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Gewaltenteilung

1. Begriffliches



Das Sprachsymbol "Gewaltenteilung" (G.), im Englischen "separation of powers", im Französischen "separation des pouvoirs", bezeichnet im Rahmen von Theorie und Praxis des europäischen Konstitutionalismus seit dem ausgehenden 17. Jh. ein Kernstück der Staatslehre: die institutionelle und/oder funktionelle Differenzierung der Staatsgewalt und ihre Verteilung auf mehrere, hinsichtlich ihrer Legitimation und ihrer Kompetenzen verfassungsrechtlich und verfassungspolitisch mehr oder weniger unabhängige "Gewalten" (Institutionen). In der Regel unterscheidet man drei "Gewalten": Die Legislative, die Exekutive und die Judikative.

Wenngleich in allen G.-Lehren diese drei Gewalten im Vordergrund stehen, ist damit jedoch der Begriff G. bedeutungsmäßig keineswegs erschöpft. So spricht man seit langem mit Bezug auf föderativ oder bundesstaatlich organisierte politische Systeme neben der "horizontalen" von "vertikaler" G. und meint damit zusätzlich zur G. zwischen Legislative, Exekutive und Judikative die G. zwischen den verschiedenen Ebenen des föderativen oder bundesstaatlichen Systems Bund, Länder und Gemeinden.

Die eigentliche Rationalität der G.-Doktrin liegt in einem anthropologischen und einem (davon abgeleiteten) institutionellen Argument über politische Macht. Anthropologisch gilt ungeteilte, konzentrierte politische Macht als gefährlich und "böse", insofern sie den Machtinhaber leicht zu Machtmissbrauch verführt. Demgegenüber gilt G. als System wechselseitiger Gewaltenkontrolle und Gewaltenhemmung als beste Vorkehrung für Gewährleistung und Schutz privater und politischer Freiheit der Bürger. In älteren Staatslehren, aber auch in manchen zeitgenössischen Hand- und Lehrbüchern der Politik wird G. überwiegend als institutionelle G. verstanden; d. h. es wird davon ausgegangen, dass G. die Verteilung der drei staatlichen Gewalten (Legislative, Exekutive, Judikative) auf je eine staatliche Institution (Parlament, Regierung, Gericht) bedeute. Sieht man einmal von der besonderen Stellung der Judikative im politischen System ab, wo das Gesagte noch am ehesten zutrifft, findet sich in der politischen Realität reine institutionelle G. vergleichsweise selten; sie wird auch in der Theorie vielfach nicht als hinreichende Vorkehrung gegen Machtmissbrauch eingeschätzt, insofern eine Institution bei der Wahrnehmung einer Staatsgewalt ein Monopol besitzt und keiner echten Machtkontrolle (durch eine andere Institution) unterworfen ist. Effektiveren Schutz vor Machtmissbrauch bietet dagegen eine "funktionale G.", bei der die Ausübung einer Staatsgewalt oder -funktion stets vom Zusammenspiel zweier oder mehrerer Institutionen abhängt. Man spricht hier von "Gewaltenverschränkung" oder einem System der "checks and balances" vor allem bei der Ausübung von Legislative und Exekutive. In konkreten politischen Systemen lassen sich unter dem Gesichtspunkt "funktionaler G." verschiedene "Muster" (pattern) der Gewaltenverschränkung, Gewaltenkoordination oder Gewaltenintegration ausweisen. Diese Muster bei der Gewaltenverschränkung werden in föderativen Systemen, wie dem Ds, durch das Zusammenwirken von "horizontaler" und "vertikaler" G. noch verstärkt. In jedem Fall dient G. der Gewährleistung und Sicherung politischer Freiheit.

2. Institutionelles



Beruht auch der moderne Verfassungsstaat zum Zwecke der Gewährleistung und Sicherung bürgerlicher Freiheit überall auf dem Prinzip der G., so haben sich doch in der konkreten Verwirklichung verschiedene Muster (pattern) der G. herausgebildet mit charakteristischen Unterschieden im jeweiligen System der Gewaltenteilung und -kontrolle. So unterscheiden sich z. B. parlamentarische und präsidentielle Systeme in der Hauptsache durch das Muster der G. Beim parlamentarischen System mit der besonders engen personellen Verflechtung von Regierung und Regierungspartei(en) im Parlament spricht man von (strengerer) "Gewaltenintegration", bei dem rigideren G.-Muster des präsidentiellen Systems von (lockerer) "Gewaltenkoordination". In beiden Fällen handelt es sich um Formen der funktionalen G. oder Gewaltenverschränkung; d. h. es wird dafür Sorge getragen, dass keine der politischen Staatsgewalten ohne (verfassungsrechtlich oder politisch festgelegte) Mitwirkung einer anderen Institution die Funktion der Legislative oder Exekutive wahrnehmen kann; die Systeme unterscheiden sich lediglich durch Grad oder Intensität der Gewaltenverschränkung.

Seit dem frühen 18. Jh. galt die kritische Aufmerksamkeit der Verfassungstheoretiker und -praktiker besonders der Machtfülle der Legislative. Den Machtmissbrauch durch die Legislativinstitution zu verhindern, entwickelte man das Zweikammersystem, das bis zur Gegenwart die Struktur der meisten Parlamente bestimmt: die beiden Kammern sollten bei der Wahrnehmung der Legislativgewalt durch fein abgestimmte Kompetenzen zum einen in eine gewaltendifferenzierende Konkurrenz zueinander treten (man spricht dann von "Intraorgankontrolle" (Loewenstein 1959), zum anderen auch direkt als Partner bzw. Gegner der Staatsregierung auftreten und im Rahmen des G.-Systems als "Interorgankontrolle" fungieren. Das spannungsreiche Verhältnis der beiden Kammern in einem föderativen System ist nur eine Variante dieser zusätzlichen Machtdifferenzierung im modernen Verfassungsstaat.

D verfügt wie andere Bundesstaaten durch seine vertikale föderative Struktur über eine weitere, mehr oder weniger wirksame gewaltenteilende Komponente, "vertikale" G. genannt. Ihre politische Bedeutung im System der G. wird augenfällig dadurch ex negativo unterstrichen, dass die totalitären Regime des 20. Jh. sich übereinstimmend dadurch auszeichnen, dass sie die Einrichtungen und Verfahrensweisen vertikaler G. zu Gunsten von Machtzentrierung ohne Machtkontrolle beseitigten. Gerade die Gegenwart lehrt, dass im Kontext transnationaler politischer Integration die vertikale G. neben und in Ergänzung der horizontalen G. durch die für sie typische Aufteilung der staatlichen Macht und Kompetenzen auf die verschiedenen politischen Ebenen des Bundes, der Länder und der Gemeinden sowie durch die direkte Beteiligung der Länder oder Einzelstaaten an der gesamtstaatlichen Willens- und Entscheidungsfindung in einem Bundesorgan (Senat oder → Bundesrat) einen bemerkenswerten Beitrag zur Stärkung zur Gewaltenhemmung und -kontrolle leistet.

Das System der G. Ds wird durch diese Traditionen des europäischen Konstitutionalismus in doppelter Weise geprägt: einmal hinsichtlich der "horizontalen" G., insofern D als parlamentarisches System sich durch die dafür typische Gewaltenintegration auszeichnet: Regierung und Parlament sind personell eng miteinander verflochten. Das System der Gewaltenverschränkung steht deutlich unter der Prädominanz der Regierung, die die Richtlinien der Politik bestimmt und das Parlament über die Regierungsparteien zur Mitregierung verpflichtet; die → Opposition vermag als Minderheit lediglich in begrenztem Umfang die parlamentarische Kontrollfunktion wahrzunehmen; zum anderen hinsichtlich der durch den Föderalismus (→ Bundesstaat) bestimmten "vertikalen" G.: Die drei Ebenen von Bund, Länder und Gemeinden haben auch heute noch – trotz sich verstärkender Bundesverantwortlichkeit in nahezu allen Politikfeldern – einen gewaltenteilenden Effekt von Bedeutung. Die → Bundesländer haben in jüngster Zeit Druck auf die → Bundesregierung ausgeübt, um ihren Einfluss auf den politischen Entscheidungsprozess in D vor allem bei europäischen Entscheidungen zu stärken; dem trägt der neue Art. 23 GG Rechnung.

3. Kritisches



Die verwendeten Begriffe "balance of power", "Gewaltenverschränkung" oder "Machtverteilung" etc. im Rahmen der G-Lehre könnten zu der (irrigen) Vermutung Anlass geben, es bestünde stets ein ausgewogenes Gleichgewicht zwischen den miteinander verschränkten Gewalten. Demgegenüber ist durchwegs von einer mehr oder weniger großen Asymmetrie der Gewichte zwischen den staatlichen Gewalten auszugehen. Diese Asymmetrie hebt den Effekt der G. und Gewaltenverschränkung natürlich nicht einfach auf, sofern sichergestellt bleibt, dass die eine Gewalt eine Staatsfunktion nie ganz allein (monopolistisch) und ohne Mitwirkung der anderen Gewalt auszuüben vermag.

Allerdings – und darauf bezieht sich die aktuelle Kritik – kann es (auch) durch sog. "stillen Verfassungswandel" zu einer so weitgehenden Verschiebung in der konkreten Machtverteilung kommen, dass die Wirksamkeit der Machtkontrolle dadurch ernsthaft in Frage gestellt wird. Das ist nach wie vor weniger in präsidentiellen als vielmehr in parlamentarischen Regierungssystemen der Fall, die mehr und mehr durch eine eindeutige Prädominanz der Exekutive (Regierung und Verwaltung) gekennzeichnet sind. Bisher haben alle Versuche der Parlamentsreform es nicht vermocht, den Informations- und Entscheidungsvorsprung der Exekutive gegenüber dem Parlament einzudämmen; eher im Gegenteil ist dieser Abstand ständig im Wachsen begriffen. Insofern heute die machtkontrollierende Funktion im Parlament ausschließlich von der Opposition wahrgenommen wird, diese aber normalerweise in der Minderheit ist, sind einer Effizienzsteigerung des G-Effekts im parlamentarischen System enge Grenzen gesetzt. Die universelle Tendenz der Verbürokratisierung politischer Herrschaftsstrukturen, wie sie schon M. Weber diagnostiziert hatte, verstärkt sich aber, wie die unter dem Gesichtspunkt der G. völlig asymmetrische Machtverteilung zwischen den politischen Institutionen der Europäischen Gemeinschaft dokumentiert, deren demokratische Komponente "Europäisches Parlament" in Straßburg nur eine äußerst begrenzte und kaum effektive Machtkontrolle gegenüber der Kommission und dem Ministerrat in Brüssel wahrzunehmen vermag. Wenn auch seit 1990 die totalitären und G. verwerfenden Systeme des realexistierenden Sozialismus zusammengebrochen sind, so ist das Prinzip der G. heute keineswegs ungefährdet. Es wird im Gegenteil darauf ankommen, das System der G. als einen wichtigen Garanten der Gewährleistung und Sicherung politischer Freiheit auch im Verfassungsprozess und der Erweiterung der EU stärker zur Geltung zu bringen.



Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Theo Stammen




 

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