Bundestag

4.3 Gesetzgebung

Insofern Kontrolle im Bt. als zukunftsgestaltendes Handeln begriffen wird, gehört die parlamentarische Teilhabe an der Gesetzgebung als rechtsstaatliches Mittel sozialer Steuerung im Selbstverständnis der Abgeordneten in hohem Maße der Kontrollfunktion an. Wie diese ist sie dem Wandel unterworfen, und zwar aus den gleichen Ursachen.

Institutionell ist der Bt. das wichtigste Organ im Gesetzgebungsverfahren. Ohne seine Beschlussfassung kommt kein Gesetz zustande. Er hat neben der Bundesregierung und dem Bundesrat das Recht der Gesetzesinitiative, legt in seinen Beratungen den Gesetzestext fest und erteilt ihm in der Schlussabstimmung den Gesetzesbefehl. Der Bt. wirkt gleichfalls entscheidend am Erlass von Rechtsverordnungen mit, zu denen er die Ermächtigung erteilt und deren Aufhebung er jederzeit verlangen kann.

Faktisch ist auch hier zu differenzieren. Die Entwicklung vom liberalen Nachtwächterstaat zum daseinsvorsorgenden und leistungsgewährenden → Sozialstaat hat den klassischen Gesetzesbegriff zurückgedrängt. Der Gesetzgeber befindet nicht mehr nur über generelle Normen im Sinne abstrakter Grundsätze, sondern inzwischen gleich stark oder sogar überwiegend über Maßnahme- und Einzelfallgesetze, die stark wandlungsunterworfen sind. Der Bt. sieht sich durch die erheblichen quantitativen Folgen dieser qualitativen Änderung des Gesetzes herausgefordert: durch den Zwang zur Vollständigkeit, dem die Gesetzgebung im Sozialstaat unterliegt, und durch den Zeitdruck, den die Dynamik des gesellschaftlichen Wandels und des technischen Fortschritts angesichts der immensen Ausdehnung der Staatsaufgaben ausübt. Die Allzuständigkeit des Bt. und des → Abgeordneten wird dadurch zur Fiktion. Die Verwaltung nimmt in der Gesetzesvorbereitung eine Schlüsselstellung ein, unterliegt aber ihrerseits der politischen Leitungsfunktion des Kabinetts. Legitimatorisch kritisch ist folglich die Durchsetzungsfähigkeit politischer Führung.

Eine realistische Positionsbestimmung des Bt. in diesem Prozess muss dem Wandel des Gesetzesbegriffes folgen. Sie muss dessen Einheit, an der eine empirieferne Literatur noch immer festhält, aufbrechen und nach den zu regelnden Materien differenzieren: Von Selbstläufern, die aus formalen Gründen der Gesetzesform bedürfen, abgesehen, lassen sich zwei Kategorien bilden: 1. die mehr nachvollziehende Anpassungsgesetzgebung und 2. die Gestaltungsgesetzgebung, die sich auf Grundfragen der politischen, sozialen und rechtsstaatlichen Ordnung erstreckt. Für die erste Kategorie lässt sich ein deutlicher Wandel der Gesetzgebungsfunktion im Bundestag feststellen:

Sie reduziert sich wegen der Gesetzesvorbereitung im Schoße der Verwaltung überwiegend auf politische Richtungskontrolle – angesichts der Materien eine angemessene und arbeitsökonomisch unumgängliche Reduktion. Bei der zweiten Kategorie tritt der Bundestag darüber hinaus auch in eine Kontrolle der Details ein, oder er wird ganz in konventionellem Sinne als Gesetzgeber tätig: innovativ und initiativ, datenerhebend, konfliktausgleichend, beratend, formulierend und äußerst eigenständig entscheidend. Experten der Mehrheitsfraktion(en) sind längst ins Vorstadium von Gesetzesprojekten eingeschaltet (Oberreuter in: Hill 1989).

Daneben wirkt sich auch auf die Gesetzgebung die politische Positionsverteilung im parlamentarischen Regierungssystem aus. Daher lässt sich aus der Statistik, welche die absolute quantitative Überlegenheit der Regierung in der Gesetzesinitiative sowie erheblich höhere Erfolgsquoten ihrer Vorlagen nachweist, keineswegs, wie in der Literatur üblich, die Entmachtung oder gar das "Elend des Gesetzgebers" folgern. Denn aus der politischen Identität der regierenden Mehrheit ergibt sich die Identität ihrer gesetzgeberischen Intentionen: Regierungsvorlagen sind politisch Mehrheitsvorlagen, gescheiterte Vorlagen "aus der Mitte des Bundestages" sind Oppositionsvorlagen. Durchschnittlich drei Viertel der verabschiedeten Gesetze stammen von der Regierung; sie erfahren aber in der Regel im Ausschussstadium starke Veränderungen. Angemessene Interpretation der statistischen Daten muss im parlamentarischen Regierungssystem von der legislatorischen Interessenkongruenz von Regierung und Bundestagsmehrheit ausgehen. Daraus ergibt sich für die Mehrheit im historischen Vergleich erheblicher Machtgewinn, für die Opposition kein zusätzlicher Machtverlust.

Tatsächlich vermochte der Bt. sich in der Gesetzgebung mächtiger als alle anderen Parlamente zu behaupten, vom amerikanischen Kongress abgesehen: zum einen, weil im Selbstverständnis der Abgeordneten Gesetzespolitik und Arbeit am Gesetz gegebenenfalls Autonomieansprüche gegenüber der Verwaltung freisetzen, die wenigstens in der Alltagsroutine die Verhaltensdispositionen des parlamentarischen Regierungssystems zu flankieren vermögen; zum anderen weil der Trend zur Spezialisierung auch vor dem Bt. nicht halt gemacht und einen neuen, vom Honoratioren gründlich unterschiedenen Abgeordnetentyp sowie arbeitsteilige Arbeitsorganisation und zunehmend auch technisch-wissenschaftliche Arbeitshilfen hervorgebracht hat.

4.4 Repräsentation

Unter der Repräsentationsfunktion des Bt. ist seine umfassende Aufgabe ständiger Sicherung der Legitimität staatlichen Handelns insbesondere unter kommunikativen Aspekten zu verstehen. Diese Aufgabe ist deswegen von besonderer Bedeutung, da das Parlament im Regierungssystem Ds als einziges Staatsorgan auf unmittelbare demokratische Legitimation zurückgreifen kann. Als Kommunikationsprozess lässt sich Repräsentation zwar nicht in der Realität, aber wohl analytisch nach zwei Richtungen entfalten: Die Aufgabe, durch Diskussion und Formulierung politischer Aussagen (mögen es unverbindliche Positionen oder Gesetze sein) der Öffentlichkeit Informationen zu vermitteln, Begründungen und Verantwortungen zu verdeutlichen und ihr dadurch Partizipation zu ermöglichen, kann als Willensbildungsfunktion bezeichnet werden. Umgekehrt lässt sich die Aufgabe des Bt., den Willen der Bevölkerung auszudrücken bzw. kommunikative Eingaben aufzunehmen, zu prüfen und zu verarbeiten, als Artikulationsfunktion (zunehmend: "Responsivität") verstehen.

Die Repräsentationsfunktion wird gelegentlich dahin missverstanden, das Parlament hätte spiegelbildlich die Sozialstruktur der Bevölkerung wiederzugeben. Die Diskrepanz der Sozialprofile von Parlament und Bevölkerung – Mittel- und Oberschichten sind überrepräsentiert – ist gegenüber dem qualitativen Problem einer vom Bt. zu leistenden – und bislang von ihm auch geleisteten – gemeinwohlorientierten Politik sekundär. Die Artikulationsleistung erweist sich vielmehr am Grad der erzielten sozialen Gerechtigkeit und des sozialen Friedens. Die Funktionsfähigkeit des Bt. unter dem Leistungsdruck der modernen hochkomplexen → Gesellschaft verdeutlicht im Gegenteil den Zusammenhang von Repräsentation und Qualifikation und unterstreicht die Notwendigkeit der Einbindung der wichtigsten sozialen Interessenträger. Freilich zeigt die Diskussion um die gerechte Berücksichtigung von Interessen, auch solchen, die kaum organisations- und konfliktfähig sind, die Notwendigkeit, die politische Führungsrolle des Bt. zur Optimierung des Interessenausgleichs wieder stärker zu akzentuieren. Knappe Ressourcen zwingen von sich aus zu politischer Prioritätensetzung.

Die Willensbildungsfunktion wird dagegen vom Strukturwandel der Parlamentsarbeit beeinträchtigt, der den parlamentarischen Prozess aus dem allein generell öffentlichen Plenarsaal in die Ausschüsse verdrängt, um dessen Effizienz zu sichern. Darüber hinaus bestehen Tendenzen zur kommunikativen Selbstbeschränkung, weil politische Opportunität offenbar zur Tabuisierung politischer Streitfragen anstatt zu ihrer öffentlichen Debatte veranlasst: So ließ über lange Jahre die Nutzung jener Geschäftsordnungsinstrumente nach, die explizit im Dienste politischer Öffentlichkeit stehen. Erst durch den Einzug konfliktbereiter Kleinparteien wurde diese Tendenz korrigiert. In der Demokratie steht das Parlament in Konkurrenz um seine Anteile an der politischen Kommunikation. Es ist zwar institutionell der wichtigste Ort politischer Diskussion, kann aber in einem freien und offenen Prozess politischer Willensbildung keine Exklusivansprüche geltend machen. Andererseits steht es in der Pflicht fortgesetzter Legitimation politischen und staatlichen Handelns: Dem müssten Verfahrensstrukturen und Debattenstil mehr entsprechen, wenn das Parlament seine Forumsfunktion nicht noch mehr an das Fernsehen verlieren will. Nach wie vor bleibt ein eigener Parlamentskanal ein Desiderat, trotz der durch PHOENIX inzwischen erheblich verbesserten Öffentlichkeitschancen. Ein Parlamentskanal brächte Unabhängigkeit von journalistischen Auswahlkriterien und Optimierung der Verhandlungspublizität zumindest für die Minderheit der Interessierten.

4.5 Legitimation durch Kommunikation: Die Gesamtaufgabe des Bundestages

Legitimität in der modernen parlamentarischen Demokratie beruht zum einen auf der Befriedigung sozialstaatlicher Leistungsansprüche, zum andern auf der funktionierenden Kommunikation zwischen Parlament und Öffentlichkeit. Unschwer ergibt sich, dass, idealtypisch betrachtet, ein Teil der dem Bt. zugeschriebenen Funktionen auf Evidenz, ein anderer auf Effizienz abzielt. Der verfassungshistorische Fortschritt und das aktuelle verfassungspolitische Postulat liegen jedoch in der Kompetenz des Parlaments zu multidimensionaler Funktionserfüllung. Systemtheoretisch wären die Funktionen als multidimensionales Optimierungsmodell zu betrachten. Das bedeutet für die Verfahrensstruktur gewiss, dass sachrationale Abstriche an totaler Transparenzerwartung der politischen Öffentlichkeit angebracht sind; mehr aber noch bedeutet es den Zwang zur Organisation parlamentarischer Willensbildung unter dem Aspekt ständiger demokratischer Legitimation.

Als Gesamtaufgabe des Bt. lässt sich daher bestimmen: Legitimation durch Kommunikation und Effizienz. Da aber auch die parlamentarische Leistungsfähigkeit der kommunikativen Vermittlung im politischen Prozess bedarf, erscheint ohne Widerspruch zum Postulat multidimensionaler Optimierung eine weitere Zuspitzung erlaubt: Legitimation durch Kommunikation.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Heinrich Oberreuter



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