Bundestag

7. Der Bundestag als Parlamentstyp

7.1 Formelle und informelle Struktur

Der Bt. trat in zahlreichen normativen Vorschriften das Erbe der deutschen parlamentarischen Tradition an, der gegenüber sich jedoch seine Stellung im Regierungssystem nach dem Grundgesetz erheblich gewandelt hat. Die Frage nach der Vereinbarkeit von historischer Orientierung und verfassungspolitischem Wandel wurde nicht aufgeworfen. So übernahm der Bt. insbesondere geschäftsordnungsrechtlich die formale Struktur der schwachen Parlamente Preußens und des Kaiserreichs, zugleich aber größere verfassungsmäßige Pflichten als diese. Ebenso blieben Denkschemata und Terminologie über das Parlament historisch orientiert. Sie klammerten die Entwicklung vom Konstitutionalismus zum parlamentarischen Regierungssystem genauso aus wie den Wandel des Parteiensystems. In der Praxis musste die traditionelle formale Struktur zum Teil unterlaufen und durch eine informelle ersetzt werden (Loewenberg 1969; Schwarzmeier 2001), um den Bt. arbeitsfähig zu erhalten. Sie hat zu einer neuen Machtverteilung zwischen Regierungsmitgliedern, Fraktionsführungen, Parlamentarischen Geschäftsführern und Experten geführt. Damit gelang es zwar, das Erbe den praktischen Erfordernissen der Gegenwart anzupassen. Da aber diese neuen Spielregeln nicht zu Verfahrensnormen fixiert wurden, blieb die neue Struktur vielfach hinter den überkommenen Normen und Institutionen verborgen. Dadurch wurde die Bildung eines adäquaten Parlamentsverständnisses in der Öffentlichkeit und die entsprechende Überprüfung des Selbstverständnisses der Parlamentarier erschwert. Gerade aus der Spannung zwischen faktischer Veränderung und traditioneller Orientierung entsteht der größte Teil der internen und externen Kritik am Deutschen Bt.

7.2 Zwischen Rede- und Arbeitsparlament

Entgegen der traditionellen Fixierung auf die Debatte wandte sich der Bt. von Beginn an stark dem Stil des Arbeitsparlaments zu, um Macht (Patzelt 2005) zu behaupten. Dem Anspruch wie dem Selbstverständnis nach ist er weder Redeparlament (wie das britische Unterhaus), noch Arbeitsparlament (wie der amerikanische Kongress), sondern eine Mischform beider Parlamentstypen. Gerade die ständigen Reformversuche zur Erhöhung der Attraktivität des Plenums als Gegengewicht zum Arbeitsstil führen den Nachweis solch eigener Standortsuche. Steffani (in: Kluxen 1980) sah den Bt. im internationalen Vergleich schon frühzeitig auf dem Wege, eine Balance zu finden, "die für den allgemeinen Entwicklungsstand moderner Parlamente schlechthin beispielhaft werden könnte". Die "Mischform" erstrebt die gleichzeitige Entfaltung von Evidenz und Effizienz. Sie ist bislang weder theoretisch noch praktisch beispielhaft fixiert. Wahrscheinlich stellt sich die erstrebte Balance als dynamischer, stets offener und anfälliger, zwischen den Extremen oszillierender Prozess dar.

7.3 Zwischen Konstitutionalismus und parlamentarischem Regierungssystem

Die Intention zur Arbeit am Detail offenbart im Bt. Restbestände gesamtparlamentarischer Solidarität. Trotz ihrer gouvernementalen Position streift die regierende Mehrheit ihren parlamentarischen Charakter nicht völlig ab; sie kann dies auch gar nicht, will sie sich nicht – idealtypisch betrachtet – wie in England bedingungslos dem Führungsanspruch des Kabinetts unterwerfen. Insofern gibt es im Bt. in Verfahrensfragen, Detailproblemen der Gesetzgebung und bei der Leistungskontrolle der Verwaltung Tendenzen zur Konservierung der konstitutionellen Konfrontation von Parlament und Regierung. Andererseits ergibt sich das Konfrontationsmuster zwischen Mehrheit und Opposition, das dem parlamentarischen Regierungssystem gemäß ist, eindeutig bei Formulierung und Kontrolle politischer Zielbestimmungen und äquivalenten Gesetzgebungsprojekten. Dies ist politisch und typologisch ausschlaggebend – denn hier entscheidet sich letztlich doch die Machtverteilung im Regierungssystem.

Die dualistische Konfrontation von Regierung und Parlament entzöge letzterem fast jeden Einfluss auf Formulierung und Auswahl politischer Ziele und verwiese es auf überwiegend reaktive Aufgaben in Gesetzgebung und Kontrolle in sachbezogener Arbeit. Dagegen stellt die Fusionierung der regierenden Mehrheit zur politischen Funktionseinheit den Versuch dar, politische Zielbestimmung im Parlament zu verankern.

8. Herausforderungen

Aktuelle Herausforderungen stellen aber gerade den Bt. als Zentrum der politischen Willensbildung in Frage. Bei der Entscheidungsvorbereitung hat sich zunehmend ein exekutivisch beherrschtes Verhandlungssystem zwischen Staat und Privaten etabliert, dessen Teil auch die immer zahlreicher gewordenen Kommissionen sind. Dieses System berührt die Repräsentativität der Willensbildung und schafft über seine Zugangsregelungen eine neue Privilegienstruktur. Vor allem aber erwarten seine Akteure Ergebnisakzeptanz ohne Rücksicht auf die institutionellen Verfahren, wodurch nicht nur parlamentarische Partizipation und Transparenz berührt werden, sondern der Bt. auch in eine Ratifikationssituation gebracht wird.

Einschränkungen der Entscheidungskompetenz ergeben sich zudem durch die europäische Integration und die partiell selbstläufigen Kompetenzerweiterungen und -ergreifungen der EU. Inzwischen unterliegen ca. 40 % der Gesetzgebung des Bt. "europäischen Impulsen" (Töller 2008) mit deutlichen Schwerpunkten bei Landwirtschaft (75,0 %) und Umwelt (81,3 %), aber auch bei Wirtschaft, Verkehr, Justiz, Finanzen, Familie und Gesundheit (jeweils über 40 %): durch Gemeinschaftsrecht festgelegt oder veranlasst, ohne dass dem Bt. effektive Mitgestaltungs- und Kontrollrechte gegenüber der auf supranationaler Ebene handelnden Bundesregierung zukämen. Das Bundesverfassungsgericht sah sich in seinen Urteilen zu den Verträgen von Maastricht (1993) und Lissabon (2009) veranlasst, Kernbereiche parlamentarischer Zuständigkeiten zu begründen und verteidigen, und hat in seinem Urteil zum sog. Euro-Rettungsschirm (2011) künftige Finanzhilfen verpflichtend der Zustimmung des Bt. unterworfen. Unter der Voraussetzung divergierender Mehrheiten in Bundesrat und Bt. gerät dieser zusätzlich aufgrund der weitgehenden Einspruchs- und Zustimmungsrechte der Länder unter Druck der subnationalen Ebene, so dass sich Verfahrensstrukturen einer informellen Großen Koalition herausbilden und der intransparente Vermittlungsausschuss zum fast alltäglichen Regierungsinstrument entwickelt. Die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat korrigieren dann die Entscheidungsprozesse des Bt. – weniger gemäß den Gegensätzen zwischen Bundes- und Länderinteressen, sondern gemäß parteipolitischen Motiven. Diese konkordanten Verfahren verwischen mit Transparenz und Verantwortlichkeit auch die dualistische Struktur des parlamentarischen Regierungssystems.

Dessen innere legitimatorische Substanz wird durch zwei Entwicklungen ausgehöhlt, die entgegen parlamentarischer Interessen ein Top-down-Modell der Willensbildung fördern: In der verfestigten Parteiendemokratie bleiben Abgeordnete und Fraktionen angesichts der koordinierenden und präformierenden Funktion von Koalitionsausschüssen und "Elefantenrunden" immer geringere eigene Entscheidungsspielräume zugunsten immer stärkerer Ratifikationszwänge. Zugleich bringt die sich stetig verstärkende Entwicklung zur Mediendemokratie samt der mit ihr verbundenen Personalisierung eine Tendenz zur Präsidialisierung des Kanzleramtes auf Kosten parlamentarischer Mitbestimmungsansprüche mit sich.


Literatur

Beyme, Klaus von 1997: Der Gesetzgeber. Der Bundestag als Entscheidungszentrum. Opladen.

Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949-1999, 3 Bde., bearb. von Peter Schindler; 1994-2003, bearb. von Michael F. Feldkamp unter Mitarbeit von B. Ströbel; sowie 1990-2010. Ergänzungsband, bearb. von Michael F. Feldkamp. Baden-Baden 1999, 2005 bzw. 2011 (i. E.).

Feldkamp, Michael F. (Hrsg.) 2007: Der Bundestagspräsident. Amt, Funktionen, Personen. München.

Hill, Hermann (Hrsg.) 1989: Zustand und Perspektiven der Gesetzgebung. Berlin.

Holtmann, Everhard/Patzelt, Werner J. (Hrsg.) 2004: Kampf der Gewalten? Parlamentarische Regierungskontrolle – gouvernementale Parlamentskontrolle. Theorie und Empirie. Wiesbaden.

Ismayr, Wolfgang 22006: Der Deutsche Bundestag im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Wiesbaden.

Kluxen, Kurt (Hrsg.) 51980: Parlamentarismus. Königstein i.Ts.

Kranenpohl, Uwe 1999: Mächtig oder machtlos? Kleine Fraktionen im Deutschen Bundestag 1949 bis 1994. Opladen.

Kretschmer, Gerald 41992: Fraktionen. Parteien im Parlament. Heidelberg.

Loewenberg, Gerhard 1969: Parlamentarismus im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Tübingen.

Marschall, Stefan 2005: Parlamentarismus. Eine Einführung. Baden-Baden.

Oberreuter, Heinrich/Kranenpohl, Uwe/Sebaldt, Martin (Hrsg.) 22002: Der Deutsche Bundestag im Wandel. Ergebnisse neuerer Parlamentarismusforschung. Wiesbaden.

Oertzen, Jürgen von 2006: Das Expertenparlament. Abgeordnetenrollen in den Fachstrukturen deutscher Parlamente. Baden-Baden.

Patzelt, Werner J. 1993: Abgeordnete und Repräsentation. Amtsverständnis und Wahlkreisarbeit. Passau.

Patzelt, Werner J. (Hrsg.) 2003: Parlamente und ihre Funktion. Institutionelle Mechanismen und institutionelles Lernen im Vergleich. Wiesbaden.

Patzelt, Werner J. (Hrsg.) 2005: Parlamente und ihre Macht. Kategorien und Fallbeispiele institutioneller Analyse. Baden-Baden.

Petersen, Sönke 2000: Manager des Parlaments: Parlamentarische Geschäftsführer im Deutschen Bundestag – Status, Funktion, Arbeitsweise. Opladen.

Porzner, Konrad/Oberreuter, Heinrich/Thaysen, Uwe (Hrsg.) 1990: 40 Jahre Deutscher Bundestag. Baden-Baden.

Schäfer, Friedrich 41982: Der Bundestag. Eine Darstellung seiner Aufgaben und seiner Arbeitsweise. Opladen.

Schneider, Hans-Peter/Zeh, Wolfgang (Hrsg.) 1989: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland. Ein Handbuch. Berlin.

Schöne, Helmar 2010: Alltag im Parlament. Parlamentskultur in Theorie und Empirie. Baden-Baden.

Schüttemeyer, Suzanne S. 1998: Fraktionen im Deutschen Bundestag. Empirische Befunde und theoretische Folgerungen. Opladen.

Schwarzmeier, Manfred 2001: Parlamentarische Mitsteuerung. Strukturen und Prozesse informalen Einflusses im Deutschen Bundestag. Wiesbaden.

Töller, Annette Elisabeth 2008: Mythen und Methoden. Zur Messung der Europäisierung der Gesetzgebung des Deutschen Bundestages jenseits des 80 %-Mythos, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 39 (2008), Heft 1, S. 3-17.

Zeitschrift für Parlamentsfragen 36 (2005), Heft 3 (= Uwe Thaysen zum 65. Geburtstag).


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Heinrich Oberreuter



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