Bundestag

4. Funktionen des Bundestages

Die klassischen Funktionskataloge für Parlamente, wie sie etwa W. Bagehot und J. St. Mill im 19. Jh. entwickelt haben, erweisen sich trotz allen verfassungspolitischen Wandels von erstaunlicher Flexibilität für den modernen Parlamentarismus. Im Grunde entfalten sie ihre Wirksamkeit erst im 20. Jh. bedürfen jedoch moderner Interpretation, die sich am Wandel zur Massendemokratie und am Funktionsgewinn des Parlaments orientiert, welches die Fesseln des monarchischen Konstitutionalismus abgestreift hat. Die Wahrnehmung dieser Funktionen wird besonders durch den Dualismus zwischen regierender Mehrheit und Opposition strukturiert.

Diese Funktionskataloge stellen noch immer angemessene Differenzierungen der Gesamtaufgabe des Parlaments dar. Insofern lehnt sich auch die neuere Literatur im Wesentlichen an sie an (z. B. Marschall 2005; Patzelt 2003). Darüber hinaus führende Definitionsversuche vermochten sich nicht durchzusetzen. Ob der Bt. z. B. "initiativ" oder "kreativ" wirkt, bleibt für theoretische Klärungen bedeutungslos: Es ist eine Frage praktischer Politik.

4.1 Regierungsbildung

Die Kompetenz des Bt., den → Bundeskanzler zu wählen und durch ein konstruktives Misstrauensvotum abzuberufen, sowie das komplementäre Recht des Kanzlers, dem → Bundespräsidenten die Auflösung des Parlaments vorzuschlagen, falls keine Mehrheit für einen Vertrauensantrag zustande kommt, ordnen den Bt. dem Typus des parlamentarischen Regierungssystems zu. Im Gegensatz zu traditionellen Vorstellungen tritt der Bt. nicht als Gesamtheit der → Bundesregierung gegenüber. Der daraus entstehende Wandel des Parlamentsstils ist eine Konsequenz der vordringlichen Aufgabe der Regierungsbildung, die der Bt. trotz des zumeist bestehenden Zwangs zu → Koalitionen seit 1949 vorbildlich erfüllt hat.

Er hat dabei nicht nur Koalitionskrisen zu meistern vermocht, selbst wenn dazu bislang undenkbare Koalitionskonstellationen erforderlich waren (wie 1966 und 2005 bei der Bildung Großer Koalitionen), oder er hat sich als fähig erwiesen, führungsschwache Kanzler auszuwechseln (Erhard 1966; Brandt 1974); er hat sich vielmehr selbst im parlamentarischen Patt von 1972, das in Misstrauensvotum und Parlamentsauflösung kulminierte, politisch wie rechtlich zurechtgefunden, ebenso beim Koalitionswechsel inmitten der Legislaturperiode (konstruktives Misstrauensvotum gegen Schmidt 1982) mit der Strategie, im Anschluss daran die neue Mehrheit durch das Volk legitimieren zu lassen. Das komplizierte System der Art. 63-68 GG mit seinen Fristen, Überlegungspausen und Initiativchancen sowie seinem Drängen auf positive Mehrheitsbildung, fand gerade in diesen Krisen politische und verfassungsrechtliche Bestätigung, wenn es auch, wie 1983 und 2005 beim Ausweg aus einer Führungskrise über die Vertrauensfrage, umstritten blieb.

Die formale Kanzlerinvestitur – bei der den Bt. heute Wählerentscheide weithin binden, wie auch der Regierungswechsel 1998 zeigte – ist nur der äußere Abschluss des Prozesses der Mehrheitsfindung und Kabinettsbildung.

Darüber hinaus gehört zu dieser Aufgabe ebenso die Funktion des Parlaments als Rekrutierungsreservoir für Kabinettsämter, die in aller Regel ohne parlamentarische Sozialisation unerreichbar bleiben. Aus der grundgesetzlichen Normenkonstellation ergibt sich für das Parlament über die Kanzlerinvestitur hinaus der klare Verfassungsauftrag zur Sicherstellung der Regierungsfähigkeit möglichst während der gesamten Legislaturperiode. Insoweit übt zu Recht auch die Regierung als politische Führung "Kontrolle" ihrer parlamentarischen Basis aus. Aus beidem erwächst ein Zwang zu kontinuierlicher Solidarität in der Funktionseinheit "regierende Mehrheit". Ihre Parlamentsfraktionen schirmen in der Regel die von ihnen getragene Regierung ab und stützen sie, während die Opposition die in der Theorie des liberalen Parlamentarismus dem gesamten Parlament zugeschriebenen Aufgaben öffentlicher Kritik und Kontrolle weitgehend übernommen hat, es sei denn, es artikulieren sich risikobereite "Abweichler" mit Druckpotential oder unter dem Dach einer Großen Koalition etablieren sich die Konflikte einer "Bereichsopposition" zwischen den Partnern entlang der Parteiinteressen. Ihr beständiger Einfluss auf die Regierung sichert der Parlamentsmehrheit ungleich größere politische Gestaltungsmöglichkeiten als der Opposition, die zur Effektivierung eigener Zielvorstellungen als Minderheit auf Kooperation mit der Mehrheit angewiesen ist. Solche Kooperation erfolgt aber immer aus politischen Alternativpositionen und stößt von daher auf natürliche politische Grenzen.

4.2 Kontrolle

Die Verfassung geht zwar davon aus, dass alles staatliche Handeln der Kontrolle (dem Einfluss) des Parlaments unterliegt. Dennoch normiert sie nur wenige formelle Kontrollrechte, wie das Recht, die Mitglieder der Bundesregierung zu zitieren, das Recht, Untersuchungsausschüsse (→ Ausschüsse) einzusetzen, oder das Budgetrecht, nach dem der Bt. Einnahmen und Ausgaben des Staates im Haushaltsgesetz feststellt und der Finanzminister jährlich Rechnung zu legen hat, sowie – ultimatives Kontrollmittel – das Recht zur Abberufung der Regierung durch konstruktives Misstrauensvotum. Diese knappen grundgesetzlichen Normierungen weisen der rechtlichen Kontrolle nur sekundäre Bedeutung zu. Im Interesse unabhängiger und unparteiischer Rechtsauslegung ist hier ohnehin die justizförmige Überprüfung der Rechtmäßigkeit einzelner Regierungsakte vorzuziehen, wenngleich auch der Bt. durch Untersuchungsausschüsse, die nach der Strafprozessordnung verfahren, unmittelbar tätig werden kann.

Primär übt der Bt. politische Kontrolle aus. Die Verantwortlichkeit der Regierung ihm gegenüber bildet dafür die verfassungsrechtliche Basis. Der Primat politischer Kontrolle ergibt sich bereits aus der Lokalisierung des Kontrollinstrumentariums und der formellen Ausgestaltung der einzelnen Kontrollrechte im parlamentarischen Geschäftsordnungsrecht. Es handelt sich also um parlamentarische, nicht – vom Untersuchungsausschuss abgesehen – um justizförmige Verfahrensweisen.

Die ausgeprägten Befugnisse im Verteidigungsbereich nehmen eine Sonderstellung ein: Hier beruft der Bt. alle fünf Jahre als sein Hilfsorgan einen Wehrbeauftragten (→ Bundeswehr/Wehrbeauftragter). Zudem kann der Verteidigungsausschuss sich jederzeit als Untersuchungsausschuss konstituieren. Außerdem dürfen die Streitkräfte nur dann außerhalb des NATO-Gebietes eingesetzt werden, wenn das Parlament einem entsprechenden Kabinettsbeschluss zustimmt.

Diese Verfahrensmittel geben durchaus die Möglichkeit, Kontrollprozesse bis zur Konsequenz von Sanktionen durchzuziehen: von der Informationserhebung (Enqueterecht) über den Versuch, die Regierung zur Stellungnahme zu zwingen (Interpellationsrecht; im Einzelnen: Große Anfrage, Kleine Anfrage, Mündliche Anfrage = Fragestunde, Aktuelle Stunde, Regierungsbefragung), bis zu ihrem Sturz durch Misstrauensvotum (das jedoch ausschließlich dem Bundeskanzler und nur in der Form ausgesprochen werden kann, dass der Bt. zugleich seinen Nachfolger wählt). In der Praxis besitzt jedes dieser Instrumente einen eigenen Stellenwert; denn auch politische Kontrolle richtet sich in der Regel auf begrenzte Ziele. Zumindest ist sie differenziert, und in stabilen Systemen bleibt – wie im Bt. – die letzte Stufe eine wenig relevante Ausnahme.

Als primär politisches Instrument unterliegt die Kontrolle auch aktuellem politischen Gestaltwandel. Die dynamisch fortschreitende Entwicklung zum aktiv gestaltenden Staat führt zum Widerstreit des im Exekutivbereich akkumulierten Sachverstandes mit der sich im Parlament artikulierenden politischen Intention. Dem Sachverstand der Verwaltung kann das Parlament nicht ständig und umfassend Paroli bieten. Gegenüber der Fülle des Handelns der Leistungsverwaltung kann es nur punktuell effektive Kontrolle leisten. Potenziell bleibt freilich jeder Verwaltungsvorgang seinem Zugriff ausgeliefert. Solange der Bt. frei ist, über die Aktualisierung dieser Zugriffsmöglichkeit zu entscheiden, ist die Kontrollfunktion nicht grundsätzlich in Frage gestellt.

Die tiefgreifendste politische Modifizierung erfährt die Kontrolle durch die Strukturprinzipien des parlamentarischen Regierungssystems, welche die parlamentarischen Interessen gegenüber der Regierung in gouvernementale und oppositionelle differenzieren. Im Bt. zeigt sich jedoch immer wieder, dass der Gewinn gouvernementalen Charakters für die Mehrheit nicht unabdingbar zum vollständigen Verlust ihres parlamentarischen führt. Kontrollprozesse finden intern auch in der regierenden Mehrheit statt. Sie werden jedoch in der Regel öffentlich nicht sichtbar. Die Modifizierung der Beziehungen von Parlament und Regierung erlaubt im Vergleich zum konstitutionellen Dualismus partiell sogar eine Verschärfung der Kontrollfunktion, weil die Mehrheit leichteren Zugriff auf Kabinett und Verwaltung gewinnt. Insofern vollzieht sich Kontrolle öffentlich wenigstens an zwei Fronten: zwischen Politik und Verwaltung, wo sie in der Tat gelegentlich noch gesamtparlamentarisch in Erscheinung tritt, und zwischen regierender Mehrheit und Opposition. Die institutionellen Kontrollmittel werden jedoch eindeutig vornehmlich von der Opposition benutzt, um die Regierung zur Begründung und Verteidigung ihrer Politik zu zwingen. Die Wirksamkeit dieser Kontrolle ist begrenzt. Sie liegt in der Evidenz und Plausibilität, die sie zu erzielen vermag. Erfolgreich im Sinne der Abberufung der Regierung kann sie nur sein, wenn die Regierungsmehrheit sich spaltet und eine neue parteipolitische Konstellation sichtbar wird. Die Mehrheitsfraktionen wandeln die ursprüngliche Bedeutung parlamentarischer Kontrollmittel ihrerseits ab, indem sie durch Anfragen o. ä. der Regierung Gelegenheit zur öffentlichkeitswirksamen Darstellung ihrer Politik bieten.

Mit der Differenzierung der Methoden und Intentionen der Kontrolle aus dem Parlament (nicht mehr: des Parlaments) hat sich auch der Kontrollbegriff selbst gewandelt. Kontrolle ist nicht mehr nur "Aufsicht über fremde Amtsführung" im überkommenen Verständnis kritischen Negierens; Kontrolle ergibt sich vielmehr aus dem "Zusammenwirken verschiedener Instanzen auf ein gemeinsames Ziel" (R. Bäumlin) – und dies aus zwei Gründen: einerseits aus verfassungspolitischen aufgrund des im Vergleich zum Konstitutionalismus gänzlich andersartigen Legitimationskontexts der Regierung, anderseits aus Gründen ständig zunehmender Komplexität der Staatsaufgaben, der gegenüber nachträgliche Intervention angesichts geschaffener Tatsachen oft ohne Effekt bliebe. Insbesondere die Bundestagsausschüsse nehmen daher heute weniger "kontrollierend" (im Nachhinein) als vielmehr "regulierend", d. h. richtungsweisend, auf die Regierungsarbeit Einfluss. Gerade im Bt. hat sich ein kooperativer und präventiver Kontrollbegriff durchgesetzt, den der Begriff "parlamentarische Mitregierung" (W. Kewenig) – natürlich akzentuiert nach Mehrheits- oder Oppositionsposition – am zutreffendsten umschreibt.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Heinrich Oberreuter



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