erhöhung der Zahl der Ministerien waren auch Gesichtspunkte der Öffentlichkeitswirksamkeit und der Berücksichtigung unterschiedlicher → Parteien, Strömungen und Regionen maßgebend. Neben den Ministern gibt es seit 1966 Parlamentarische Staatssekretäre, deren Zahl ebenfalls immer weiter erhöht wurde, obwohl ihre Aufgabenbereiche oft nicht klar von denen der beamteten Staatssekretäre abgegrenzt werden konnten. 1990 wurde mit 18 Ministerien ein Höchststand erreicht. Nach öffentlicher Kritik wurde die Zahl der Ministerien 1994 von 18 auf 16 zurückgenommen, Ende 1997 wurde die Post privatisiert und das Postministerium aufgelöst. 2012 gab es 14 Ministerien.

Andererseits wuchs die Zahl der Parlamentarischen Staatssekretäre, 2012 waren es 30. Besonders deutlich ist die zahlenmäßige Vergrößerung des Führungspersonals im Bundeskanzleramt, das zur Zeit Adenauers nur von einem Staatssekretär verwaltet wurde. 2012 waren dort drei Staatsminister an-gesiedelt, zudem ist der Chef des Bundeskanzleramtes Bundesminister für besondere Aufgaben. 10 % der → Abgeordneten der Regierungsparteien waren Minister oder parlamentarische Staatssekretäre, die Verflechtung zwischen der Regierung und ihrer parlamentarischen Mehrheit ist damit weit geringer als in Großbritannien, wo jeweils ein Drittel der Abgeordneten der Mehrheitspartei Regierungsämter übernimmt. Da die Position der Bundeskanzlerin politisch eng mit ihrer Rolle als Parteivorsitzende zusammenhängt, verfügt seit 2005 der Vizekanzler ebenfalls über einen besonderen Arbeitsstab zur Koordinierung der Arbeit der Minister seiner Partei. Dieser Stab wurde im Außenministerium angesiedelt und 2011 ins Wirtschaftsministerium verlegt.

In den → Bundesländern sind über die Jahre ähnliche Ausweitungen bei den Spitzenämtern erfolgt, besonders die Größe der bayerischen Staatskanzlei fällt auf. Seit 1994 ist diese Entwicklung im → Saarland und in → Rheinland-Pfalz korrigiert worden. Auch in → Bremen, → Berlin und → Nordrhein-Westfallen wurden Einschnitte vorgenommen, 1999 reduzierte HB seinen Senat weiter auf sieben Mitglieder.

2. Funktionsweise



Die Funktionsweise der Br. lässt sich nach Art. 65 GG in drei Prinzipien fassen: 1. das Ressortprinzip, d. h. die verantwortliche Führung der einzelnen Ministerien durch ihre Minister, 2. das Kabinettsprinzip, d. h. die Debatte und Abstimmung aller Minister unter dem Vorsitz der → Bundeskanzlerin über Angelegenheiten von allgemeiner Bedeutung einschließlich aller Gesetzentwürfe und 3. die Richtlinienkompetenz der Bundeskanzlerin. Diese drei Prinzipien überschneiden sich und können in unterschiedlichen Regierungsstilen akzentuiert werden.

Jeder Minister leitet sein Ministerium. Dabei assistieren ihm die parlamentarischen und beamteten Staatssekretäre. Während der Minister kein Spezialist in seinem Ressort sein muss und in der Regel einer Regierungsfraktion entstammt, sind die obersten Beamten Spezialisten. Die Parlamentarischen Staatssekretäre sind gleichzeitig Abgeordnete. Im Bundeskanzleramt und im Außenministerium tragen sie den Titel Staatsminister.

Eine Hauptaufgabe der Ministerien ist die Vorbereitung von Gesetzen. Auch wenn der Bundestag Gesetzesinitiativen ergreift, werden die fachlichen Aspekte im Allgemeinen in den Ministerien erarbeitet, die nach der Geschäftsordnung der Br. dazu im Vorfeld Kontakte zu den entsprechenden Spitzenverbänden aufnehmen. Dies ist nur ein Aspekt der Interessenbeziehung und auch Interessenfärbung von Ministerien oder einzelnen Abteilungen und Unterabteilungen. Damit ergibt sich neben der verbandlichen Einflussnahme auch inside lobbying, d. h. die Vertretung von Eigeninteressen und Bereichsinteressen innerhalb der Bürokratie. Da die → Bundesländer nach dem GG die meisten Verwaltungsbereiche in eigener Zuständigkeit ausführen, verfügen nur wenige Bundesministerien über einen breiten administrativen Unterbau. Die größte Bundesverwaltung ist mit der → Bundeswehr verbunden. Quantitativ sind außerdem die Bundespolizei und die Finanz- und Zollverwaltung des Bundes zu nennen. Das Auswärtige Amt verfügt über einen umfangreichen diplomatischen Dienst. Neben diesen Großbehörden sind der Br. weitere 102 Oberste Bundesbehörden und andere Organisationen unterstellt, unter anderem das → Statistische Bundesamt, die → Bundesagentur für Arbeit, die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung, der Bundesdisziplinarhof, das Bundesarchiv und der Bundesbeauftragte für Stasi-Unterlagen.

Innerhalb der Ministerien gilt das hierarchische Prinzip der Weisung durch den Vorgesetzten: Der Minister kann seine Abteilungsleiter anweisen, dieser die Unterabteilungsleiter und diese schließlich die Referenten für die einzelnen Sachgebiete, die wieder mehrere Mitarbeiter haben können. Durch die Abgrenzung der Sachgebiete wird die Zuständigkeit jeder einzelnen Untergruppierung geklärt, gleichzeitig ergibt sich damit auch die Verantwortlichkeit der Beamten. Scheint einem Beamten eine Weisung sachlich falsch zu sein, so kann er remonstrieren und die Entscheidung des Vorgesetzten seines Vorgesetzten einholen. Werden seine Bedenken nicht berücksichtigt, so hat er die Entscheidung auszuführen. In der Praxis stellen sich Sachverstand der Beamten und politische Führung jedoch "als eine Art fortlaufender, wenn auch unausgesprochener Dialog dar", in dem beide Seiten aufeinander reagieren (Mayntz 1978: 194).


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Dietrich Thränhardt




 

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