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Direkte Demokratie

1. Begriff



Ursprünglich bezeichnet direkte Demokratie (dD) im Gegensatz zur repräsentativen Demokratie die unmittelbare Herrschaft des Volkes, wie sie im 18. Jh. von Jean-Jacques Rousseau idealtypisch konzipiert wurde. Sie zeichnet sich durch die Identität von Regierten und Regierenden aus und setzt das Vorhandensein homogener Gesellschaften sowie eines allgemeinen Willens voraus. Unter den Bedingungen moderner Gesellschaften und großer politischer Einheiten werden direktdemokratische Elemente heute als Ergänzung repräsentativer Demokratie verstanden. Beide Demokratieformen sind aus dieser Perspektive gleichrangig und komplementär.

Direktdemokratische Entscheidungen können die Annahme von Verfassungen, Verfassungsänderungen, den Beschluss von → Gesetzen oder die Auflösung von Parlamenten zum Gegenstand haben. Sie werden durch eine Regierung oder ein Parlament "von oben" eingeleitet (Referendum) oder durch die Bürger "von unten" als Volksgesetzgebung initiiert (Plebiszit). Ein Referendum kann obligatorisch oder fakultativ sein und zu einem rechtsverbindlichen Entscheid führen oder der Beratung dienen. Bei einem Plebiszit wird zwischen drei Stufen unterschieden. Die Volksinitiative bzw. der Bürgerantrag dient dazu, ein Thema im Landtag oder im Rat auf die Tagesordnung zu setzen und behandeln zu lassen. Volks- oder Bürgerbegehren gehen darüber hinaus und zielen auf eine Entscheidung in einer bestimmten Sache. Das Parlament kann dem Begehren zustimmen oder es ablehnen. Letzteres führt dann in der dritten Stufe zum Volks- oder Bürgerentscheid. Da die rechtlichen Regelungen und die Praxis der dD. auf den Ebenen des → politischen Systems Ds sehr unterschiedlich ausgeprägt sind, werden sie im Folgenden getrennt behandelt.

2. Direkte Demokratie auf kommunaler Ebene



Das → GG sieht zwar in Art. 28 Abs. 1 vor, dass in Gemeinden an Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung entscheiden kann, doch blieb diese Form klassischer unmittelbarer Volksherrschaft angesichts der Größe der meisten → Gemeinden ohne praktische Bedeutung. Direktdemokratische Elemente auf kommunaler Ebene werden vielmehr in den Kommunalverfassungen geregelt, die in die Zuständigkeit der Länder fallen. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid waren nach 1945 zunächst nur in der Gemeindeordnung BWs verankert. In der BRD bereitete der → Wertewandel in den 60er und 70er Jahren das Feld für → Bürgerinitiativen und soziale Bewegungen vor. In diesem Zusammenhang gewann auch die Forderung nach einer Ausweitung der Partizipationsmöglichkeiten durch dD. an Bedeutung. In Ostdeutschland bewirkte eine Bürgerbewegung 1989 den Zusammenbruch der DDR. Demzufolge enthielten die Kommunalverfassungen der wieder gegründeten Länder auch Elemente der dD. Diese Entwicklung wirkte sich auch auf die BRD aus und wurde durch die zunehmende Politikverdrossenheit gegenüber den Institutionen der parlamentarischen Demokratie noch verstärkt. In den 90er Jahren reformierten alle westdeutschen Länder ihre Kommunalverfassungen, indem sie Bürgerbegehren und Bürgerentscheid einführten. Die kommunalen direktdemokratischen Verfahren in den 16 Ländern sind im Detail sehr unterschiedlich geregelt. So gibt es mehr oder weniger umfangreiche Negativkataloge, in denen die politischen Inhalte aufgeführt sind, die von einem Begehren ausgeschlossen sind, wie z. B. die Abstimmung über Haushaltsfragen, die Organisation der Verwaltung oder die Rechtsverhältnisse der Ratsmitglieder. In allen Ländern müssen die Antragsteller eines Begehrens eine Frage formulieren, die mit "ja" oder "nein" beantwortet werden kann. Zudem sind in einigen Ländern Kostendeckungsvorschläge seitens der Antragsteller vorgeschrieben, um die Auswirkungen eines erfolgreichen Begehrens zu finanzieren. Sowohl für den Beginn als auch für den Endpunkt der Sammlung von Unterschriften zur Unterstützung eines Begehrens sind bestimmte Fristen festgelegt. Ebenfalls geregelt ist die Art der Unterschriftensammlung, die in Amtsräumen oder auf der Straße erfolgen kann. Die Einhaltung aller Regeln ist ausschlaggebend für die Zulässigkeit eines direktdemokratischen Verfahrens und unterliegt der Prüfung.

Schließlich ist eine bestimmte Anzahl von Unterschriften erforderlich, damit nicht ernst gemeinte Anliegen und besondere partikulare Interessen bereits im Vorfeld herausgefiltert werden. Diese Unterstützungsquoren reichen in den Flächenländern – nach Gemeindegröße gestaffelt – von 2,5 bis 15 % der Bürger. Kommt es zu einem Bürgerentscheid ist darüber hinaus ein Zustimmungsquorum einzuhalten. Für den Gewinn eines Bürgerentscheides bedarf es nicht nur der Mehrheit der Stimmen, sondern auch der Zustimmung eines bestimmten Anteils der insgesamt Stimmberechtigten, damit nicht Minderheiten über schweigende Mehrheiten dominieren. Auch dieser Anteil ist unterschiedlich. Er beträgt in den meisten Flächenländern 20 oder 25 %, in BY und NRW je nach Gemeindegröße 10 bis 20 %. Neben den hier beschriebenen Begehren, die von den Bürgern initiiert werden, können in einem Teil der Länder auch die Räte beschließen, dass über eine Angelegenheit der Gemeinde ein Bürgerentscheid stattfindet (Ratsbürgerentscheid).

Für den Zeitraum von 1956 bis 2007 wurden von der Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und dD. (Philipps-Universität Marburg) 4.587 direktdemokratische Verfahren auf kommunaler Ebene erfasst, von denen 3.721 von Bürgern und 711 von Räten eingeleitet worden waren. In 2.226 Fällen kam es zu einem Bürgerentscheid. Die meisten Begehren fanden in BY (1.753), die wenigsten im SL (12) statt. Doch ist bei einem Vergleich die Tradition der dD. und die Anzahl der Städte zu berücksichtigen. Dabei zeigt sich, dass in einer bayerischen Kommune durchschnittlich alle 14 Jahre, in einer nordrhein-westfälischen sogar alle 12 Jahre ein Bürgerbegehren initiiert wird. Das Schlusslicht bildet RP, wo in einer Kommune rein rechnerisch nur alle 280 Jahre ein Bürgerbegehren stattfindet. Ein Begehren ist aus der Sicht der Antragsteller zumindest teilweise erfolgreich, wenn ihm der Rat zustimmt, ein Kompromiss vereinbart wird, ein neuer Ratsbeschluss gefasst wird oder im Fall eines Bürgerentscheids Mehrheit und Zustimmungsquorum erreicht werden. In diesem Sinn waren rund 42 % der untersuchten und bereits abgeschlossenen Begehren erfolgreich. Die übrigen waren unzulässig oder scheiterten beim Entscheid aufgrund einer fehlenden Mehrheit oder dem Nichterreichen des Quorums. Der Erfolg eines Bürgerbegehrens ist nicht so sehr von der Gemeindegröße abhängig, sondern von dem Entscheidungsgegenstand. Er hängt aber auch von der Organisation der Unterschriftensammlung und dem Kommunikations- und Mobilisierungsprozess ab. Initiatoren sind zumeist Bürgerinitiativen und Interessengruppen, die über Ressourcen und eine gewisse Organisationsmacht verfügen. Parteien, vor allem wenn sie vor Ort in der Opposition sind, gehören eher zu den Unterstützern von Bürgerbegehren.

3. Direkte Demokratie auf Länderebene



Hinsichtlich der rechtlichen Entwicklung dD. bestand zunächst ein Vorsprung der Länderebene gegenüber der kommunalen Ebene. Denn die 13 Landesverfassungen in West- und Ostdeutschland, die vor den Staatsgründungen von BRD und → DDR verabschiedet wurden, enthielten alle die Möglichkeit zu Volksentscheiden. Ein Teil der Landesverfassungen wurde selbst durch Volksabstimmung legitimiert. Nach 1989 kam es zu einer Ausweitung direktdemokratischer Elemente auf Länderebene. Auch hier war es der Demokratisierungsprozess in den neuen Ländern, der wichtige Impulse für Reformen in den westdeutschen Ländern lieferte. Bis 1996 haben alle Länder entweder durch neue Landesverfassungen oder durch Verfassungsänderungen zwei- oder dreistufige Elemente dD. eingeführt.

In der rechtlichen Ausgestaltung spiegelt sich die Vielfalt des bundesdeutschen Föderalismus wider. Im Vergleich zur kommunalen Ebene bestehen viele Gemeinsamkeiten, aber auch einige Unterschiede. Auf Länderebene sind mit Ausnahme von HE und dem SL auch Abstimmungen zu Verfassungsfragen möglich. Demgegenüber sind finanzpolitische Themen, die den Haushalt, Steuern oder die Besoldung der Landesbediensteten betreffen, ausgeschlossen. Auf der Ebene der Landespolitik wird über Gesetze entschieden. Ein Volksbegehren verlangt daher einen ausgearbeiteten Gesetzentwurf von den Antragstellern. Zudem haben die Parlamente das Recht, einen Gegenentwurf zur Abstimmung zu stellen. Das Unterschriftenquorum für Volksbegehren liegt zwischen 4 % in BB und 20 % in HE und im SL Für einfache Gesetze existiert in BY, HE und SN überhaupt kein Zustimmungsquorum, während es sonst mit 15 % der Stimmberechtigten in NRW am niedrigsten und mit 50 % im SL am höchsten ausfällt. Bei Verfassungsänderungen sind die Quoren deutlich höher. Lediglich BY sieht nur eine 25 %-Hürde vor, während in den meisten Ländern sowohl 50 % der Stimmberechtigten zustimmen müssen als auch eine Zwei-Drittel-Mehrheit der Stimmen zu erreichen ist.

Die Praxis dD. auf Länderebene ist trotz des Vorsprungs in der rechtlichen Verankerung geringer ausgeprägt als auf kommunaler Ebene. Der Verein "Mehr Demokratie" führt in seinem "Volksbegehrensbericht" für den Zeitraum von 1946 bis 2010 251 Anträge auf Volksbegehren, 46 Volkspetitionen bzw. Volksinitiativen und 38 Abstimmungen über neue Landesverfassungen und Verfassungsänderungen auf. Die von Bürgern initiierten Verfahren führten in 18 Fällen zum Volksentscheid. In absoluten Zahlen wird die dD. am häufigsten in BY praktiziert. In HH können sich die Bürger statistisch betrachtet alle 1,3 Jahre an einem Volksbegehren und alle 2,5 Jahre an einem Volksentscheid beteiligen. Die Konzentration direktdemokratischer Praxis auf bestimmte Länder ist allerdings hoch. So gibt es zehn Länder, in denen noch nie ein Volksentscheid durchgeführt wurde. Die Erfolgsquote von Volksbegehren auf Länderebene liegt bei durchschnittlich 29 %. Von den 18 Volksentscheiden waren neun erfolgreich und zwei teilweise erfolgreich, während fünf am Zustimmungsquorum und zwei an der Mehrheit scheiterten.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Rainer Bovermann




 

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