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Deutsche Bundesbank/Europäisches System der Zentralbanken

Der Verfassungsauftrag des Art. 88 GG, eine Währungs- und Notenbank zu errichten, ist erst 1957 im Bundesbankgesetz umgesetzt worden. Die Deutsche Bundesbank (Buba) löste das nach dem Zweiten Weltkrieg von den westlichen Siegermächten nach dem Vorbild des US Federal Reserve System begründete, noch stärker föderalistisch akzentuierte zweistufige Zentralbanksystem aus der Bank deutscher Länder und rechtlich unabhängigen Landeszentralbanken ab, indem beide Elemente in ihr verschmolzen wurden. Die Buba ist in Form einer bundesunmittelbaren juristischen Person des öffentlichen Rechts organisiert, mit Sitz in Frankfurt a. M., dem Bankenzentrum Ds.

Seit dem 1.1.1999 ist im Rahmen der dritten Stufe der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU, → Währung/Währungsreform) mit der Einführung des Euro die geldpolitische Souveränität von der Buba auf das Europäische System der Zentralbanken (ESZB, auch offiziell als Euro-System bezeichnet) übergegangen, in das die Buba eingegliedert worden ist. Auch die Europäische Zentralbank (EZB) als Zentrum des Euro-Systems ist trotz starker europäischer Konkurrenz wie schon die Vorbereitungsinstitution Europäisches Währungsinstitut (EWI) symbolträchtig in Frankfurt a. M. angesiedelt worden.

1. Aufgaben, Organisation und Unabhängigkeit der Buba



Bis 1999 bestand die geldpolitische Kernaufgabe der Buba darin, den Geldumlauf und die Kreditversorgung der Wirtschaft mithilfe ihrer Instrumente zu regeln mit dem Ziel, die Währung zu sichern. Die Buba fungiert weiterhin als "Hausbank" des Staates (vor allem des Bundes) und ist auch an der national geregelten Bankenaufsicht beteiligt.

Obwohl die Buba einstufig konzipiert war, hat der föderalistische Charakter der BRD auch ihre Organisation stark beeinflusst. Dies zeigte sich vor allem an den drei Organen: dem für alle Grundentscheidungen zuständigen Zentralbankrat, dem Direktorium und den Vorständen der Landeszentralbanken (LZB).

Politisch interessant und kontrovers war die ausgeprägte Unabhängigkeit der Buba, ihre als "vierte Gewalt" gekennzeichnete Stellung im Staatsgefüge. Die Buba sollte die Wirtschaftspolitik der → Bundesregierung zwar unterstützen, aber nur unter Wahrung ihrer Kernaufgabe Währungssicherung. Für den Fall eines gravierenden Konfliktes war keine gesetzliche Regelung vorgesehen. Da die Unabhängigkeit der Buba nur auf einem Gesetz beruhte, hätte eine einfache Parlamentsmehrheit das Buba-Gesetz jederzeit ändern und im Grenzfall die Unabhängigkeit beseitigen können. Auch die Personalselektion – zu Recht als Achillesferse "unabhängiger" Institutionen charakterisiert – ist im Hinblick auf das Risiko einer möglichen politischen Fernsteuerung der Buba diskutiert worden. Kritik hat sich vor allem an den Ernennungen einiger LZB-Präsidenten entzündet, bei denen die Dominanz parteipolitischer Überlegungen gegenüber dem gesetzlichen Kriterium "besondere fachliche Eignung" angeprangert worden ist. Allerdings hat die föderalistische Struktur des Zentralbankrates sicherlich zur politischen Legitimation beigetragen. Insgesamt hat sich der Zentralbankrat bei Konflikten mit anderen Akteuren, insbesondere mit der Bundesregierung, als ein sehr selbstbewusstes, von außen nicht politisch zu steuerndes Entscheidungsgremium erwiesen, wobei die starke Rollenprägung durch die Institution ("Subkultur der Zentralbanken") und die starke personelle Kontinuität eine wichtige Rolle gespielt haben dürften.

Ein für die Buba häufiger Zielkonflikt bestand bei festen Wechselkursen zwischen den Zielen innere und äußere Währungsstabilität ("importierte Inflation"). Für Wechselkursentscheidungen war ungeachtet der Mitwirkung der Buba aber die Bundesregierung zuständig. Seit dem internationalen Übergang zu flexiblen Wechselkursen 1973 wuchs zwar der Handlungsspielraum der Buba deutlich, aber einerseits blieben innerhalb des Europäischen Währungssystems (EWS) prinzipiell feste Wechselkurse erhalten, andererseits schränkte die wachsende Integration der Finanzmärkte die nationalen Steuerungsmöglichkeiten der Zentralbanken erheblich ein. Konsequenterweise hat sich die Buba an internationalen Steuerungsansätzen der wichtigsten Notenbanken im Rahmen der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) in Basel und gemeinsam mit der Bundesregierung innerhalb des Internationalen Währungsfonds (IWF) und des EWS bzw. der EWWU beteiligt. Auf nationaler Ebene ist sie u. a. im Finanzplanungsrat und im Konjunkturrat für die öffentliche Hand ohne Stimmrecht vertreten.

Die Buba spielte bis 1999 als geldpolitischer Akteur im wirtschaftspolitischen Orchester national wie international, v. a. in Europa, eine herausragende Rolle. Dabei konnte sie sich insbesondere auf die im internationalen Vergleich große Geldwertstabilität in D stützen. Dieser Erfolg verbunden mit einer offensiven Öffentlichkeitsarbeit dürfte auch verantwortlich sein für das große Vertrauen der Bevölkerung in die Buba und ihre Wertschätzung vor allem in der meinungsbildenden Wirtschaftspublizistik, so dass ihre Unabhängigkeit politisch nie ernsthaft zur Disposition gestellt wurde.

Gleichwohl ist die Geschichte der Buba begleitet worden von Kritik an ihrer Unabhängigkeit als einem Einbruch der Expertokratie in den demokratischen Verfassungsstaat, und entsprechend ist von Wissenschaftlern, aber auch Politikern, insbesondere aus der → SPD und den → Gewerkschaften, eine "Demokratisierung der Geldpolitik" (so z. B. der IG-Metall-Vorsitzende Steinkühler 1992) gefordert worden. Angriffspunkte der Kritik waren dabei in erster Linie eine einseitige Orientierung am Ziel der Geldwertstabilität, die Gefahr einer Blockade der Wirtschaftspolitik bei Konflikten zwischen den Akteuren Bundesregierung und Buba ("monetäre Nebenregierung") sowie die mangelhafte demokratische Legitimation der Buba. Entsprechend wurde z. B. gefordert, die Buba auf das gesamte Zielvieleck des → Stabilitätsgesetzes zu verpflichten, eine detaillierte Rechenschaftspflicht gegenüber dem Parlament vorzusehen, weitergehend in Konfliktfällen zwischen Buba und Bundesregierung die Entscheidung durch eine von Bundestag und -rat zu schaffende "Schiedsstelle" treffen zu lassen sowie eine stärkere Beteiligung gesellschaftlicher Gruppen durch einen Beirat auch bei der Buba-Zentrale in Frankfurt zu ermöglichen. Die Unabhängigkeit der Buba ist aber auch als "Pfeiler der Demokratie" vehement verteidigt worden, wobei besonders auf den grundrechtsähnlichen Rang der Geldwertstabilität und ihre Gefährdung im modernen Parteien- und Verbandsstaat verwiesen worden ist (Arnim 1988: 61). Diese Argumentationslinien lassen sich bruchlos auf das ESZB übertragen.

2. Deutsche Vereinigung und Konsequenzen



Bei der innerdt. Währungsunion hat die Buba trotz anfänglicher Bedenken die politische Entscheidung der Bundesregierung loyal akzeptiert. Sie ist an den Verhandlungen über die Währungsunion indirekt stark beteiligt gewesen – v. a. in der Person des persönlichen Beauftragten des Bundeskanzlers als Verhandlungsführer, des früheren Staatssekretärs im Finanzministerium und für die Verhandlungen formal beurlaubten Mitgliedes des Buba-Direktoriums sowie späteren Präsidenten Tietmeyer. Die technische Durchführung der Währungsunion lag allein bei der Buba, die auch personell keine Beteiligung der früheren DDR-Staatsbank akzeptieren musste und ihre Aufgabe nach einhelligem Urteil technisch hervorragend gelöst hat. Institutionell ist die Anpassung an die dt. Vereinigung durch eine Gesetzesänderung 1992 erfolgt, in der auf Vorschlag der Mehrheit des Zentralbankrats gegen den Widerstand v. a. kleinerer Bundesländer der Grundsatz "ein Bundesland – eine Landeszentralbank" aufgegeben worden ist. Die Zahl wurde auf neun reduziert, wovon vier auf ein Land beschränkt sind (NRW, BW, BY, HE), während die fünf restlichen – wie im amerikanischen Federal Reserve System – mehrere Bundesländer einbeziehen (SH/HH/MV; HB/NI/ST; BE/BB; SN/TH; SL/RP).

3. Übergang zum ESZB



Die Einführung des Euro als europäische Gemeinschaftswährung und der Übergang zum ESZB ab 1999 ist zu Recht als währungspolitischer "Quantensprung" charakterisiert worden. Seitdem nimmt die Buba als vormals "heimliche" Europäische Zentralbank innerhalb des ESZB in etwa die Stellung ein, wie sie bis 1957 eine Landeszentralbank gegenüber der Bank deutscher Länder besaß.

Die Konstruktion des ESZB, insbesondere hinsichtlich der formal noch weiter reichenden Unabhängigkeit, ist stark am dt. Modell orientiert. In den Verhandlungen über das Statut des ESZB hat die Buba als eine Art Speerspitze der stärker abhängigen Zentralbanken agiert und mit Unterstützung der dt. Bundesregierung eine wichtige Rolle in den Verhandlungen gespielt. Sie verfügte über eine informelle Vetoposition, da gegen ihren offenen Protest der Euro in D schwerlich durchsetzbar gewesen wäre.

Ende 2011 gehören 17 der 27 EU-Mitgliedsländer zur Eurozone. Großbritannien, Dänemark und Schweden lehnen den Beitritt bisher ab. Griechenland ist 2001 zugelassen worden, obwohl sich im Rückblick zeigt, dass es die als Beitrittsvoraussetzung fixierten Konvergenzkriterien nur mit Hilfe "kreativer Buchführung" und statistischen Fälschungen erfüllt hat. Von den 12 neuen Mitgliedsländern sind Slowenien (2007), Malta sowie Zypern (2008), Slowakei (2009) und Estland (2011) in die Eurozone aufgenommen worden. Das ESZB ist ein zweistufiges System aus EZB und den Notenbanken der EU-Mitgliedsländer, die beide über eine eigene Rechtspersönlichkeit verfügen. Das Anfangskapital der EZB wird allein von den beteiligten nationalen Zentralbanken gezeichnet, und zwar nach Quoten, die je zur Hälfte anhand der Anteile am Sozialprodukt und an der Bevölkerung bestimmt werden. Die Quoten bilden auch den Maßstab für die Gewinnverteilung, nicht aber für die Machtverteilung im ESZB.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Uwe Andersen




 

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