1|2|3|4|5 Auf einer Seite lesen


Bundestag

1. Historische Entwicklung

Seitdem am 3.10.1990 144 noch von der Volkskammer gewählte → Abgeordnete in den Deutschen Bundestag (Bt) eingetreten sind, repräsentiert dieser das ganze deutsche Volk. Zuvor schon waren in der → DDR durch die freie Wahl der Volkskammer am 18.3.1990 "Volksdemokratie" und "sozialistische" Vertretungskörperschaften historisch erledigt worden. D hatte insgesamt endlich Anschluss an den demokratischen Parlamentarismus gefunden und ihn am 2.12.1990 mit der gemeinsamen Wahl aller Abgeordneten zum 12. Bt. vollendet.

Nach der sozialistischen Doktrin war → Demokratie zwar nicht ohne Vertretungskörperschaft zu denken, wohl aber ohne Parlamentarismus: ohne freie Wahlen, eigenständige parlamentarische Macht und freies Mandat. Von Verfassungswegen galt das "werktätige" Volk als Souverän – eine Einschränkung, die den Klassencharakter dieses Staates deutlich machte. Zugleich war der Führungsanspruch der Arbeiterklasse und ihrer → Partei zur Leitnorm der Verfassung erhoben worden. Durch den "demokratischen Zentralismus" als maßgebliches Gestaltungsprinzip der Staats- und Gesellschaftsordnung war der Durchsetzungsanspruch der Partei gewährleistet. → Volkssouveränität verwirklichte sich demnach durch die ungebremste Führung der Partei der Arbeiterklasse. Volksvertretung konnte im Kontext der marxistischen Staatstheorie nicht mehr sein als Dienst an den Vorgaben der Partei. In dieser systemimmanenten Entpolitisierung und Entmachtung der sozialistischen Vertretungskörperschaft lag ihr grundsätzlicher Unterschied zum modernen Parlamentarismus.

Moderne Parlamente sind Institutionen repräsentativer Demokratie. Sie gehen aus freien → Wahlen hervor und besitzen rechtlich umschriebene Aufgaben bei der → Gesetzgebung, bei Etataufstellung und -vollzug, bei der Kontrolle und unter bestimmten verfassungsorganisatorischen Voraussetzungen auch bei der Regierungsbildung und -erhaltung. In diesen Aufgaben sind sie oberstes, von Aufträgen und Weisungen unabhängiges Staatsorgan, das seine eigenen Angelegenheiten in selbständiger Zuständigkeit regelt. Verfassungspolitisch ist darauf abzuheben, dass das Parlament im politischen Entscheidungsprozess als Machtzentrum eine selbständige Rolle wahrnimmt.

Historisch waren die mittelalterlichen ständischen Vertretungskörperschaften Vorläufer. Als Steuerbewilligungs- und Beschwerdeinstanzen verteidigten sie ständische Privilegien gegenüber der Fürstenmacht. Gegen deren Souveränitätsanspruch vermochte sich zunächst nur das englische Parlament zu behaupten, das mit der Durchsetzung des Grundsatzes der Parlamentssouveränität seine Hoheit auf Gesetzgebung und Haushaltskontrolle ausdehnte, die politische Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Unterhaus erzwang und sich auf diese Weise als Zentrum der Politik etablierte. Dieses britische Vorbild gewann bestimmenden Einfluss auf die kontinentaleuropäische und nordamerikanische Entwicklung, freilich mit dem Unterschied, dass in England die Fusion von Legislative und Exekutive schon Mitte des 18. Jh.s vollzogen war, während die Gewaltentrennungsdoktrin andernorts stärker fortwirkte.

In D blieben im Grunde zunächst beide Ansätze rudimentär. Sie wurden korrigiert durch das verfassungsleitende "monarchische Prinzip", das dem deutschen Konstitutionalismus seine eigentümliche Struktur gab. So wie er Staat und → Gesellschaft einander entgegensetzte, stellte er auch den Monarchen mit seiner Regierung dem Parlament als Artikulationsorgan der bürgerlichen Gesellschaft dualistisch gegenüber. Es ging dabei gerade nicht um → Gewaltenteilung, sondern um die Erhaltung der Einheit der Staatsmacht und die Abwehr gesellschaftlich-parlamentarischer Mitbestimmungsansprüche. Das Prinzip der "vorwaltenden Kronmacht" (O. Hintze) widerstritt der Gewaltenteilung im Grundsatz und durchbrach sie normativ und praktisch vielfältig, vor allem auch bei der Gesetzgebung. Insofern erweist sich das monarchische Prinzip geradezu als "Gegenlehre" (E. R. Huber) zur Gewaltenteilung. Nach den politischen und rechtlichen Grundsätzen des monarchischen Konstitutionalismus blieb das Parlament von der konkreten Macht im Staate ausgeschlossen und auf eine periphere, mehr abwehrende als gestaltende Mitwirkung beschränkt. Damit war die Struktur des "negativen Parlamentarismus" (M. Weber) frühzeitig fixiert, den normativ erst die Weimarer Verfassung von 1919 auflöste, der aber verhaltensdispositionell noch in die Weimarer Republik übergriff und deren Scheitern mitbewirkte. Die Weimarer Verfassung hatte sich zwar vorbehaltlos für Volkssouveränität als Legitimationsprinzip entschieden, dem Reichstag aber noch nicht die zentrale politische Position moderner Parlamente zugestanden, indem sie dem Reichspräsidenten wichtige Kompetenzen zuschob und nur ein "hinkendes parlamentarisches Regierungssystem" (R. Thoma) konstituierte. Eine konsequente Überwindung der Tradition des Konstitutionalismus gelang erst durch das Bonner → Grundgesetz von 1949 sowie durch den selbstbewussten Griff der Parteien nach der Macht in der nachfolgenden parlamentarischen Praxis. Von da an war wenigstens in Westdeutschland der Anschluss an den modernen Parlamentarismus vollzogen.

2. Der Bundestag im parlamentarischen Regierungssystem

Da dem Bt. einerseits durch das → Grundgesetz die Funktion zugeschrieben ist, die → Regierung zu bilden, und er andererseits immensen Einfluss auf ihren Fortbestand hat, gehört er typologisch dem parlamentarischen Regierungssystem an, in dem Legislative und Exekutive miteinander verschmelzen. Die regierende Mehrheit bildet eine Funktionseinheit, ihr Führungspersonal besetzt die Kabinettsposten, und ihr Programm ist zugleich Basis für das Programm der Regierung. Das Gesamtparlament als politische Handlungseinheit wird zur Fiktion. An seiner Stelle übernimmt die Funktion der Machthemmung zur Sicherung eines gouvernement modéré im Sinne der richtig verstandenen Doktrin Montesquieus im Wesentlichen die → Opposition. Machtausgleich schafft außerdem per se der offene politische Willensbildungsprozess sowie die vertikale Gewaltenteilung zwischen Bt. und → Bundesrat. Daraus entstehen komplexe Beziehungen zwischen Kabinett, regierender Mehrheit und Opposition, welche die gedankenarme Dichotomie von Legislative und Exekutive nicht einzufangen vermag; denn in diesem System geht es nicht so sehr um nachherige Kontrolle, sondern um Mitsteuerung durch Kommunikation (Holtmann/Patzelt 2004). Parlamentarisches Regierungssystem heißt im Wesentlichen parlamentarische Parteiregierung, deren angemessene Funktionsweise unter dem Aspekt demokratischer Legitimation gewährleistet sein muss. Da nach dem Grundgesetz Regierung und Verwaltung autonome demokratische Legitimation vorenthalten bleibt und es der Systematik der Verfassung widerspräche, ihnen Legitimität kraft Amtsautorität oder Sachkompetenz zuzubilligen, wird die Durchlässigkeit der Willensbildung zwischen Kabinett und Parlamentsmehrheit zur Sicherung der Identität der politischen Intentionen beider ebenso dringendes Postulat wie die Durchsetzung der Leitungsfunktion des Kabinetts gegenüber der Verwaltung. Parlamentsentrückte Regierung und sich selbst führende Verwaltung lösten die Legitimationsbindungen des parlamentarischen Regierungssystems auf.

In der Realität der politischen Willensbildung treten im Bt. drei Kraftpole und entsprechende Kraftfelder zutage: Regierung, Mehrheitsfraktion(en) und Opposition. Denn die Übereinstimmung innerhalb der regierenden Mehrheit ist als ständiger Interaktionsprozess zu verstehen, der stets auch interne Kontrollprozesse freisetzt. Dafür sind weniger konstitutionelle Relikte verantwortlich als sozialpsychologische und gruppendynamische Tatbestände, die auf jedes Gefolgschaftsverhältnis zutreffen. Speziell auch die Notwendigkeit, publizitätsträchtige oppositionelle Attacken einzukalkulieren, veranlasst die Regierungsmitglieder, sich an die parlamentarische Basis rückzubinden. Ziel dieser internen Entfaltung wirksamen parlamentarischen Einflusses ist die ständige Sicherung der politischen Übereinstimmung innerhalb der Funktionseinheit regierende Mehrheit. Umgekehrt kann die Opposition als Minderheit unter der Herrschaft des Prinzips parlamentarischer Parteiregierung in der Regel keine direkte Effizienz erzielen. Ihre Aktionen zielen auf die Beeinflussung der politischen Öffentlichkeit nicht nur durch Kritik, sondern zunehmend auch durch die Thematisierung alternativer und innovativer Politik- und Problemfelder. Wirksame Entfaltung ihrer Alternativen gelingen ihr jedoch eher publizitätsentrückt im Schoße innerparlamentarischer Willensbildung. Insofern charakterisiert ihre Strategie im Bt. in aller Regel eine durch gleichzeitige Akzentuierung kooperativer wie konkurrenzorientierter Verhaltensweisen geprägte Ambivalenz.

Unbeschadet solcher Differenzierungen strukturiert jedoch der Dualismus zwischen regierender Mehrheit und Opposition nach außen den politischen Prozess. Diese Alternativstruktur wurde insbesondere auch durch den Konzentrationsprozess des → Parteiensystems ermöglicht – eine Folge des typologischen Wandels der Großparteien von Weltanschauungs- und Interessenparteien zu Volksparteien, die eine Regierung bilden wollen und insofern stets Regierungskonzepte zur Wahl stellen. Die Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Regierungssystems hängt damit eng zusammen.

3. Stellung des Bundestages im Verfassungssystem



3.1 Kompetenzen nach der Verfassung

Als Vertretung des deutschen Volkes ist der Bt. autonomes oberstes Staatsorgan, das keiner Aufsicht unterliegt, an keine Weisungen gebunden werden kann und seine eigenen Angelegenheiten selbst regelt. Zur Wahrung seiner Funktionen schützen ihn besondere Parlamentsrechte wie die Immunität und Indemnität seiner Mitglieder sowie die eigene Kompetenz zur Wahlprüfung.

Neben der → Gesetzgebung und der Feststellung des Bundeshaushalts hat der Bt. vor allem die Aufgabe, die → Bundesregierung zu bestellen und sie einschließlich der ihr unterstellten Verwaltung zu kontrollieren. Er ist ferner zuständig für die Wahl von Mitgliedern anderer oberster Staatsorgane. Er wirkt bei der Wahl des → Bundespräsidenten mit und hat das Recht der Präsidentenanklage vor dem → Bundesverfassungsgericht. Er stellt Spannungs- und Verteidigungsfall fest und entsendet zwei Drittel der Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses, der unter bestimmten Umständen eine Vielzahl der Befugnisse des Bt. übernimmt.

3.2 Verfassungspolitische Aspekte

Aufgaben und Bedeutung des Bt. im Regierungssystem lassen sich aber nicht allein von den im Grundgesetz umschriebenen Kompetenzen her bestimmen.

Ihm wird auch weder die Rechtfertigung aus den angeblich geistesgeschichtlichen Wurzeln Diskussion und Öffentlichkeit, noch die Funktionsbestimmung als Legislative – ein für das Parlament fälschlich noch immer synonym gebrauchter Begriff – gerecht; denn ihm obliegt die Mitgestaltung der inneren und äußeren Politik insgesamt, die nicht nur durch Gesetzgebung, sondern auch in der Formulierung alternativer Konzepte, in der Entwicklung eigener politischer Initiativen sowie in stetiger Beeinflussung der Bundesregierung zum Ausdruck kommt. Er ist daher letztlich das zentrale Organ "politischer Führung" (Schäfer 1982) und "demokratischer Gesamtleitung" (K. Hesse). Der Bundestag stellt auch die Verbindung zwischen institutionalisierten und nicht-institutionalisierten Formen des politischen Lebens und der politischen Willensbildung her, indem er Stellung zu den Grundfragen der → Nation bezieht und politische Ziele und Entscheidungen öffentlich zur Diskussion stellt, um die sich in Anregungen, Zustimmung oder Kritik äußernde Mitbeteiligung der Bürger zu gewährleisten. Als "Repräsentant des Gemeinwesens in seiner politischen Auseinandersetzung" (H.-J. Varain) hat der Bt. die Aufgabe, den auch in einer pluralistischen Gesellschaft notwendigen Grad an Integration zu bewirken.

4. Funktionen des Bundestages

Die klassischen Funktionskataloge für Parlamente, wie sie etwa W. Bagehot und J. St. Mill im 19. Jh. entwickelt haben, erweisen sich trotz allen verfassungspolitischen Wandels von erstaunlicher Flexibilität für den modernen Parlamentarismus. Im Grunde entfalten sie ihre Wirksamkeit erst im 20. Jh. bedürfen jedoch moderner Interpretation, die sich am Wandel zur Massendemokratie und am Funktionsgewinn des Parlaments orientiert, welches die Fesseln des monarchischen Konstitutionalismus abgestreift hat. Die Wahrnehmung dieser Funktionen wird besonders durch den Dualismus zwischen regierender Mehrheit und Opposition strukturiert.

Diese Funktionskataloge stellen noch immer angemessene Differenzierungen der Gesamtaufgabe des Parlaments dar. Insofern lehnt sich auch die neuere Literatur im Wesentlichen an sie an (z. B. Marschall 2005; Patzelt 2003). Darüber hinaus führende Definitionsversuche vermochten sich nicht durchzusetzen. Ob der Bt. z. B. "initiativ" oder "kreativ" wirkt, bleibt für theoretische Klärungen bedeutungslos: Es ist eine Frage praktischer Politik.

4.1 Regierungsbildung

Die Kompetenz des Bt., den → Bundeskanzler zu wählen und durch ein konstruktives Misstrauensvotum abzuberufen, sowie das komplementäre Recht des Kanzlers, dem → Bundespräsidenten die Auflösung des Parlaments vorzuschlagen, falls keine Mehrheit für einen Vertrauensantrag zustande kommt, ordnen den Bt. dem Typus des parlamentarischen Regierungssystems zu. Im Gegensatz zu traditionellen Vorstellungen tritt der Bt. nicht als Gesamtheit der → Bundesregierung gegenüber. Der daraus entstehende Wandel des Parlamentsstils ist eine Konsequenz der vordringlichen Aufgabe der Regierungsbildung, die der Bt. trotz des zumeist bestehenden Zwangs zu → Koalitionen seit 1949 vorbildlich erfüllt hat.

Er hat dabei nicht nur Koalitionskrisen zu meistern vermocht, selbst wenn dazu bislang undenkbare Koalitionskonstellationen erforderlich waren (wie 1966 und 2005 bei der Bildung Großer Koalitionen), oder er hat sich als fähig erwiesen, führungsschwache Kanzler auszuwechseln (Erhard 1966; Brandt 1974); er hat sich vielmehr selbst im parlamentarischen Patt von 1972, das in Misstrauensvotum und Parlamentsauflösung kulminierte, politisch wie rechtlich zurechtgefunden, ebenso beim Koalitionswechsel inmitten der Legislaturperiode (konstruktives Misstrauensvotum gegen Schmidt 1982) mit der Strategie, im Anschluss daran die neue Mehrheit durch das Volk legitimieren zu lassen. Das komplizierte System der Art. 63-68 GG mit seinen Fristen, Überlegungspausen und Initiativchancen sowie seinem Drängen auf positive Mehrheitsbildung, fand gerade in diesen Krisen politische und verfassungsrechtliche Bestätigung, wenn es auch, wie 1983 und 2005 beim Ausweg aus einer Führungskrise über die Vertrauensfrage, umstritten blieb.

Die formale Kanzlerinvestitur – bei der den Bt. heute Wählerentscheide weithin binden, wie auch der Regierungswechsel 1998 zeigte – ist nur der äußere Abschluss des Prozesses der Mehrheitsfindung und Kabinettsbildung.

Darüber hinaus gehört zu dieser Aufgabe ebenso die Funktion des Parlaments als Rekrutierungsreservoir für Kabinettsämter, die in aller Regel ohne parlamentarische Sozialisation unerreichbar bleiben. Aus der grundgesetzlichen Normenkonstellation ergibt sich für das Parlament über die Kanzlerinvestitur hinaus der klare Verfassungsauftrag zur Sicherstellung der Regierungsfähigkeit möglichst während der gesamten Legislaturperiode. Insoweit übt zu Recht auch die Regierung als politische Führung "Kontrolle" ihrer parlamentarischen Basis aus. Aus beidem erwächst ein Zwang zu kontinuierlicher Solidarität in der Funktionseinheit "regierende Mehrheit". Ihre Parlamentsfraktionen schirmen in der Regel die von ihnen getragene Regierung ab und stützen sie, während die Opposition die in der Theorie des liberalen Parlamentarismus dem gesamten Parlament zugeschriebenen Aufgaben öffentlicher Kritik und Kontrolle weitgehend übernommen hat, es sei denn, es artikulieren sich risikobereite "Abweichler" mit Druckpotential oder unter dem Dach einer Großen Koalition etablieren sich die Konflikte einer "Bereichsopposition" zwischen den Partnern entlang der Parteiinteressen. Ihr beständiger Einfluss auf die Regierung sichert der Parlamentsmehrheit ungleich größere politische Gestaltungsmöglichkeiten als der Opposition, die zur Effektivierung eigener Zielvorstellungen als Minderheit auf Kooperation mit der Mehrheit angewiesen ist. Solche Kooperation erfolgt aber immer aus politischen Alternativpositionen und stößt von daher auf natürliche politische Grenzen.

4.2 Kontrolle

Die Verfassung geht zwar davon aus, dass alles staatliche Handeln der Kontrolle (dem Einfluss) des Parlaments unterliegt. Dennoch normiert sie nur wenige formelle Kontrollrechte, wie das Recht, die Mitglieder der Bundesregierung zu zitieren, das Recht, Untersuchungsausschüsse (→ Ausschüsse) einzusetzen, oder das Budgetrecht, nach dem der Bt. Einnahmen und Ausgaben des Staates im Haushaltsgesetz feststellt und der Finanzminister jährlich Rechnung zu legen hat, sowie – ultimatives Kontrollmittel – das Recht zur Abberufung der Regierung durch konstruktives Misstrauensvotum. Diese knappen grundgesetzlichen Normierungen weisen der rechtlichen Kontrolle nur sekundäre Bedeutung zu. Im Interesse unabhängiger und unparteiischer Rechtsauslegung ist hier ohnehin die justizförmige Überprüfung der Rechtmäßigkeit einzelner Regierungsakte vorzuziehen, wenngleich auch der Bt. durch Untersuchungsausschüsse, die nach der Strafprozessordnung verfahren, unmittelbar tätig werden kann.

Primär übt der Bt. politische Kontrolle aus. Die Verantwortlichkeit der Regierung ihm gegenüber bildet dafür die verfassungsrechtliche Basis. Der Primat politischer Kontrolle ergibt sich bereits aus der Lokalisierung des Kontrollinstrumentariums und der formellen Ausgestaltung der einzelnen Kontrollrechte im parlamentarischen Geschäftsordnungsrecht. Es handelt sich also um parlamentarische, nicht – vom Untersuchungsausschuss abgesehen – um justizförmige Verfahrensweisen.

Die ausgeprägten Befugnisse im Verteidigungsbereich nehmen eine Sonderstellung ein: Hier beruft der Bt. alle fünf Jahre als sein Hilfsorgan einen Wehrbeauftragten (→ Bundeswehr/Wehrbeauftragter). Zudem kann der Verteidigungsausschuss sich jederzeit als Untersuchungsausschuss konstituieren. Außerdem dürfen die Streitkräfte nur dann außerhalb des NATO-Gebietes eingesetzt werden, wenn das Parlament einem entsprechenden Kabinettsbeschluss zustimmt.

Diese Verfahrensmittel geben durchaus die Möglichkeit, Kontrollprozesse bis zur Konsequenz von Sanktionen durchzuziehen: von der Informationserhebung (Enqueterecht) über den Versuch, die Regierung zur Stellungnahme zu zwingen (Interpellationsrecht; im Einzelnen: Große Anfrage, Kleine Anfrage, Mündliche Anfrage = Fragestunde, Aktuelle Stunde, Regierungsbefragung), bis zu ihrem Sturz durch Misstrauensvotum (das jedoch ausschließlich dem Bundeskanzler und nur in der Form ausgesprochen werden kann, dass der Bt. zugleich seinen Nachfolger wählt). In der Praxis besitzt jedes dieser Instrumente einen eigenen Stellenwert; denn auch politische Kontrolle richtet sich in der Regel auf begrenzte Ziele. Zumindest ist sie differenziert, und in stabilen Systemen bleibt – wie im Bt. – die letzte Stufe eine wenig relevante Ausnahme.

Als primär politisches Instrument unterliegt die Kontrolle auch aktuellem politischen Gestaltwandel. Die dynamisch fortschreitende Entwicklung zum aktiv gestaltenden Staat führt zum Widerstreit des im Exekutivbereich akkumulierten Sachverstandes mit der sich im Parlament artikulierenden politischen Intention. Dem Sachverstand der Verwaltung kann das Parlament nicht ständig und umfassend Paroli bieten. Gegenüber der Fülle des Handelns der Leistungsverwaltung kann es nur punktuell effektive Kontrolle leisten. Potenziell bleibt freilich jeder Verwaltungsvorgang seinem Zugriff ausgeliefert. Solange der Bt. frei ist, über die Aktualisierung dieser Zugriffsmöglichkeit zu entscheiden, ist die Kontrollfunktion nicht grundsätzlich in Frage gestellt.

Die tiefgreifendste politische Modifizierung erfährt die Kontrolle durch die Strukturprinzipien des parlamentarischen Regierungssystems, welche die parlamentarischen Interessen gegenüber der Regierung in gouvernementale und oppositionelle differenzieren. Im Bt. zeigt sich jedoch immer wieder, dass der Gewinn gouvernementalen Charakters für die Mehrheit nicht unabdingbar zum vollständigen Verlust ihres parlamentarischen führt. Kontrollprozesse finden intern auch in der regierenden Mehrheit statt. Sie werden jedoch in der Regel öffentlich nicht sichtbar. Die Modifizierung der Beziehungen von Parlament und Regierung erlaubt im Vergleich zum konstitutionellen Dualismus partiell sogar eine Verschärfung der Kontrollfunktion, weil die Mehrheit leichteren Zugriff auf Kabinett und Verwaltung gewinnt. Insofern vollzieht sich Kontrolle öffentlich wenigstens an zwei Fronten: zwischen Politik und Verwaltung, wo sie in der Tat gelegentlich noch gesamtparlamentarisch in Erscheinung tritt, und zwischen regierender Mehrheit und Opposition. Die institutionellen Kontrollmittel werden jedoch eindeutig vornehmlich von der Opposition benutzt, um die Regierung zur Begründung und Verteidigung ihrer Politik zu zwingen. Die Wirksamkeit dieser Kontrolle ist begrenzt. Sie liegt in der Evidenz und Plausibilität, die sie zu erzielen vermag. Erfolgreich im Sinne der Abberufung der Regierung kann sie nur sein, wenn die Regierungsmehrheit sich spaltet und eine neue parteipolitische Konstellation sichtbar wird. Die Mehrheitsfraktionen wandeln die ursprüngliche Bedeutung parlamentarischer Kontrollmittel ihrerseits ab, indem sie durch Anfragen o. ä. der Regierung Gelegenheit zur öffentlichkeitswirksamen Darstellung ihrer Politik bieten.

Mit der Differenzierung der Methoden und Intentionen der Kontrolle aus dem Parlament (nicht mehr: des Parlaments) hat sich auch der Kontrollbegriff selbst gewandelt. Kontrolle ist nicht mehr nur "Aufsicht über fremde Amtsführung" im überkommenen Verständnis kritischen Negierens; Kontrolle ergibt sich vielmehr aus dem "Zusammenwirken verschiedener Instanzen auf ein gemeinsames Ziel" (R. Bäumlin) – und dies aus zwei Gründen: einerseits aus verfassungspolitischen aufgrund des im Vergleich zum Konstitutionalismus gänzlich andersartigen Legitimationskontexts der Regierung, anderseits aus Gründen ständig zunehmender Komplexität der Staatsaufgaben, der gegenüber nachträgliche Intervention angesichts geschaffener Tatsachen oft ohne Effekt bliebe. Insbesondere die Bundestagsausschüsse nehmen daher heute weniger "kontrollierend" (im Nachhinein) als vielmehr "regulierend", d. h. richtungsweisend, auf die Regierungsarbeit Einfluss. Gerade im Bt. hat sich ein kooperativer und präventiver Kontrollbegriff durchgesetzt, den der Begriff "parlamentarische Mitregierung" (W. Kewenig) – natürlich akzentuiert nach Mehrheits- oder Oppositionsposition – am zutreffendsten umschreibt.
4.3 Gesetzgebung

Insofern Kontrolle im Bt. als zukunftsgestaltendes Handeln begriffen wird, gehört die parlamentarische Teilhabe an der Gesetzgebung als rechtsstaatliches Mittel sozialer Steuerung im Selbstverständnis der Abgeordneten in hohem Maße der Kontrollfunktion an. Wie diese ist sie dem Wandel unterworfen, und zwar aus den gleichen Ursachen.

Institutionell ist der Bt. das wichtigste Organ im Gesetzgebungsverfahren. Ohne seine Beschlussfassung kommt kein Gesetz zustande. Er hat neben der Bundesregierung und dem Bundesrat das Recht der Gesetzesinitiative, legt in seinen Beratungen den Gesetzestext fest und erteilt ihm in der Schlussabstimmung den Gesetzesbefehl. Der Bt. wirkt gleichfalls entscheidend am Erlass von Rechtsverordnungen mit, zu denen er die Ermächtigung erteilt und deren Aufhebung er jederzeit verlangen kann.

Faktisch ist auch hier zu differenzieren. Die Entwicklung vom liberalen Nachtwächterstaat zum daseinsvorsorgenden und leistungsgewährenden → Sozialstaat hat den klassischen Gesetzesbegriff zurückgedrängt. Der Gesetzgeber befindet nicht mehr nur über generelle Normen im Sinne abstrakter Grundsätze, sondern inzwischen gleich stark oder sogar überwiegend über Maßnahme- und Einzelfallgesetze, die stark wandlungsunterworfen sind. Der Bt. sieht sich durch die erheblichen quantitativen Folgen dieser qualitativen Änderung des Gesetzes herausgefordert: durch den Zwang zur Vollständigkeit, dem die Gesetzgebung im Sozialstaat unterliegt, und durch den Zeitdruck, den die Dynamik des gesellschaftlichen Wandels und des technischen Fortschritts angesichts der immensen Ausdehnung der Staatsaufgaben ausübt. Die Allzuständigkeit des Bt. und des → Abgeordneten wird dadurch zur Fiktion. Die Verwaltung nimmt in der Gesetzesvorbereitung eine Schlüsselstellung ein, unterliegt aber ihrerseits der politischen Leitungsfunktion des Kabinetts. Legitimatorisch kritisch ist folglich die Durchsetzungsfähigkeit politischer Führung.

Eine realistische Positionsbestimmung des Bt. in diesem Prozess muss dem Wandel des Gesetzesbegriffes folgen. Sie muss dessen Einheit, an der eine empirieferne Literatur noch immer festhält, aufbrechen und nach den zu regelnden Materien differenzieren: Von Selbstläufern, die aus formalen Gründen der Gesetzesform bedürfen, abgesehen, lassen sich zwei Kategorien bilden: 1. die mehr nachvollziehende Anpassungsgesetzgebung und 2. die Gestaltungsgesetzgebung, die sich auf Grundfragen der politischen, sozialen und rechtsstaatlichen Ordnung erstreckt. Für die erste Kategorie lässt sich ein deutlicher Wandel der Gesetzgebungsfunktion im Bundestag feststellen:

Sie reduziert sich wegen der Gesetzesvorbereitung im Schoße der Verwaltung überwiegend auf politische Richtungskontrolle – angesichts der Materien eine angemessene und arbeitsökonomisch unumgängliche Reduktion. Bei der zweiten Kategorie tritt der Bundestag darüber hinaus auch in eine Kontrolle der Details ein, oder er wird ganz in konventionellem Sinne als Gesetzgeber tätig: innovativ und initiativ, datenerhebend, konfliktausgleichend, beratend, formulierend und äußerst eigenständig entscheidend. Experten der Mehrheitsfraktion(en) sind längst ins Vorstadium von Gesetzesprojekten eingeschaltet (Oberreuter in: Hill 1989).

Daneben wirkt sich auch auf die Gesetzgebung die politische Positionsverteilung im parlamentarischen Regierungssystem aus. Daher lässt sich aus der Statistik, welche die absolute quantitative Überlegenheit der Regierung in der Gesetzesinitiative sowie erheblich höhere Erfolgsquoten ihrer Vorlagen nachweist, keineswegs, wie in der Literatur üblich, die Entmachtung oder gar das "Elend des Gesetzgebers" folgern. Denn aus der politischen Identität der regierenden Mehrheit ergibt sich die Identität ihrer gesetzgeberischen Intentionen: Regierungsvorlagen sind politisch Mehrheitsvorlagen, gescheiterte Vorlagen "aus der Mitte des Bundestages" sind Oppositionsvorlagen. Durchschnittlich drei Viertel der verabschiedeten Gesetze stammen von der Regierung; sie erfahren aber in der Regel im Ausschussstadium starke Veränderungen. Angemessene Interpretation der statistischen Daten muss im parlamentarischen Regierungssystem von der legislatorischen Interessenkongruenz von Regierung und Bundestagsmehrheit ausgehen. Daraus ergibt sich für die Mehrheit im historischen Vergleich erheblicher Machtgewinn, für die Opposition kein zusätzlicher Machtverlust.

Tatsächlich vermochte der Bt. sich in der Gesetzgebung mächtiger als alle anderen Parlamente zu behaupten, vom amerikanischen Kongress abgesehen: zum einen, weil im Selbstverständnis der Abgeordneten Gesetzespolitik und Arbeit am Gesetz gegebenenfalls Autonomieansprüche gegenüber der Verwaltung freisetzen, die wenigstens in der Alltagsroutine die Verhaltensdispositionen des parlamentarischen Regierungssystems zu flankieren vermögen; zum anderen weil der Trend zur Spezialisierung auch vor dem Bt. nicht halt gemacht und einen neuen, vom Honoratioren gründlich unterschiedenen Abgeordnetentyp sowie arbeitsteilige Arbeitsorganisation und zunehmend auch technisch-wissenschaftliche Arbeitshilfen hervorgebracht hat.

4.4 Repräsentation

Unter der Repräsentationsfunktion des Bt. ist seine umfassende Aufgabe ständiger Sicherung der Legitimität staatlichen Handelns insbesondere unter kommunikativen Aspekten zu verstehen. Diese Aufgabe ist deswegen von besonderer Bedeutung, da das Parlament im Regierungssystem Ds als einziges Staatsorgan auf unmittelbare demokratische Legitimation zurückgreifen kann. Als Kommunikationsprozess lässt sich Repräsentation zwar nicht in der Realität, aber wohl analytisch nach zwei Richtungen entfalten: Die Aufgabe, durch Diskussion und Formulierung politischer Aussagen (mögen es unverbindliche Positionen oder Gesetze sein) der Öffentlichkeit Informationen zu vermitteln, Begründungen und Verantwortungen zu verdeutlichen und ihr dadurch Partizipation zu ermöglichen, kann als Willensbildungsfunktion bezeichnet werden. Umgekehrt lässt sich die Aufgabe des Bt., den Willen der Bevölkerung auszudrücken bzw. kommunikative Eingaben aufzunehmen, zu prüfen und zu verarbeiten, als Artikulationsfunktion (zunehmend: "Responsivität") verstehen.

Die Repräsentationsfunktion wird gelegentlich dahin missverstanden, das Parlament hätte spiegelbildlich die Sozialstruktur der Bevölkerung wiederzugeben. Die Diskrepanz der Sozialprofile von Parlament und Bevölkerung – Mittel- und Oberschichten sind überrepräsentiert – ist gegenüber dem qualitativen Problem einer vom Bt. zu leistenden – und bislang von ihm auch geleisteten – gemeinwohlorientierten Politik sekundär. Die Artikulationsleistung erweist sich vielmehr am Grad der erzielten sozialen Gerechtigkeit und des sozialen Friedens. Die Funktionsfähigkeit des Bt. unter dem Leistungsdruck der modernen hochkomplexen → Gesellschaft verdeutlicht im Gegenteil den Zusammenhang von Repräsentation und Qualifikation und unterstreicht die Notwendigkeit der Einbindung der wichtigsten sozialen Interessenträger. Freilich zeigt die Diskussion um die gerechte Berücksichtigung von Interessen, auch solchen, die kaum organisations- und konfliktfähig sind, die Notwendigkeit, die politische Führungsrolle des Bt. zur Optimierung des Interessenausgleichs wieder stärker zu akzentuieren. Knappe Ressourcen zwingen von sich aus zu politischer Prioritätensetzung.

Die Willensbildungsfunktion wird dagegen vom Strukturwandel der Parlamentsarbeit beeinträchtigt, der den parlamentarischen Prozess aus dem allein generell öffentlichen Plenarsaal in die Ausschüsse verdrängt, um dessen Effizienz zu sichern. Darüber hinaus bestehen Tendenzen zur kommunikativen Selbstbeschränkung, weil politische Opportunität offenbar zur Tabuisierung politischer Streitfragen anstatt zu ihrer öffentlichen Debatte veranlasst: So ließ über lange Jahre die Nutzung jener Geschäftsordnungsinstrumente nach, die explizit im Dienste politischer Öffentlichkeit stehen. Erst durch den Einzug konfliktbereiter Kleinparteien wurde diese Tendenz korrigiert. In der Demokratie steht das Parlament in Konkurrenz um seine Anteile an der politischen Kommunikation. Es ist zwar institutionell der wichtigste Ort politischer Diskussion, kann aber in einem freien und offenen Prozess politischer Willensbildung keine Exklusivansprüche geltend machen. Andererseits steht es in der Pflicht fortgesetzter Legitimation politischen und staatlichen Handelns: Dem müssten Verfahrensstrukturen und Debattenstil mehr entsprechen, wenn das Parlament seine Forumsfunktion nicht noch mehr an das Fernsehen verlieren will. Nach wie vor bleibt ein eigener Parlamentskanal ein Desiderat, trotz der durch PHOENIX inzwischen erheblich verbesserten Öffentlichkeitschancen. Ein Parlamentskanal brächte Unabhängigkeit von journalistischen Auswahlkriterien und Optimierung der Verhandlungspublizität zumindest für die Minderheit der Interessierten.

4.5 Legitimation durch Kommunikation: Die Gesamtaufgabe des Bundestages

Legitimität in der modernen parlamentarischen Demokratie beruht zum einen auf der Befriedigung sozialstaatlicher Leistungsansprüche, zum andern auf der funktionierenden Kommunikation zwischen Parlament und Öffentlichkeit. Unschwer ergibt sich, dass, idealtypisch betrachtet, ein Teil der dem Bt. zugeschriebenen Funktionen auf Evidenz, ein anderer auf Effizienz abzielt. Der verfassungshistorische Fortschritt und das aktuelle verfassungspolitische Postulat liegen jedoch in der Kompetenz des Parlaments zu multidimensionaler Funktionserfüllung. Systemtheoretisch wären die Funktionen als multidimensionales Optimierungsmodell zu betrachten. Das bedeutet für die Verfahrensstruktur gewiss, dass sachrationale Abstriche an totaler Transparenzerwartung der politischen Öffentlichkeit angebracht sind; mehr aber noch bedeutet es den Zwang zur Organisation parlamentarischer Willensbildung unter dem Aspekt ständiger demokratischer Legitimation.

Als Gesamtaufgabe des Bt. lässt sich daher bestimmen: Legitimation durch Kommunikation und Effizienz. Da aber auch die parlamentarische Leistungsfähigkeit der kommunikativen Vermittlung im politischen Prozess bedarf, erscheint ohne Widerspruch zum Postulat multidimensionaler Optimierung eine weitere Zuspitzung erlaubt: Legitimation durch Kommunikation.

5. Wahl und Zusammensetzung

Der sich seit 2002 aus 598 Abgeordneten (zuzügl. evtl. Überhangmandate) zusammensetzende Bt. wird in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl nach einem personalisierten Verhältniswahlrecht gewählt. Ihm gehören je zur Hälfte in Wahlkreisen und über Listen gewählte Abgeordnete an. Sitze gewinnen nur die → Parteien, die mindestens 5 % der Stimmen oder drei Direktmandate (so die PDS 1994) erzielen. Diese Fünf-Prozent-Klausel galt aufgrund verfassungsgerichtlicher Entscheidung bei der ersten gesamtdeutschen Wahl 1990 getrennt für die Wahlgebiete der ehemaligen DDR und des restlichen Bundesgebietes, um spezifisch ostdeutschen Gruppierungen eine faire Chance auf parlamentarische Vertretung einzuräumen (→ Wahlsystem).

Die Zahl der Parteien im Parlament und die Chancen extremer oder ausschließlich interessengebundener (z. B. die Flüchtlingspartei BHE) Kräfte haben zunächst stetig abgenommen. Gehörten dem 1. Bt. noch elf Parteien an, so gelang der Einzug seit 1961 nur noch CDU/CSU, SPD und FDP. Erst seit 1983 sowie seit der Wiedervereinigung waren Kleinparteien (Grüne und PDS/Die Linke) wieder erfolgreich.

Gegenwärtig ist der Konzentrationsprozess gebrochen. 1949 betrug der Stimmanteil der drei klassischen Bundestagsparteien 72 %. Bei gleichzeitigem Anstieg der Wahlbeteiligung stabilisierte sich dieser Anteil zwischen 1972 und 1980 bei 98-99 %. Seither ist er kontinuierlich über 82,2 % (1998) und 77,0 % (2002) auf 69,4 % (2005) zurückgegangen. Der minimale Anstieg auf 71,4 % 2009 ist alleine dem außergewöhnlich gutem Abschneiden der Liberalen (+4,7 % gegenüber 2005) geschuldet. Die Wahlbeteiligung erreichte 2009 mit 70,8 % ihren tiefsten Stand (1949: 78,5 %; 1972: 91,1 %; 1994: 79,0 %; 1998: 82,2 %; 2002: 79,1 %; 2005: 77,0 %).

Die großen "Volksparteien" verlieren an Bindekraft. Umgekehrt gewinnen Kleinparteien (Kranenpohl 1999) neue Chancen. Vertrauensverlust, politischer Protest und die neue Attraktivität spezifischer Themen, Interessen und Lebensstile sind dafür ursächlich. Allerdings haben die Wähler das Parteiensystem nur mäßig erweitert, ohne es bisher allzu stark zu fragmentieren. Zu den klassischen Parlamentsparteien haben sich zusätzlich nur Bündnis 90/Die Grünen und Die Linke (vormals PDS) etabliert.

6. Organisation und Arbeitsweise

6.1 Abgeordneter und Fraktion

Dem Abgeordneten ist laut Verfassung Unabhängigkeit, Immunität und Indemnität garantiert. Er ist jedoch Mitglied einer Partei, deren Ziele er teilt und mitbestimmt, die ihn als Kandidaten nominiert hat und der er Loyalität entgegenbringt. Mitglieder der gleichen Partei bilden eine → Fraktion, die gemeinsame Grundlinien ihrer Politik herausarbeitet und intern Interessen ausgleicht. Die Aktionsfreiheit des einzelnen Abgeordneten entfaltet sich vorwiegend in diesem internen, in Arbeitsgruppen und Arbeitskreisen bereits vielfältig differenzierten Willensbildungsprozess (Schüttemeyer 1998; Kretschmer 1992; Schöne 2010). Die Fraktionen sind die eigentlichen politischen Handlungseinheiten des Bundestages. Ihre präformierende Willensbildung ermöglicht weithin dessen Handlungsfreiheit.

6.2 Plenum

Dem Plenum obliegen grundsätzlich alle Akte, für die gesetzlich "der Bt." zuständig ist. Hier ist der Ort politischer Debatten, Beschlüsse und Entscheidungen, die allerdings weithin in vorbereitenden Gremien festgelegt werden. Es ist daher – und war es realitär in der Geschichte auch nie – nicht so sehr der Ort, an dem in freier Rede und Gegenrede mit dem Ziel argumentiert wird, den politischen Gegner zu überzeugen und zu gewinnen, sondern vielmehr die Stätte, an der Motive und Begründungen für politische Positionen und Entscheidungen gegenüber der Öffentlichkeit dokumentiert werden. Am Ende der Debatte steht zumeist der bindende Beschluss, der, falls das Grundgesetz keine qualifizierte Mehrheit verlangt, mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen gefasst wird, wobei es verschiedene Formen der Abstimmung gibt. Die Beschlussfähigkeit des Plenums wird in der Regel unterstellt.

6.3 Organe

Verfahren und Organisation des Bt. regelt die Geschäftsordnung. Sie ist autonomes Parlamentsrecht. Als wichtigste Organe kennt sie den Bundestagspräsidenten, den Ältestenrat und die Ausschüsse.

Der Bundestagspräsident (Feldkamp 2007) wird – wie die Vizepräsidenten – für eine Wahlperiode gewählt und ist unabsetzbar. Er wahrt die Würde und die Rechte des Hauses und vertritt es nach außen. Insbesondere hat er die Arbeit des Bt. zu fördern und die Sitzungen zu leiten.

Der Ältestenrat ist zentrales Koordinierungs- und Lenkungsorgan der Bundestagsarbeit. Unter starkem Einfluss der Parlamentarischen Geschäftsführer (Petersen 2000) trifft er interfraktionelle Vereinbarungen über den Arbeitsplan, die Tagesordnung und den Ablauf der Plenarsitzungen.

Die Ausschüsse haben die Aufgabe, dem Plenum Beschlüsse zu empfehlen. Ihre überragende Position wird in den offiziellen Verfahrensregeln nicht hinreichend deutlich; allerdings erfuhren sie durch das Recht auf Selbstbefassung, das ihnen erst 1969 gewährt wurde, auch institutionell erhebliche Stärkung. Von Ausnahmen abgesehen, durften sich die Ausschüsse vorher lediglich mit vom Plenum überwiesenen Angelegenheiten befassen. Da die Ausschussarbeit der fachlichen Vorklärung der Detailarbeit an den Gesetzentwürfen dient, regieren in ihnen Sachverstand und Expertentum. Aus dem gleichen Grund konzentriert sich auch die Arbeit der Interessenvertreter im Parlament auf sie. Aufgrund des immensen Anwachsens der Staatsaufgaben und der Gesetzgebung hat sich die Ausschussarbeit längst zum Schwerpunkt der Bundestagsarbeit entwickelt.

Ihre Qualität bestimmt über Gewicht und Stellenwert des Bt. im Zusammenspiel zwischen Parlament, Regierung und Ministerialbürokratie. Da die Ausschussverhandlungen nicht öffentlich stattfinden, leidet die wichtigste Tätigkeit der Abgeordneten und der gesamte Willensbildungsprozess im Bt. an mangelnder Transparenz. Lange konnten die Ausschüsse lediglich öffentliche Anhörungen von Sachverständigen und Interessenvertretern zur eigenen wie zur Information der Öffentlichkeit abhalten. Seit 1969 können sie die Öffentlichkeit von Fall zu Fall zulassen. Das geschieht jedoch kaum.

Zur Sicherung seiner Arbeitsfähigkeit angesichts der ständig wachsenden Komplexität der Materien und seiner Wettbewerbsfähigkeit in der Konkurrenz mit den Experten der Bürokratie und der Verbände hat der Bt. nicht nur seine Willensbildung auf allen Ebenen arbeitsteilig organisiert (Oertzen 2006), sondern auch nach und nach – keineswegs nach einer systematischen Konzeption – eine entsprechende technisch-wissenschaftliche Infrastruktur geschaffen. Sie setzt ein beim einzelnen Abgeordneten (Abgeordneten-Assistent), setzt sich auf Fraktionsebene (Assistenten, Referenten, Sachbearbeiter, technisches Personal) fort und mündet in die Wissenschaftlichen Dienste der Bundestagsverwaltung, die Abgeordneten, Fraktionen und Ausschüssen zur Verfügung stehen. Die Wissenschaftlichen Dienste haben sich pragmatisch und behutsam aus der Bundestagsbibliothek heraus entwickelt. Heute verfügen sie über Dokumentation (Bibliothek, Parlamentsarchiv, Pressedokumentation, Sach- und Sprechregister, Datenverarbeitung), Fachdienste (die Gutachten, Auswertungen und Dokumentationen erstellen) und den Ausschussdienst, der fortlaufend den Gesetzgebungsprozess begleitet und organisiert. Diese Dienste sind heute unerlässliche Voraussetzungen für Arbeitsfähigkeit und Sachkompetenz von Bt. und Abgeordneten. Die politische Bewertung können und wollen sie nicht ersetzen.

7. Der Bundestag als Parlamentstyp

7.1 Formelle und informelle Struktur

Der Bt. trat in zahlreichen normativen Vorschriften das Erbe der deutschen parlamentarischen Tradition an, der gegenüber sich jedoch seine Stellung im Regierungssystem nach dem Grundgesetz erheblich gewandelt hat. Die Frage nach der Vereinbarkeit von historischer Orientierung und verfassungspolitischem Wandel wurde nicht aufgeworfen. So übernahm der Bt. insbesondere geschäftsordnungsrechtlich die formale Struktur der schwachen Parlamente Preußens und des Kaiserreichs, zugleich aber größere verfassungsmäßige Pflichten als diese. Ebenso blieben Denkschemata und Terminologie über das Parlament historisch orientiert. Sie klammerten die Entwicklung vom Konstitutionalismus zum parlamentarischen Regierungssystem genauso aus wie den Wandel des Parteiensystems. In der Praxis musste die traditionelle formale Struktur zum Teil unterlaufen und durch eine informelle ersetzt werden (Loewenberg 1969; Schwarzmeier 2001), um den Bt. arbeitsfähig zu erhalten. Sie hat zu einer neuen Machtverteilung zwischen Regierungsmitgliedern, Fraktionsführungen, Parlamentarischen Geschäftsführern und Experten geführt. Damit gelang es zwar, das Erbe den praktischen Erfordernissen der Gegenwart anzupassen. Da aber diese neuen Spielregeln nicht zu Verfahrensnormen fixiert wurden, blieb die neue Struktur vielfach hinter den überkommenen Normen und Institutionen verborgen. Dadurch wurde die Bildung eines adäquaten Parlamentsverständnisses in der Öffentlichkeit und die entsprechende Überprüfung des Selbstverständnisses der Parlamentarier erschwert. Gerade aus der Spannung zwischen faktischer Veränderung und traditioneller Orientierung entsteht der größte Teil der internen und externen Kritik am Deutschen Bt.

7.2 Zwischen Rede- und Arbeitsparlament

Entgegen der traditionellen Fixierung auf die Debatte wandte sich der Bt. von Beginn an stark dem Stil des Arbeitsparlaments zu, um Macht (Patzelt 2005) zu behaupten. Dem Anspruch wie dem Selbstverständnis nach ist er weder Redeparlament (wie das britische Unterhaus), noch Arbeitsparlament (wie der amerikanische Kongress), sondern eine Mischform beider Parlamentstypen. Gerade die ständigen Reformversuche zur Erhöhung der Attraktivität des Plenums als Gegengewicht zum Arbeitsstil führen den Nachweis solch eigener Standortsuche. Steffani (in: Kluxen 1980) sah den Bt. im internationalen Vergleich schon frühzeitig auf dem Wege, eine Balance zu finden, "die für den allgemeinen Entwicklungsstand moderner Parlamente schlechthin beispielhaft werden könnte". Die "Mischform" erstrebt die gleichzeitige Entfaltung von Evidenz und Effizienz. Sie ist bislang weder theoretisch noch praktisch beispielhaft fixiert. Wahrscheinlich stellt sich die erstrebte Balance als dynamischer, stets offener und anfälliger, zwischen den Extremen oszillierender Prozess dar.

7.3 Zwischen Konstitutionalismus und parlamentarischem Regierungssystem

Die Intention zur Arbeit am Detail offenbart im Bt. Restbestände gesamtparlamentarischer Solidarität. Trotz ihrer gouvernementalen Position streift die regierende Mehrheit ihren parlamentarischen Charakter nicht völlig ab; sie kann dies auch gar nicht, will sie sich nicht – idealtypisch betrachtet – wie in England bedingungslos dem Führungsanspruch des Kabinetts unterwerfen. Insofern gibt es im Bt. in Verfahrensfragen, Detailproblemen der Gesetzgebung und bei der Leistungskontrolle der Verwaltung Tendenzen zur Konservierung der konstitutionellen Konfrontation von Parlament und Regierung. Andererseits ergibt sich das Konfrontationsmuster zwischen Mehrheit und Opposition, das dem parlamentarischen Regierungssystem gemäß ist, eindeutig bei Formulierung und Kontrolle politischer Zielbestimmungen und äquivalenten Gesetzgebungsprojekten. Dies ist politisch und typologisch ausschlaggebend – denn hier entscheidet sich letztlich doch die Machtverteilung im Regierungssystem.

Die dualistische Konfrontation von Regierung und Parlament entzöge letzterem fast jeden Einfluss auf Formulierung und Auswahl politischer Ziele und verwiese es auf überwiegend reaktive Aufgaben in Gesetzgebung und Kontrolle in sachbezogener Arbeit. Dagegen stellt die Fusionierung der regierenden Mehrheit zur politischen Funktionseinheit den Versuch dar, politische Zielbestimmung im Parlament zu verankern.

8. Herausforderungen

Aktuelle Herausforderungen stellen aber gerade den Bt. als Zentrum der politischen Willensbildung in Frage. Bei der Entscheidungsvorbereitung hat sich zunehmend ein exekutivisch beherrschtes Verhandlungssystem zwischen Staat und Privaten etabliert, dessen Teil auch die immer zahlreicher gewordenen Kommissionen sind. Dieses System berührt die Repräsentativität der Willensbildung und schafft über seine Zugangsregelungen eine neue Privilegienstruktur. Vor allem aber erwarten seine Akteure Ergebnisakzeptanz ohne Rücksicht auf die institutionellen Verfahren, wodurch nicht nur parlamentarische Partizipation und Transparenz berührt werden, sondern der Bt. auch in eine Ratifikationssituation gebracht wird.

Einschränkungen der Entscheidungskompetenz ergeben sich zudem durch die europäische Integration und die partiell selbstläufigen Kompetenzerweiterungen und -ergreifungen der EU. Inzwischen unterliegen ca. 40 % der Gesetzgebung des Bt. "europäischen Impulsen" (Töller 2008) mit deutlichen Schwerpunkten bei Landwirtschaft (75,0 %) und Umwelt (81,3 %), aber auch bei Wirtschaft, Verkehr, Justiz, Finanzen, Familie und Gesundheit (jeweils über 40 %): durch Gemeinschaftsrecht festgelegt oder veranlasst, ohne dass dem Bt. effektive Mitgestaltungs- und Kontrollrechte gegenüber der auf supranationaler Ebene handelnden Bundesregierung zukämen. Das Bundesverfassungsgericht sah sich in seinen Urteilen zu den Verträgen von Maastricht (1993) und Lissabon (2009) veranlasst, Kernbereiche parlamentarischer Zuständigkeiten zu begründen und verteidigen, und hat in seinem Urteil zum sog. Euro-Rettungsschirm (2011) künftige Finanzhilfen verpflichtend der Zustimmung des Bt. unterworfen. Unter der Voraussetzung divergierender Mehrheiten in Bundesrat und Bt. gerät dieser zusätzlich aufgrund der weitgehenden Einspruchs- und Zustimmungsrechte der Länder unter Druck der subnationalen Ebene, so dass sich Verfahrensstrukturen einer informellen Großen Koalition herausbilden und der intransparente Vermittlungsausschuss zum fast alltäglichen Regierungsinstrument entwickelt. Die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat korrigieren dann die Entscheidungsprozesse des Bt. – weniger gemäß den Gegensätzen zwischen Bundes- und Länderinteressen, sondern gemäß parteipolitischen Motiven. Diese konkordanten Verfahren verwischen mit Transparenz und Verantwortlichkeit auch die dualistische Struktur des parlamentarischen Regierungssystems.

Dessen innere legitimatorische Substanz wird durch zwei Entwicklungen ausgehöhlt, die entgegen parlamentarischer Interessen ein Top-down-Modell der Willensbildung fördern: In der verfestigten Parteiendemokratie bleiben Abgeordnete und Fraktionen angesichts der koordinierenden und präformierenden Funktion von Koalitionsausschüssen und "Elefantenrunden" immer geringere eigene Entscheidungsspielräume zugunsten immer stärkerer Ratifikationszwänge. Zugleich bringt die sich stetig verstärkende Entwicklung zur Mediendemokratie samt der mit ihr verbundenen Personalisierung eine Tendenz zur Präsidialisierung des Kanzleramtes auf Kosten parlamentarischer Mitbestimmungsansprüche mit sich.


Literatur

Beyme, Klaus von 1997: Der Gesetzgeber. Der Bundestag als Entscheidungszentrum. Opladen.

Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949-1999, 3 Bde., bearb. von Peter Schindler; 1994-2003, bearb. von Michael F. Feldkamp unter Mitarbeit von B. Ströbel; sowie 1990-2010. Ergänzungsband, bearb. von Michael F. Feldkamp. Baden-Baden 1999, 2005 bzw. 2011 (i. E.).

Feldkamp, Michael F. (Hrsg.) 2007: Der Bundestagspräsident. Amt, Funktionen, Personen. München.

Hill, Hermann (Hrsg.) 1989: Zustand und Perspektiven der Gesetzgebung. Berlin.

Holtmann, Everhard/Patzelt, Werner J. (Hrsg.) 2004: Kampf der Gewalten? Parlamentarische Regierungskontrolle – gouvernementale Parlamentskontrolle. Theorie und Empirie. Wiesbaden.

Ismayr, Wolfgang 22006: Der Deutsche Bundestag im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Wiesbaden.

Kluxen, Kurt (Hrsg.) 51980: Parlamentarismus. Königstein i.Ts.

Kranenpohl, Uwe 1999: Mächtig oder machtlos? Kleine Fraktionen im Deutschen Bundestag 1949 bis 1994. Opladen.

Kretschmer, Gerald 41992: Fraktionen. Parteien im Parlament. Heidelberg.

Loewenberg, Gerhard 1969: Parlamentarismus im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Tübingen.

Marschall, Stefan 2005: Parlamentarismus. Eine Einführung. Baden-Baden.

Oberreuter, Heinrich/Kranenpohl, Uwe/Sebaldt, Martin (Hrsg.) 22002: Der Deutsche Bundestag im Wandel. Ergebnisse neuerer Parlamentarismusforschung. Wiesbaden.

Oertzen, Jürgen von 2006: Das Expertenparlament. Abgeordnetenrollen in den Fachstrukturen deutscher Parlamente. Baden-Baden.

Patzelt, Werner J. 1993: Abgeordnete und Repräsentation. Amtsverständnis und Wahlkreisarbeit. Passau.

Patzelt, Werner J. (Hrsg.) 2003: Parlamente und ihre Funktion. Institutionelle Mechanismen und institutionelles Lernen im Vergleich. Wiesbaden.

Patzelt, Werner J. (Hrsg.) 2005: Parlamente und ihre Macht. Kategorien und Fallbeispiele institutioneller Analyse. Baden-Baden.

Petersen, Sönke 2000: Manager des Parlaments: Parlamentarische Geschäftsführer im Deutschen Bundestag – Status, Funktion, Arbeitsweise. Opladen.

Porzner, Konrad/Oberreuter, Heinrich/Thaysen, Uwe (Hrsg.) 1990: 40 Jahre Deutscher Bundestag. Baden-Baden.

Schäfer, Friedrich 41982: Der Bundestag. Eine Darstellung seiner Aufgaben und seiner Arbeitsweise. Opladen.

Schneider, Hans-Peter/Zeh, Wolfgang (Hrsg.) 1989: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland. Ein Handbuch. Berlin.

Schöne, Helmar 2010: Alltag im Parlament. Parlamentskultur in Theorie und Empirie. Baden-Baden.

Schüttemeyer, Suzanne S. 1998: Fraktionen im Deutschen Bundestag. Empirische Befunde und theoretische Folgerungen. Opladen.

Schwarzmeier, Manfred 2001: Parlamentarische Mitsteuerung. Strukturen und Prozesse informalen Einflusses im Deutschen Bundestag. Wiesbaden.

Töller, Annette Elisabeth 2008: Mythen und Methoden. Zur Messung der Europäisierung der Gesetzgebung des Deutschen Bundestages jenseits des 80 %-Mythos, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 39 (2008), Heft 1, S. 3-17.

Zeitschrift für Parlamentsfragen 36 (2005), Heft 3 (= Uwe Thaysen zum 65. Geburtstag).

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Heinrich Oberreuter


1|2|3|4|5 Auf einer Seite lesen

Lexika-Suche

Dossier

Deutsche Demokratie

In der deutschen Demokratie ist die Macht auf mehr als 80 Millionen Menschen verteilt: Alle Bürger sind für den Staat verantwortlich. Aber wie funktioniert das genau? Wer wählt den Kanzler, wer beschließt die Gesetze? Und wie wird man Verfassungsrichter?

Mehr lesen

Dossier

Grundgesetz und Parlamentarischer Rat

Am 1. September 1948 traf in Bonn zum ersten Mal der Parlamentarische Rat zusammen, um das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland auszuarbeiten. Viele Fragen mussten beantwortet werden: Wie sollte der neue Staat aussehen? Nach welchen Prinzipien sollte er funktionieren?

Mehr lesen

Mediathek

Wie ein Gesetz entsteht

Gesetze bilden die Grundlage für das Zusammenleben in Deutschland. Bei ihrer Erstellung sind viele verschiedene Akteure eingebunden: der Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung und der Bundespräsident. Wie funktioniert das Zusammenspiel? Was passiert bei Konflikten zwischen den Akteuren? Und was sind "Einspruchsgesetze"? Der Infofilm zeigt anschaulich die Entstehung eines Gesetzes - von der Initiative bis zur Verabschiedung.

Jetzt ansehen