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Gewerkschaften

1. Definition



Gewerkschaften (G) sind auf Dauer angelegte, staats-, partei- und gegnerunabhängige Vereinigungen von und für Arbeitnehmer/n, die auf freiwilliger Mitgliedschaft basieren. Als etablierte Verbände organisieren sie abhängig Erwerbstätige (Arbeiter, Angestellte, Beamte) mit dem Ziel, deren wirtschaftliche, soziale, gesellschaftliche und politische Interessen zu vertreten. Im Mittelpunkt der Gewerkschaftstätigkeit steht die Regulierung der Arbeitsbedingungen (Entlohnung, Arbeitszeit, Urlaub etc.) durch kollektive Vereinbarungen (Tarifverträge) mit Arbeitgeberverbänden und – in geringem Umfang – mit einzelnen Unternehmen (sog. Haustarifverträge).

Einflussnahme und Interessenvertretung von G.en richten sich aber auch auf die Institutionen und Träger politischer Entscheidungsprozesse, insbesondere bei sozial- und wirtschaftspolitischen Themen. In D sind G.en rechtlich, sozial und politisch anerkannte Organisationen ("befestigte G.en" in der Terminologie von Götz Briefs). Sie können sich auf eine stabile Mitgliedschaft in ausreichender Zahl stützen (Bestandsvoraussetzung), während die Mitglieder den Organisationszielen loyal gegenüber stehen und durch ihre Mobilisierungsbereitschaft die Konfliktfähigkeit der G. glaubhaft machen (Handlungsvoraussetzung) (Müller-Jentsch 1997: S. 119 f.).

2. Entwicklung



Auch wenn es nach dem Zweiten Weltkrieg in D zu Neugründungen von G.en kam, da im Zuge der "Machtergreifung" des Nationalsozialismus 1933 alle unabhängigen G.en zerschlagen und aufgelöst wurden, stehen die heutigen Organisationen in einer etwa 150-jährigen Tradition. Dauerhaft konnten sich G.en aber erst seit Ende der 1880er Jahre etablieren, als sich nach der gescheiterten Verlängerung des "Sozialistengesetzes" die politischen Restriktionen insbesondere für sozialdemokratisch orientierte Verbände lockerten. In den folgenden Jahrzehnten entstanden politische und weltanschaulich differenzierte Richtungsgewerkschaften, die sich während der Weimarer Republik organisatorisch weiterentwickeln und bis zum Beginn der Weltwirtschaftskrise festigen konnten. Nach 1945 wurden in allen Besatzungszonen richtungsübergreifende Einheitsgewerkschaften gegründet. In der Sowjetischen Besatzungszone wurde nach 1945 der Freie Deutsche Gewerkschaftsbund (FDGB) aufgebaut, der bereits 1946 die Züge einer zentralistischen Organisation trug, den Führungsanspruch der SED ausdrücklich anerkannte und mit der Zeit eine quasi-obligatorische Mitgliedschaft fast aller DDR-Beschäftigten durchsetzte; von seinen Funktionen her trat der FDGB insbesondere als Ideologievermittler ("Transmissionsriemen") auf, diente der Arbeitsmobilisierung und erhielt eine Schlüsselstellung als "sozialer Verwaltungs-, Verteilungs- und Leistungsgigant" (Gill 1991: 69). Von den Anforderungen an freie und unabhängige G.en hatte sich der FDGB nach 1945/46 rasch entfernt, so dass es nicht überrascht, dass er im Zuge der deutschen Vereinigung zum 30.9.1990 aufgelöst wurde.

Aus den in den Westzonen gegründeten Einheitsgewerkschaften entstand 1949 der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) als Dachverband von 16 autonomen, überwiegend nach dem Industrieverbandsprinzip strukturierten Einzelgewerkschaften. Die bei der DGB-Gründung erfolgte – und später nicht mehr revidierte – Kompetenzverteilung zugunsten der Einzelgewerkschaften, die über die Finanz- und Tarifhoheit verfügen und die Mitglieder organisieren, machte den Dachverband zum "Kostgänger" der Einzelgewerkschaften und gewährte den mitgliederstarken Verbänden den größten Einfluss auf die wichtigsten gewerkschaftspolitischen Entscheidungen. Bereits in der Gründungsphase gelang es dem DGB nicht, seinen Anspruch als Einheitsorganisation zu behaupten. Der Konflikt um die "Angestelltenfrage" – ob die (Industrie-)Angestellten in einem eigenen Verband oder von den Industrieverbänden organisiert werden sollten – brachte die Deutsche Angestelltengewerkschaft (DAG) 1948/49 dazu, sich nicht an der DGB-Gründung zu beteiligen und bis zur Bildung der G. ver.di im März 2001 ihre Eigenständigkeit zu bewahren. Durchbrochen wurde – und ist – das Streben nach einer umfassenden Einheitsorganisation auch durch den 1955/59 gegründeten, jedoch bis heute aufgrund seiner geringen Mitgliederzahl einflussarm gebliebenen Christlichen Gewerkschaftsbund Deutschlands (CGB).

Mehr Gewicht muss dem 1949 gebildeten Deutschen Beamtenbund (DBB) zugesprochen werden, der mit 38 Mitgliedsverbänden und etwa 1,26 Mio. Mitgliedern (2011) einen unverkennbaren tarifpolitischen Einfluss erlangt hat. Durchbrochen wurde das Einheitsstreben schließlich durch zahlreiche teils bereits Ende der 1940er/Anfang der 1950er Jahre, teils später entstandene Spartenorganisationen mit meist berufsverbandlichem Zuschnitt. Wie die 1949 gegründete G. Deutscher Lokomotivführer (GDL), ein Mitgliedsverband des DBB, zeigen sie sich in der Lage, durch eine Betonung von Partikularinteressen einen hohen Organisationsgrad und tarifpolitische Erfolge zu erzielen.

Tabelle 1: Mitgliederstand der Gewerkschaften (1985-2011)
1985199119952000200520102011
DGB*7.71911.8009.3557.7736.7786.1936.156
DAG*501585507450---
DBB7961.0531.0761.2051.2751.2611.266
CGB**306311304305290283283
Insgesamt9.32213.74911.2429.2838.3437.7377.705
* Von 2005 an DGB-Mitgliederzahlen einschließlich ehemaliger DAG-Mitglieder.
** Die für 1985 angegebene Mitgliederzahl stammt aus dem Jahr 1984.

3. Rechtliche Grundlage



Die rechtliche Grundlage für G.en findet sich im Art. 9 des → Grundgesetzes, der neben der Vereinigungsfreiheit als Staatsbürgerrecht (Art. 9 Abs. 1) in Abs. 3 die Koalitionsfreiheit "für jedermann und für alle Berufe" gewährt "zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen". Vergleichbare rechtliche Garantien sind auch mit den von der BRD ratifizierten ILO-Übereinkommen 87, 98 und 135 gegeben. Weitergehende gesetzliche Regelungen wie ein Verbände- oder ein spezifisches Gewerkschaftsgesetz, das Struktur, innere Verfassung und Repräsentativitätskriterien festlegen würde, bestehen nicht. Aus historischen Gründen lehnen es der DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften ab, sich den Anforderungen des Vereinsgesetzes zu unterwerfen und die Form eines rechtsfähigen Vereins anzunehmen. Dennoch entsprechen Organisationsaufbau und interner Willensbildungsprozess sowohl formaldemokratischen Anforderungen als auch weitgehend den im BGB (§§ 21 ff.) und im Vereinsgesetz aufgestellten Kriterien.

Der Grundgesetzschutz des Art. 9 Abs. 3 umfasst nicht nur Bildung und Bestand von G.en gegen staatliche und private Eingriffe, sondern auch die Tarifautonomie von Arbeitgebern und G.en. Das noch vor Verabschiedung des Grundgesetzes vom Wirtschaftsrat beschlossene und am 9.4.1949 in Kraft getretene Tarifvertragsgesetz regelt in wenigen Paragraphen neben den Grundzügen für Tarifvereinbarungen auch das Verfahren, um Tarifvereinbarungen für allgemeinverbindlich zu erklären. Kompensatorisch zu den verhaltenen gesetzlichen Regelungen wurden das Tarifrecht und das Arbeitskampfrecht (das Grundgesetz beinhaltet als impliziten Teil der Koalitionsfreiheit ein Streikrecht) durch die Rechtsprechung in Arbeitsgerichtsverfahren ("Richterrecht") weiterentwickelt. Darüber hinaus finden sich verschiedene gesetzliche Vorgaben, mit denen die Steuerung der Arbeitsbeziehungen, die Partizipation und Einflussnahme von G.en in Betrieben und in Unternehmen geregelt werden. Zwar sieht das Betriebsverfassungsgesetz (BVG von 1952, novelliert 1972 und 2001) eine deutliche Scheidung zwischen G.en und betrieblicher Interessenvertretung vor ("duale Repräsentation"), doch hat sich in der Praxis bei der Mehrzahl der Betriebsvertretungen eine Gewerkschaftsbindung durch-gesetzt (vgl. IW-Dossier 31: 6). Ausdrücklich haben das Montanmitbestimmungsgesetz von 1951 (einschließlich der Folgegesetze) und das Mitbestimmungsgesetz von 1976 die Repräsentation von G.en im Aufsichtsrat und deren Einfluss auf die Bestellung von Vorstandsmitgliedern (Arbeitsdirektoren) normiert.

4. Einflussnahme



Die gesellschaftliche und politische Anerkennung gewerkschaftlicher Repräsentation und Partizipation beschränkt sich nicht auf die Betriebs- und Unternehmensebene und die normsetzende Tarifvertragspolitik. Gewerkschaftsvertreter wirken in den überwiegend (abgesehen von den Ersatzkassen) paritätisch besetzten Selbstverwaltungsgremien der Sozialversicherungen mit (SGB IV, §§ 43 ff.), auch wenn ihr Einfluss in den letzten Sozialversicherungswahlen von sogenannten "freien Listen" zurückgedrängt wurde. Seit längerem wird allerdings ein Funktionsverlust der Selbstverwaltung beobachtet; dieser wird seit den 1990er Jahren verstärkt durch eine Verminderung von Größe und Anzahl der Selbstverwaltungsgremien sowie eine Reorganisation der Leitungsstruktur, mit der die Selbstverwaltungsorgane auf Aufsichtsfunktionen gegenüber einer eigenständigen Geschäftsführung beschränkt werden. Die Integrationsleistungen der Selbstverwaltungen erfahren dadurch eine beachtliche Schwächung, die einhergeht mit einer Einflussminderung der G.en, die ihre Veto-Position im Bereich der → Sozialpolitik einbüßten (Trampusch 2005).

Von hoher Bedeutung für die Chance zu politischen Einflussnahmen sind für die G.en Regelungen, die den Zugang zu politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen eröffnen. Neben der Möglichkeit, dass Vertreter von G.en als Sachverständige oder Interessenvertreter an öffentlichen Anhörungen des Bundestages auf Einladung teilnehmen (§ 70 Geschäftsordnung des Bundestages), soll G.en wie anderen "Zentral- und Gesamtverbänden sowie [...] Fachkreisen", wenn sie sachlich betroffen sind, eine "rechtzeitige Beteiligung" bei der Vorbereitung von Gesetzesinitiativen ermöglicht werden (§ 47 Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien vom 1.9.2000 (aktuelle Fassung: 1.9.2011), mit der u. a. die ehemalige GGO II aufgehoben wurde). Ergänzt werden diese Mitwirkungsmöglichkeiten durch die Mitarbeit von Gewerkschaftsvertretern in zahlreichen Beiräten und Gremien, die z. B. bei verschiedenen Bundesministerien bestehen, in der Gestalt von Rundfunkräten als Kontrollorgane öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten fungieren oder beim Statistischen Bundesamt eine beratende Aufgabe einnehmen. Durch die Mitwirkung von Gewerkschaftern als Beisitzer und ehrenamtliche Richter bei Sozial- und Arbeitsgerichten sind sie an der richterlichen Gestaltung des Arbeits- und Sozialrechts beteiligt.

Die hier nur angedeutete Vielfalt der rechtlich regulierten gewerkschaftlichen Mitwirkung macht deutlich, dass G.en grundsätzlich als relevante Interessenorganisation anerkannt, politisch integriert und an der politischen und sozialen Gestaltung der Gesellschaft beteiligt werden. Wie weit diese Partizipationschancen für die Durchsetzung eigener Forderungen und Ziele genutzt werden können, hängt allerdings vornehmlich von den aktuellen politischen Kräfteverhältnissen ab.

Allerdings dürfte die häufig als Kriterium des politischen Einflusspotentials herangezogene Gewerkschaftsmitgliedschaft von → Abgeordneten als überbewertet gelten (Angaben zur Gewerkschaftsmitgliedschaft der Bundestagsabgeordneten in: M. Feldkamp 2011: Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1990 bis 2010, Baden-Baden: 390-393). Die Mehrzahl der gewerkschaftlich organisierten Abgeordneten versteht sich nicht und handelt auch nicht als Verbandsvertreter, sondern misst der Loyalität gegenüber der → Partei und der → Fraktion sowie Rücksichtnahmen auf die Regierungskoalition eine größere und handlungsbestimmende Bedeutung bei. Diese Distanz zwischen G. und Partei gilt aber auch reziprok. Als richtungsübergreifende Organisation vermochte der DGB, obwohl eine Affinität zur → SPD nicht zu verkennen ist, seine parteipolitische Unabhängigkeit zu bewahren. Trotz enger personeller Verflechtung zwischen → SPD und DGB-G.en (mehr als 75 % der Spitzenfunktionäre des DGB gehörten stets der SPD an, mehr als 70 % der SPD-Bundestagsabgeordneten sind Mitglieder einer DGB-G.) und zwischen Christlichem Gewerkschaftsbund (CGB) und → CDU (alle Bundesvorsitzenden des CGB waren bisher CDU-Mitglieder) gibt es keine Unterordnung unter parteipolitische Zielsetzungen, keine wechselseitigen finanziellen Abhängigkeiten, keine Weisungen der Parteizentralen für die gewerkschaftliche Arbeit. Die oben angeführten Kriterien für originäre G.en – Unabhängigkeit von Partei, Staat und Arbeitgeber/Un-ternehmer(-organisationen) sowie Freiwilligkeit der Mitgliedschaft – erfüllen neben den DGB-Verbänden auch die anderen erwähnten Organisationen.

Für die Durchsetzung von Forderungen, die mit dem Mittel der Tarifvertragspolitik nicht zu erreichen sind, sondern Entscheidungen – Gesetzgebung – des politischen Systems verlangen, sind die G.en auf die Kooperation mit den politischen Parteien angewiesen.

Der DGB als Einheitsgewerkschaft konnte sich dabei lange Zeit auf eine belastbare Zusammenarbeit mit der SPD verlassen, die durch stabile Verbindungen zu den Christlichen Sozialausschüssen (CDA) der CDU ergänzt wurde. Das versetzte den DGB zwar nicht in die Lage, seine Erwartungen und Forderungen jederzeit und ohne Abstriche durchsetzen zu können. Doch wurde den G.en nicht ohne Berechtigung zugesprochen, "einen bestimmenden Faktor im Wirtschafts- und Sozialleben" zu bilden (→ Bundesverfassungsgericht v. 18.12.1974, E 38, 281, 305, zitiert nach Blanke 2003: 144). Die angesichts der Fülle gewerkschaftlicher Partizipationsmöglichkeiten und aufgrund der personellen Beziehungen und der programmatischen Nähe zur SPD vertretenen Thesen, das politische System der Bundesrepublik transformiere sich von einer parlamentarischen Demokratie zu einem Verbände- oder, noch zugespitzter, zu einem Gewerkschaftsstaat, blieben den empirischen Nachweis schuldig.

Mit der Schwächung des CDA-Einflusses in der CDU und der Orientierung der SPD unter Gerhard Schröder an Vorstellungen sozialstaatlicher und gesellschaftlicher "Modernisierung" (Agenda 2010), die das traditionelle sozialdemokratische Arbeitnehmerklientel zugunsten einer "Neuen Mitte" ("Schröder-Blair-Papier") vernachlässigte, mussten die G.en – parallel zu den seit den 1980er Jahren verengten ökonomischen Verteilungsspielräumen – eine Minderung ihres politischen Einflusses hinnehmen. Verstärkt wird dieser Trend dadurch, dass auch in den G.en die exklusive, zumindest jedoch die präferierte politische Beziehung zur SPD Einbrüche erfährt. Mit dem Auftreten neuer Parteien (Die Grünen, später → Bündnis 90/Die Grünen; PDS, seit 2005 Die Linkspartei. PDS, seit 2007 → Die Linke), die auf Bundes- oder auf Landesebene Regierungsfähigkeit besitzen, wurde das über lange Zeit stabile Drei-Parteiensystem der Bundesrepublik aufgefächert und sind neue Ansprechpartner für die G.en entstanden. Der damit verbundene Verlust an Eindeutigkeit in der Partei(en)beziehung minderte das politische Gewicht der G.en keineswegs und deren Chancen für die Durchsetzung ihrer Forderungen (gesetzlich festgesetzter Mindestlohn, Gesundheitsreform, Ablehnung der Erhöhung des Renteneintrittsalters usf.). Vielmehr scheint sich eine Autonomisierungstendenz der Parteien gegenüber den Interessenorganisationen zu verstärken (Trampusch 2005: 348 f.).

5. Mitgliederentwicklung



Der DGB ist ein Dachverband autonomer Einzelgewerkschaften, die über Finanz- und Mitgliederautonomie verfügen. Die Mitgliederentwicklung des DGB war über lange Zeit – von der Gründung des Dachverbandes 1949 bis etwa Anfang der 1980er Jahre – überwiegend durch Wachstum gekennzeichnet (1950: 5,4 Mio; 1981: 7,9 Mio.). Der konjunkturell, vor allem aber der strukturell bedingte Mitgliederrückgang seit den 1980er Jahren wurde Anfang der 1990er Jahre durch die Übernahme von etwa 4 Mio. ehemaligen FDGB-Mitgliedern kompensiert. Im Jahr 1991 verzeichnete der DGB über 11,8 Mio. Mitglieder. Doch war bereits Anfang der 1990er Jahre absehbar, dass diese Mitgliederexpansion nicht einmal mittelfristig stabilisiert werden könnte. Zum einen waren der DGB und seine Einzelgewerkschaften finanziell und organisatorisch mit den Integrationsanforderungen in den neuen → Bundesländern überlastet; zum anderen schrumpfte das Mitgliederpotential durch drastischen Arbeitsplatzabbau und umfangreiche Frühverrentungsprogramme als Folge der Anpassung der DDR-Wirtschaft an das marktwirtschaftliche System der BRD und der damit verbundenen Modernisierungsstrategie. Angesichts des politisch kaum in Frage gestellten ökonomischen Transformationsprozesses vermochten die DGB-G.en den Schutzerwartungen der Arbeitnehmer der neuen Bundesländer nur sehr begrenzt zu entsprechen.

Mit etwa 6,2 Mio. Mitgliedern (31.12.2011) haben die DGB-G.en (Tabelle 2) den Mitgliederstand von 1975 unterschritten, allerdings bei einer um mehr als die Hälfte angestiegenen Anzahl von abhängigen Erwerbstätigen (1975: 22,5 Mio.; 2011: 37,0 Mio.). Bezogen auf diese Zahlen sank der Organisationsgrad des DGB von etwa 34 % auf unter 20 %.

Tabelle 2: Mitglieder in den DGB-Gewerkschaften 2011
Mitgliederstatistik
(Stand: 31.12.2011)
Deutscher Gewerkschaftsbund (Gesamt)
GewerkschaftMännlichWeiblichInsgesamtin %
Gesamtin %Gesamtin %
IG Bauen-Agrar-Umwelt239.52078,366.25521,7305.7755,0
IG Bergbau, Chemie, Energie537.82180,0134.37420,0672.19510,9
Gew. Erziehung und Wissenschaft78.42229,8184.70770,2263.1294,3
IG Metall1.849.917 82,4395.843 17,62.245.76036,5
Gew. Nahrung- Genuss- Gaststätten121.45159,084.18641,0205.6373,3
Gewerkschaft der Polizei132.92577,438.78422,6171.7092,8
EVG173.86678,846.81821,2220.7043,6
ver.di1.020.58249,31.050.40850,72.070.99033,6
DGB-Gesamt4.154.53467,52.001.37532,56.155.899100,0
davon*MännlichWeiblichInsgesamt
Gesamtin %Gesamtin %
Arbeiter und Angestellte**3.579.16467,31.742.15132,75.321.315
Beamte***297.04664,9160.54535,0457.591
*Die Summe aus Arbeitern/Angestellten und Beamten ergibt nicht zwangsläufig die Gesamtzahl der DGB-Gewerkschaften. Diese erfassen einen Teil ihrer Mitglieder in Kategorien, die sich von Organisation zu Organisation stark unterscheiden können.
**Da einige Gewerkschaften die Mitgliedszahlen nicht mehr nach Arbeitern und Angestellten differenziert angeben, werden diese Kategorien ab 2007 zusammengefasst dargestellt.
***Die IG Metall und die NGG führen die Kategorie "Beamte" nicht.

Die Mitgliederverluste der DGB-G.en resultieren nur zum Teil aus den ökonomischen Transformationsproblemen in den neuen Bundesländern. Von größerer Bedeutung war und ist ein langfristiger sozioökonomischer Strukturwandel, der von der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft führt und mit unterschiedlicher Dynamik einzelne Branchen bereits seit den 1960er Jahren (Steinkohlenbergbau; seit den 1970er Jahren Bekleidungs- und Textilindustrie, Eisen- und Stahlindustrie usf.) erfasst hat. Das "Aussterben der Stammkunden" (Wolfgang Streeck) und eine "neue Topographie der Arbeit" (Walther Müller-Jentsch) kennzeichnen eine veränderte Zusammensetzung der Arbeitnehmerschaft in eine Richtung, an die sich die Mitgliederrekrutierung der G.en noch nicht erfolgreich anzupassen vermochte. Zurückzuführen ist diese Problematik auf die noch immer vorherrschende Verankerung der DGB-G.en im Industriesektor, während sich gleichzeitig die traditionellen Arbeitermilieus auflösten, und auf die beträchtlichen Organisationsdefizite im Dienstleistungsbereich und unter den Angestellten. So schrumpfte einerseits das Mitgliederpotential der G.en in den "alten" Industrien wie Bergbau, Eisen- und Stahlindustrie, Schiffbau und Textilindustrie, andererseits wuchs im Dienstleistungssektor die Anzahl der Angestellten, die für die G.en schwieriger zu organisieren sind. Eine stetig zunehmende Internationalisierung der Produktion und der Dienstleistungen, eine seit Jahren hohe, wenn auch seit 2006 abnehmende → Arbeitslosigkeit (2011 im Jahresdurchschnitt 2,9 Mio.; 2005: 4,8 Mio.), eine Zunahme der Zahl der Teilzeitbeschäftigten, der Leih- und Heimarbeiter und der unselbständig Selbständigen haben dazu beigetragen, dass die G.en in den letzten zwei Jahrzehnten einen kontinuierlichen Mitgliederrückgang verzeichnen mussten. Hinzu kommt, dass die seit Jahrzehnten wachsende Zahl berufstätiger Frauen sowie die ausländischen Arbeitnehmer noch immer in den G.en unterrepräsentiert sind.

Da G.en hinsichtlich ihrer Bestands- und Handlungsfähigkeit (Konfliktfähigkeit) sowie für ihre Legitimation als relevante Interessenorganisation der Arbeitnehmer auf eine breite Mitgliedschaft angewiesen sind, bedeuten die Mitgliederverluste zweifellos eine Schwächung der G.en. Doch begründen diese Repräsentationsdefizite und Rekrutierungsschwächen keineswegs eine manifeste Funktionskrise der G.en oder sogar Annahmen über ein "Ende der Gewerkschaftsbewegung". Neben Struktur- und Programmreformen und dem Ausbau mitgliederbezogener Dienstleistungen, mit denen sich die G.en auf veränderte Rekrutierungsvoraussetzungen einzustellen versuchen, haben sie durch zahlreiche Fusionen auf bestandsgefährdende Mitgliederverluste reagiert.

6. Fusionen



Seit der Gründung des DGB haben seine Mitgliedsgewerkschaften über mehr als vier Jahrzehnte die Abgrenzung der Zuständigkeitsbereiche und den Bestand ihrer Organisationen konservieren können. Die erheblichen materiellen Anforderungen durch die Integration der neuen Bundesländer, die strukturell bedingten Mitgliederverluste in verschiedenen Branchen sowie die anhaltende Rekrutierungsschwäche insbesondere bei Angestellten und berufstätigen Frauen haben seit Ende der 1980er Jahre einen Fusionsprozess in Gang gesetzt, in dessen Verlauf die 17 Einzelgewerkschaften, die noch in den 1980er Jahren bestanden (16 Gründungsgewerkschaften von 1949 und die später vom DGB aufgenommene G. der Polizei), zu derzeit acht Verbänden verschmolzen sind. Drei kleinere G.en – GEW, NGG und G. der Polizei – bewahrten ihre organisatorische Eigenständigkeit ohne Fusionen. Die anderen Verbände entstanden aus Zusammenschlüssen von zwei (IG Bau-Agrar-Umwelt und EVG, letztere entstand zum 1.12.2010 aus der Vereinigung von TRANSNET, der ehemaligen G. der Eisenbahner, und der Verkehrsgewerkschaft GDBA, bis zur Fusion Mitgliedsverband des Deutschen Beamtenbundes, DBB), drei (IG Bergbau, Chemie, Energie, IG Metall) oder fünf G.en (ver.di, nachdem sich bereits 1989 IG Druck und Papier mit der G. Kunst zusammengeschlossen hatten und indem die DGB-unabhängige DAG dem ver.di-Bündnis beitrat) oder durch die Aufnahme kleinerer G.en.

Diese Fusionen haben vor allem bei ver.di zu einem Konglomerat einer erweiterten Multibranchen-G. geführt, für die im Prinzip keine begrenzenden Regeln (Branchenzugehörigkeit, Industrieverbandsprinzip) für weitere Expansionen bestehen (für einen Typologisierungsversuch vgl. Müller/Wilke 2003: 132 f.). Insbesondere der Anspruch von ver.di, Dienstleistungsgewerkschaft zu sein und die Organisation von Angestellten in den Mittelpunkt zu rücken, lässt Abgrenzungskonflikte mit den verbliebenen Industriegewerkschaften um die Industrieangestellten bereits erkennen. Für den DGB hat der Fusionsprozess seiner Mitgliedsgewerkschaften und deren beständige Weigerung, den Dachverband mit mehr finanziellen Ressourcen und größeren Kompetenzen auszustatten, bereits Anfang/Mitte der 1990er Jahre u. a. zu einem finanziell bedingten "Rückzug aus der Fläche", einer schrittweisen Verkleinerung von Entscheidungsorganen (z. B. geschäftsführender Vorstand), zur Abschaffung der Personengruppenarbeit und einer Reduktion auf sogenannte Kernaufgaben geführt. Weiter geschwächt wurde die sowieso schon geringe Verpflichtungsfähigkeit des Dachverbandes, während die Vorprägung von DGB-Entscheidungen durch die mitgliederstarken Einzelgewerkschaften zunahm und sich das Einflussgefälle zwischen den Einzelgewerkschaften verstärkte. Mit der Zunahme der Politikfähigkeit der mitgliederstarken Multibranchen-G.en büßte der DGB schließlich auch den Anspruch auf eine politische Gesamtvertretung seiner Mitgliedsverbände ein.

Problematisch scheint die Bildung von Gewerkschaftskonglomeraten wie ver.di durch die inzwischen verstärkt auftretende "Erosionsgefahr an den Rändern" (Müller/Wilke 2003: 141 f.). Spezialisierte und hoch organisierte Berufsverbände wie die Piloten-Vereinigung Cockpit und der Berufsverband der Fluglotsen (G. der Flugsicherung) sehen die tarifpolitischen Interessen ihrer Mitglieder inzwischen besser außerhalb von und ohne die Kooperation mit ver.di. vertreten. Auch die Ambitionen des Marburger Bundes, des Verbandes der angestellten und beamteten Ärztinnen und Ärzte Deutschlands e.V., der die tarifpolitischen Interessen seiner Mitglieder von ver.di nur unzureichend vertreten sah, sowie die wachsende Organisations- und Tarifkonkurrenz des Berufsverbandes G. Deutscher Lokführer (GDL) zu TRANSNET bzw. EVG verweisen sowohl auf die "Erosionsgefahr" als auch auf eine Renaissance des Berufsverbandes (vgl. Schroeder/Kalass/Greef 2011).

7. Tarifpolitik



Im Verlaufe ihrer mehr als 100-jährigen Geschichte sind den G.en immer neue Aufgaben zugewachsen. Eine Publikation des DGB listet nicht weniger als 16 gewerkschaftliche Tätigkeitsbereiche auf. Zu den besonders wichtigen zählen die Tarifpolitik, die Durchführung von Arbeitskämpfen, die Zusammenarbeit mit den Betriebsräten, die Mitbestimmung, der Rechtsschutz, die Informations- und Bildungsarbeit, die Pressure-Group-Tätigkeit und die internationalen Gewerkschaftsaktivitäten. Im Folgenden kann lediglich auf die Tarifpolitik kurz eingegangen werden. Bei den sich meist jährlich wiederholenden Verhandlungen der G.en mit den Arbeitgeberorganisationen um Verbesserungen der Arbeitnehmereinkommen handelt es sich um die wichtigste Organisationsaufgabe. Das in der Verfassung und gesetzlich (Tarifvertragsgesetz) festgelegte Recht der G.en, ohne staatliche Bevormundung in Verhandlungen, notfalls mit Kampfmaßnahmen (Streiks), mit den Arbeitgeberorganisationen und den Regierungen als Vertretern des öffentlichen Dienstes Verbesserungen der Arbeitsbedingungen zu vereinbaren, ist als eines der wichtigsten Elemente einer demokratischen Grundordnung anzusehen. Die tarifpolitische Privilegierung der G.en hat ihr Pendant in der "Übernahme gesellschaftspolitischer Ordnungsfunktionen". Tarifverträge fungieren als "Instrumente des sozialen Friedens" (Nell-Breuning) und sind gesellschaftlich akzeptierte Formen der "Regulierung des nicht aufzuhebenden Interessenkonflikts" zwischen "Arbeit und Kapital" (Kädtler 2003: 346). Die in den 1950er Jahren mit zahlreichen intensiven Arbeitskämpfen durchgesetzte Anerkennung der gewerkschaftlichen Tarifpolitik hat langfristig zur Einbindung der G.en in eine gesamtwirtschaftlich begründete Einkommens- und Stabilitätspolitik geführt. Insgesamt gelang es der gewerkschaftlichen Tarifpolitik im vergangenen Jahrhundert u. a. bedeutende, an der Produktivitätsentwicklung orientierte Einkommenssteigerungen, Arbeitszeitverkürzungen und Verbesserungen in den Arbeitsbedingungen, Lohnfortzahlungsregelungen durchzusetzen. Dies gilt insbesondere für die Jahre 1950-1980, in denen sich das Realeinkommen der Arbeitnehmer mehr als verdreifachte. Die Tatsache, dass die Jahresarbeitszeit fast und die Lebensarbeitszeit im Vergleich zu 1918 inzwischen mehr als halbiert werden konnten, kann auch als ein großer Erfolg gewerkschaftlicher Tarifpolitik charakterisiert werden. Strukturkrisen in verschiedenen Wirtschaftsbereichen, Massenarbeitslosigkeit und Mitgliederverluste schwächten die Verhandlungs- und Kampfpositionen der G.en, so dass in den zwei zurückliegenden Jahrzehnten eine Stagnation der Reallohnentwicklung, zum Teil sogar Reallohnverluste von den G.en und ihren Mitgliedern akzeptiert werden mussten.

Es sind verschiedene Faktoren, die in den zurückliegenden ein, zwei Jahrzehnten die tarifpolitische Position der G.en beeinträchtigt haben. Bereits die lange andauernde Wachstumskrise und die Folgen der ökonomischen Anpassungsprobleme in den neuen Bundesländern führten zu einer hohen → Arbeitslosigkeit und begrenzten den tarifpolitischen Handlungsspielraum der G.en. Hinzu trat ein in vielen Branchen forcierter Strukturwandel, der u. a. durch Ausgründungen von Dienstleistungs- und Produktionsbereichen bislang tarifpolitisch einheitlich regulierte Unternehmen auffächerte. Globalisierungs- und Europäisierungsdruck, insbesondere die Bedrohung durch Produktions(stätten)- und Arbeitsplatzverlagerungen, verstärkten den Druck auf G.en und Beschäftigte. Als problematisch für die "Konfliktpartnerschaft" (Müller-Jentsch 1997) von G.en und Arbeitgeberverbänden und die regulierende und gestaltende Funktion von Tarifvereinbarungen zeigt sich neben der vielstimmigen Kritik an der Starrheit von Flächentarifverträgen die abnehmende Integrations- und Verpflichtungsfähigkeit von Arbeitgeberverbänden. Die in etwa 1.000 Einzelverbänden aufgegliederten Arbeitgeberorganisationen leiden seit den 1980er Jahren an zunehmender "Verbandsflucht", wenngleich nach Branchen sehr stark differenziert. Es sind vor allem kleine und mittlere sowie neugegründete Unternehmen, die Tarifbindungen zu vermeiden suchen. Besonders ausgeprägt ist die Verbands- und Tarifflucht wiederum in den neuen Bundesländern, und besonders organisations- und tarifresistent scheint der vielschichtige Bereich privater Dienstleistungen zu sein.

Gleichwohl hat der Tarifvertrag – auch als Flächentarifvertrag – nicht grundsätzlich an Bedeutung verloren, sondern ist immer noch wichtigstes Instrument zur Gestaltung der Arbeitsbeziehungen, Mittel zur betrieblichen Konfliktminimierung und unternehmerischen Konkurrenzbegrenzung. Mit Öffnungs- und Differenzierungsklauseln findet eine flexible Anpassung der tarifvertraglichen Regulierungen an den Strukturwandel der einzelnen Branchen und an die veränderten Anforderungen einer "globalisierten" und binnenmarkt-europäisierten Wirtschaft statt. Von den derzeit gültigen ca. 74.000 Verbands- und Firmentarifverträgen werden noch immer etwa 60 % der Beschäftigten unmittelbar erfasst (im Jahr 2010: 63 % der Beschäftigten im Westen und 50 % im Osten). Hinzu kommen noch Unternehmen, die sich zwar nicht der Tarifbindung unterwerfen, aber an den gültigen Tarifverträgen orientieren (für 19 % der Beschäftigten im Westen und 24 % im Osten). Insgesamt hat sich eine "bunt gescheckte Tariflandschaft" herausgebildet, in der die Tarifbindung zurückgeht (Bispinck 2006: 41 ff.; Ellguth/Kohaut 2011), so dass D im westeuropäischen Vergleich inzwischen einen hinteren Rang einnimmt. Diese Veränderungen der "Tariflandschaft" resultieren nicht zuletzt aus den Rekrutierungs- und Integrationsschwächen der G.en. Unter den ökonomischen Rahmenbedingungen des letzten Jahrzehnts verfehlten sie ihre Schutzfunktion, wenn sie Lohntarife vereinbarten, die auch bei einer vollen Stelle ein existenzsicherndes Einkommen nicht gewährleisten, oder wenn die Bemühungen um Standortsicherung von Betriebsstätten misslangen. Die engen Grenzen gewerkschaftlicher Gestaltungskraft zeigte auch das Scheitern des "Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit" (1998-2002), in dem der Dissens zwischen Arbeitgeberverbänden und G.en überwog und – wie schon bei der Konzertierten Aktion der 1960er Jahre – die Vertreter der Arbeitgeber-Spitzenverbände nicht in der Lage waren, verpflichtungsfähige Verhandlungspositionen einzunehmen.

Dennoch lässt sich nicht sagen, dass die G.en in einer manifesten Funktionskrise stecken würden. Ihre Gestaltungs- und Ordnungsfunktion wurde bislang trotz mancher Detailkritik nicht grundsätzlich in Frage gestellt, hingegen ist ihre Anpassungs- und Innovationsfähigkeit durchaus gefordert (Brinkmann/Nachtwey 2010).

8. Europäische und internationale Ebene



Die Integration Ds in die Europäische Union und in die internationalen politischen und wirtschaftlichen ("Globalisierung") Beziehungssysteme ist bekanntlich nicht ohne vielfältige Rückwirkungen auf die Position von Arbeitnehmern und G.en. Die G.en in D haben bereits seit Ende des 19. Jh.s entscheidend dazu beigetragen, Verbindungen zwischen nationalen Einzelgewerkschaften und Dachverbänden herzustellen und internationale Organisationen aufzubauen, um ihr Handeln gegenüber Entwicklungen wie die Internationalisierung der Produktion und die Migration von Arbeitskräften, im Hinblick auf eine Vereinheitlichung der Arbeitsbedingungen (Arbeitszeit, Unfallschutz usf.) sowie Unterstützungsleistungen bei Arbeitskämpfen abzustimmen (vgl. Reutter/Rütters 2003). In dieser Tradition steht das Engagement des DGB und seiner Mitgliedsverbände in internationalen Gewerkschaftsorganisationen (Internationaler Gewerkschaftsbund [IGB] bzw. den internationalen Branchenverbänden: Globale Gewerkschaftsföderationen/Global Union Federations [GUF] wie der Internationale Metallarbeiterverband [IMB] oder die Internationale Transportarbeiterföderation [ITF]) und in den mit der Entstehung der Europäischen Gemeinschaften etablierten europäischen Gewerkschaftsvereinigungen (Europäischer Gewerkschaftsbund [EGB] als Zusammenschluss der nationalen Dachverbände, und als Branchenverbände die Europäischen Gewerkschaftsföderationen [EGF]). Je nach Adressat und institutionellen Bedingungen variieren die Koordination der G.en und die Art der Einflussnahme. Die EU, insbesondere die Kommission, hat mit zahlreichen Ausschüssen, in denen Regulierungen der EU vorbereitet werden, Möglichkeiten verbandlicher Mitwirkung für den EGB und die EU-Branchengewerkschaften eingerichtet. Daneben ist mit dem "sozialen Dialog" ein Instrument geschaffen worden, mit dem den europäischen Spitzenorganisationen (EGB, UNICE/Businesseurope, Centre Européen de l'Entreprise Publique [CEEP]) begrenzte Regulierungskompetenzen übertragen wurden, auch wenn sie bislang noch keine überzeugenden Ergebnisse erbracht haben. Zu greifbareren Ergebnissen haben hingegen Koordinierungshilfen der EGF für Europäische Betriebsräte (EBR) geführt. Das Spektrum der Einflussnahme mittels internationaler Gewerkschaftsorganisationen richtet sich sowohl auf internationale Organisationen wie die International Labour Organization (ILO), deren Übereinkommen und Empfehlungen als wichtiger Beitrag für die Gestaltung international gültiger Arbeitsrechtsnormen gewertet werden, als auch auf multinationale Konzerne, um die für Arbeitnehmer negativen Folgen internationalisierter Produktionsprozesse zu begrenzen und um grundsätzlich die Anerkennung von Gewerkschafts-, Arbeitnehmer- und Menschenrechten zu erreichen.


Literatur



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Brinkmann, Ulrich/Nachtwey, Oliver 2010: Krise und strategische Neuorientierung der Gewerkschaften, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 13-14, S. 21-29.

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Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Siegfried Mielke/Peter Rütters


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