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Fraktion

1. Grundlagen



Eine Fraktion (F) stellt den organisatorischen Zusammenschluss einer Gruppe von → Abgeordneten zur gemeinsamen Wahrnehmung parlamentarischer Aufgaben dar. Die Fraktionen sind ein integrierender Bestandteil der parlamentarischen Meinungsbildung und Entscheidungsfindung. Sie beruhen auf dem Grundsatz des freien Mandats und sind ein repräsentatives Element der modernen Parteiendemokratie. Fraktionen (F) sind "Teile der Parteien im Parlament" (Kretschmer 1992) bzw. "Teile des Bundestages" (→ Bundesverfassungsgericht). Auch wenn → Parteien und F. rechtlich zu trennen sind, so trägt die parlamentarische Praxis ihrer parlamentarischen Verflechtung weitgehend Rechnung.

2. Stellung



F. sind ein teilrechtsfähiger Verband des öffentlichen Rechts in der Form eines Kollegialorgans. Als Teile des Parlaments sind die F. des Deutschen → Bundestages im Verfassungsstreit klagebefugt (Art. 93 I, 1 GG) und können Rechte des Parlaments gegenüber der → Bundesregierung im eigenen Namen geltend machen. Es handelt sich somit um Teile eines Verfassungsorgans (Art. 53a I GG), die die Grundsätze der repräsentativen Demokratie mit denen des freien Mandats und des Parteienstaates verbinden.

Verbindliche Aussagen zu Stellung und Aufgaben der F. finden sich in den Geschäftsordnungen des Bundestages, der Länderparlamente und der kommunalen Vertretungskörperschaften sowie in der Rechtsprechung der Verfassungsgerichte. Die Bestimmungen der Geschäftsordnungen beziehen sich auf die Bildung und Rechte der F. im parlamentarischen Binnenbereich (Antrags-, Vorschlags-, Benennungsrechte etc.), setzen dabei die Notwendigkeit von F. für die parlamentarische Arbeit stillschweigend voraus und legen Rahmenbedingungen für deren Tätigkeit fest. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes sind F. ständige Gliederungen der Vertretungskörperschaften und für die Funktionsfähigkeit des Parlaments notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens, die dem staatlichen Bereich zuzuordnen sind. Wird das von § 10 I Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages vorgeschriebene Quorum der Mindeststärke einer F. in Höhe von mindestens 5 % der Mitglieder des Bundestages (31 Mitglieder bei den 620 Mitgliedern des 17. Bundestages) nicht erreicht, können die Abgeordneten einer solchen Partei den Status einer Gruppe erhalten. Dieser Status berechtigt zur Entsendung eines beratenden Mitgliedes in den Ältestenrat und je eines beratenden Mitgliedes in die Fachausschüsse mit Antrags- und Rederecht, ferner zur Erbringung parlamentarischer Vorlagen (§ 75 I GOBT), zur Zusicherung einer der relativen Gruppenstärke entsprechenden Redezeit, zur Zuerkennung von Rechten für den Vorsitzenden der Gruppe, wie sie einem Fraktionsvorsitzenden entsprechen, und schließlich zu einer für die parlamentarische Arbeit erforderlichen finanziellen, technischen und personellen Unterstützung.

3. Funktionen



Die politischen → Parteien wirken über die F. auf Willensbildung und Entscheidungsfindung von Parlament und Regierung ein. Die Fraktionen ermöglichen Meinungsbildung und Beschlussfassung des Parlaments. Dies geschieht insbesondere durch Vorschläge für die Wahl des → Bundeskanzlers (Art. 63 ff. GG) und die Besetzung der → Ausschüsse. Durch die mit dem Fraktionsstatus verbundenen Rechte (Grundredezeit, Finanzausstattung) können die zu Fraktionen zusammengeschlossenen Abgeordneten ihre parlamentarischen Aufgaben im Plenum wie in den Ausschüssen wirksam wahrnehmen. Dies schließt eine Bindung der einzelnen Abgeordneten an die Meinung der Fraktion bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben ein.

Als unverzichtbare Instrumente parlamentarischer Arbeitsteilung nehmen die F. Funktionen der Repräsentation, Integration, Legitimation, Rekrutierung und Kommunikation wahr. Nach innen üben sie eine Servicefunktion für die einzelnen → Abgeordneten aus und sichern zugleich die Arbeitsfähigkeit des Parlaments. Dadurch wirken sie der Gefahr der Überlastung parlamentarischer Arbeit durch Komplexität sowie der Selbstblockade durch zu große Vielfalt politischer Interessen und Perspektiven entgegen. Ihre Arbeitsgruppen ermöglichen als Transmissionsriemen die sorgfältige Vorbereitung der parlamentarischen Ausschussarbeit und verzahnen so die parlamentarische Willensbildung mit den Vorstellungen der Parteien und einzelnen Abgeordneten. Professionalisierung und Hierarchisierung sind bleibende Merkmale der Fraktionsarbeit.

Die tatsächliche Funktionswahrnehmung der F. wird nicht in erster Linie durch das Gegenüber von Parlament und Regierung, sondern durch die Frontstellung von Regierungsmehrheit und → Opposition geprägt. Entsprechend werden die klassischen Aufgaben des Parlaments von den F., der Eigendynamik der funktionalen bzw. zeitlichen → Gewaltenteilung entsprechend, unterschiedlich wahrgenommen. Während sich die Regierungsfraktionen bei der Ausübung der parlamentarischen Wahl-, Artikulations-, Initiativ- und Gesetzgebungsfunktion um die Unterstützung der Regierung bemühen, wenden die Oppositionsfraktionen die Kontroll-, Kritik- und Alternativfunktion gegen die Regierung.

F. und Parteien üben die Funktionen der politischen Meinungsbildung, Entscheidungsfindung sowie der Rekrutierung politischen Führungspersonals gemeinsam aus. Dies wird bei der Wahl der Regierung und bei der Unterstützung der aktuellen Regierungspolitik sichtbar. Das tatsächliche politische Gewicht der F. hängt von weiteren Einflussfaktoren ab, so insbesondere von Personalunionen zwischen Partei- und Fraktionsführungen und von dem Zusammenfallen von Regierungs- und Parteivorsitz. Handelt es sich um Regierungsfraktionen, so bilden sie den parlamentarischen Pol eines politischen Machtdreiecks aus Regierung, Regierungspartei(en) und Fraktion(en), das über die Politikgestaltung im Einzelnen entscheidet. Ihr Führungspersonal ist Teil des Gravitationskerns dieses Machtdreiecks. In der parlamentarischen Praxis machen F. ihren Einfluss auf die Gesetzgebung vor allem durch Korrekturen und Verhinderungen wahr. Sie stellen politische Gebilde mit erheblichem Entscheidungspotential dar, die Fliehkräfte zwischen Anforderungen der Partei und des Parlaments auffangen und verarbeiten (Reinken 2009). Das Wechselspiel von Regierungsmehrheit und Opposition schlägt sich darin nieder, dass der Zusammenhalt der Regierungs- und Oppositionsfraktionen zugleich die Wahlchancen der Parteien beeinflusst. Eine uneinige Regierungsfraktion kann die Politik der Regierung nicht wirksam vertreten, und eine in wichtigen Fragen gespaltene Oppositionsfraktion lässt die Oppositionspartei nicht als glaubwürdige Alternative zur Regierung erscheinen.

Die Fraktionsdisziplin folgt aus der Fraktionsbindung der Abgeordneten. Beide verleihen der F. Artikulations- und Durchsetzungsstärke. Die Abgeordneten ordnen sich in eine arbeitsteilige Gruppe mit geschlossenem Auftreten ein und ermöglichen dadurch deren Arbeitsfähigkeit. Kollisionen in Überzeugungsfragen sind eher die Ausnahme als die Regel. Über die F. konstituiert sich das Parlament. Ihre Stärke bildet die Berechnungsgrundlage für die Zusammensetzung der Ausschüsse, die Verteilung der Ausschussvorsitzenden, die Zusammensetzung des Ältestenrates und des Parlamentspräsidiums. Das Management der F. liegt in den Händen der Fraktionsvorsitzenden, der Fraktionsgeschäftsführer und des Fraktionsvorstandes.

Durch ihre parlamentarische Arbeit und ihr geschlossenes Auftreten schaffen die F. wichtige Voraussetzungen für den Wahlerfolg ihrer Partei und weisen so Glaubwürdigkeit und Handlungsfähigkeit nach. F. gewährleisten dadurch Repräsentativität und Stabilität parlamentarischer Regierungsweise. Als politische Frühwarnsysteme und Veto-Agenturen der Gesetzgebung sind sie zentrale Machtfaktoren des deutschen Regierungssystems, dessen Stabilität nicht zuletzt auch auf der Leistungsfähigkeit und Verlässlichkeit der F. beruht (Schwarz 2009).

Da F. komplexe Gebilde mit einem Mindestmaß an Geschlossenheit, aber auch an Vielfalt politischer Orientierungen darstellen, sind alle Bilder zu ungenau, die ihre Mitglieder – die Abgeordneten – als "treue Parteisoldaten" oder als "angepasste Spezialisten" zeichnen. Kompromissbereitschaft und Loyalität der Abgeordneten sind die Grundlage einer "freiwilligen Geschlossenheit" (E. Schütt-Wetschky). Diese Gruppenstruktur ermöglicht die Willensbildung im modernen Parlament und eine entsprechende Funktionszuweisung an Regierung (sfraktionen) und Opposition(sfraktionen).


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Paul Kevenhörster




 

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