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Grundgesetz – Verfassung/Verfassungsreform

1. Von der Teilverfassung zur gesamtdeutschen Verfassung



Laut Präambel des → Grundgesetzes (GG) "hat sich das Deutsche Volk kraft seiner verfassungsgebenden Gewalt dieses Grundgesetz gegeben". Angesichts der Entstehungsgeschichte dieser Verfassung wird deutlich, dass die staatstheoretische Zuordnung des "pouvoir constituant" zum Staatsvolk die Wirklichkeit der Entstehung einer Verfassung kaum tatsachengetreu widerspiegeln kann. Die drei westlichen Besatzungsmächte, die gemäß der Berliner Erklärung vom 5.6.1945 gemeinsam mit der Sowjetunion die "oberste Gewalt" über das besetzte Deutsche Reich ausübten, autorisierten im Einvernehmen mit den Beneluxstaaten am 1.7.1948 durch ihre die Besatzungsgewalt ausübenden Militärgouverneure die Ministerpräsidenten der in den drei Besatzungsgebieten gebildeten Länder, eine verfassungsgebende Versammlung "nicht später als zum 1.9.1948" einzuberufen. Die Militärgouverneure legten ihre Zusammensetzung durch Repräsentanten der Länder fest und bestimmten, dass diese Versammlung eine "demokratische Verfassung entwerfen wird, die für die teilnehmenden Staaten eine Staatsstruktur föderalen Typs festlegen wird, welche der eventuellen Wiederherstellung der zerbrochenen deutschen Einheit am besten angepasst ist, und welche die Rechte der teilnehmenden Staaten schützt, eine angemessene zentrale Autorität vorsieht und Garantien für individuelle Rechte und Freiheiten enthält". Gemäß diesem inhaltlich bestimmten Auftrag der Besatzungsmächte entwarf die als "Parlamentarischer Rat" in die Geschichte eingegangene Versammlung vom 1.9.1948 bis zum 8.5.1949 den Text des GG, der seither durch annähernd 60 verfassungsändernde bzw. -ergänzende Gesetze abgeändert worden ist. Der Name "Grundgesetz" kennzeichnete den provisorischen Charakter dieser Verfassung, was ihre Präambel und ihr Art. 146 explizit darlegten. Als die Auflösung der sozialistischen Staatengemeinschaft und die damit zusammenhängenden Veränderungen in der → DDR des Jahres 1989 im darauffolgenden Jahr die Vereinigung der beiden 1949 entstandenen deutschen Staaten und die Wiedervereinigung des Deutschen Volkes ermöglichten, ging man nicht das Wagnis ein, die im Falle der Wiedervereinigung in Aussicht gestellte neue Verfassung in einem zeit- und arbeitsaufwendigem Prozess zu schaffen. Gewählt wurde der gewiss einfachere Weg über die Rekonstituierung der fünf früheren Länder auf dem Gebiet der DDR und ihren Beitritt zur BRD gem. Art. 23 a. f. Dieses Verfahren der staatlichen Vereinigung, von manchem politischen Exponenten als der "Königsweg" bezeichnet, hat D eine Verfassung beschert, deren Namen weiterhin an ihren ursprünglich provisorischen Charakter erinnern wird und die in der geänderten Präambel die Fiktion aufrecht erhält, das "Deutsche Volk" habe sich dieses Grundgesetz "kraft seiner verfassungsgebenden Gewalt" gegeben. Immerhin enthält der neugefasste Art. 146 GG die Möglichkeit einer neuen "Verfassung", die "von dem Deutschen Volk in freier Entscheidung beschlossen worden ist".Jenseits des Befunds, dass das Staatsvolk als Souverän zwar der Idee nach die verfassungsgebende Gewalt inne hat, sie aber nicht in einem realen Akt der Verfassungsgebung ausübt – das Deutsche Volk konnte sich dieser Idee nicht einmal mit einer für den Wiedervereinigungsfall verheißenen Volksabstimmung der (nach Wahlalter stimmberechtigten) Staatsbürger annähern –, hat sich das GG dennoch im Ganzen (auch in den über zwei Jahrzehnten seit der Wiedervereinigung) als stabile Verfassung erwiesen. Dies beruht weniger auf den vielen Änderungen und Ergänzungen des GG als überwiegend auf einer sach- und wertgerechten Rechtsprechung des → Bundesverfassungsgerichts, die, wo geboten, auch den realitätsbezogenen Verfassungswandel berücksichtigt. So ist sicherlich die allenthalben zu verzeichnende Wertung zutreffend, dass die Grundentscheidungen der Verfassung unbeschadet des Umstands, dass die von Ländervertretern beschlossene Urfassung des GG erst nach Genehmigung der drei westlichen Militärgouverneure in Kraft treten konnte, von der ganz überwiegenden Mehrheit des Deutschen Volkes akzeptiert sind.

2. Die Grundentscheidungen der Verfassung



Das GG macht ausdrücklich deutlich, welches die Grundentscheidungen dieser Verfassung sind, deren Abänderung ihren Wesenskern berühren würde und die deshalb folgerichtig durch Verfassungsvorschrift für unabänderlich erklärt werden (Art. 79 Abs. 3). Es sind dies die Gliederung des Bundes in Länder (→ Föderalismus), die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung und die in den Art. 1 und 20 niedergelegten Grundsätze. Diese im GG zu verzeichnende Reihenfolge stellt weder ein Wertgefälle noch eine Normenlogik dar. Wird mit dem BVerfG zutreffend davon ausgegangen, dass der Mensch in der Schöpfungsordnung einen eigenen selbständigen Wert besitzt und Freiheit sowie Gleichheit dauernde Grundwerte der Rechtsgemeinschaft sind, dann findet sich die alles andere bestimmende Schlüsselentscheidung der Verfassung in der durch ihren ersten Artikel für unantastbar erklärten Menschenwürde, ebenfalls aber in der Freiheit der Person und dem Gleichheitsgrundsatz, soweit ihr Schutzbereich zugleich die unantastbare Menschenwürde sichert. Die Grundentscheidung gem. Art. 1 GG gewährleistet zwar nicht den Schutz aller folgenden Grundrechte gegen Änderungen, doch sind die Grundrechte gegen eine mit der Menschenwürde unvereinbaren Beseitigung geschützt.

Zum sogenannten "verfassungsfesten Minimum" gehören ebenfalls die in Art. 20 niedergelegten Grundsätze. Während Art. 1 die individualwertbezogene Grundwertentscheidung enthält, macht Art. 20 die Grundwerte der staatlichen Rechtsgemeinschaft veränderungsfest. Zunächst garantiert er die Volkssouveränität, sodann die Gewaltenteilung und sichert das staatliche Handeln durch Organe. Die Bundesstaatlichkeit wird gewährleistet und erfährt damit eine mehrfache Absicherung im Grundgesetz. Das Bundesstaatsprinzip wird sowohl durch den Verweis des Veränderungsverbots (Art. 79 Abs. 3) auf die Norm der Grundentscheidungen (Art. 20) abgesichert als auch zusätzlich durch die ausdrückliche Aufführung im Veränderungsverbot und wird zudem konkretisiert durch die im Veränderungsverbot enthaltene Sicherung der grundsätzlichen Mitwirkung der Länder bei der → Gesetzgebung. Dies und die abgesicherte Staatsqualität der Länder (Art. 30) bilden die Basis des durch das GG geprägten Föderalismus, dessen Sachgerechtigkeit und Leistungsfähigkeit immer wieder auf dem Prüfstand steht. Veränderungsfest sind ferner das Rechtsstaatsprinzip mit seinen sach- und rechtslogischen Ableitungen, nämlich der Zuweisung staatlicher Funktionen an die Gewaltenteilung widerspiegelnde Organe, dem Vorrang sowie dem Vorbehalt des Gesetzes, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dem Bestimmtheitsgrundsatz, dem Grundsatz der Rechtssicherheit, dem Vertrauensschutz und dem Verbot der (echten) Rückwirkung. Zu den Grundentscheidungen der Verfassung gehören schließlich das Demokratieprinzip und der Sozialstaatsgrundsatz. Die Verknüpfung der Zuordnung der Staatsgewalt ("alle Staatsgewalt geht vom Volke aus"/Volkssouveränität; Art. 20 Abs. 2 S. 1) mit ihrer Ausübung durch Organe (Art. 20 Abs. 2 S. 2) ist dahin zu verstehen, dass das Staatsvolk als Zuordnungssubjekt ("Inhaber") der Staatsgewalt das erste Glied der Legitimationskette allen staatlichen Handelns ist, staatliches Handeln indessen durch derart legitimierte Organe erfolgt. Das BVerfG hat in seinem grundlegenden Urteil vom 30.6.2009 zum Lissabonner EUV die änderungsfesten Grundentscheidungen als "unantastbaren Kerngehalt der Verfassungsidentität des GG" bezeichnet. Der Änderungsfestigkeit dieser Grundentscheidungen ist über das ausdrückliche Veränderungsverbot hinaus im Zusammenhang mit der Einfügung der Notstandsverfassung dadurch Rechnung getragen worden, dass die Verfassung ein Widerstandsrecht anerkennt (Art. 20 Abs. 4). Danach haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand gegen jeden, der es unternimmt, die durch die Grundentscheidungen bestimmte Ordnung zu beseitigen, für den Fall, dass eine andere Abhilfe nicht möglich ist.

3. Das Bund-Länder-Verhältnis



Die Konstruktion des Bund-Länder-Verhältnisses durch das GG reflektiert den Auftrag der Militärgouverneure der drei westlichen Besatzungsmächte von 1948, eine westdeutsche Teilverfassung "not by the reconstitution of a centralized Reich", sondern durch Schaffung eines föderalen Staates mit Schutz der Länderstaatlichkeit zuzulassen. Hierbei mag eine Rolle gespielt haben, dass selbst ein unitarischer Bundesstaat nach Weimarer Vorbild als unzureichend angesehen wurde, das Machtgewicht eines künftigen deutschen Staates zur dauerhaften Friedenssicherung zu begrenzen. Die Autoren des Verfassungstextes fanden zu einer ausgewogenen Konstruktion, die in ihrer Grundanlage eine gelungene Ausbalancierung zwischen Länderstaatlichkeit und Gesamtstaatserfordernissen darstellt. Danach ist die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben zunächst Sache der Länder aufgrund ihrer Staatsqualität, soweit das GG keine andere Regelung trifft oder zulässt (Art. 30). Den Ländern allerdings wird durch das GG eine Grundstruktur vorgegeben, wonach ihre verfassungsmäßige Ordnung den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats, d. h. den Grundentscheidungen der Verfassung, entsprechen muss (Art. 28 Abs. 1 S. 1). Die Primärberücksichtigung der Länder wird konsequent in den Funktionsbereichen der drei Staatsgewalten abgebildet: Die Länder sind es, die das Recht der Gesetzgebung innehaben, soweit das GG nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht (Art. 70 Abs. 1). Die Länder sind es, welche die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, soweit das GG nichts anderes bestimmt oder zulässt (Art. 83). Die rechtsprechende Gewalt ist in Betonung ihrer Unabhängigkeit den Richtern anvertraut; ihre Ausübung ist auf der Organebene dem BVerfG, den im GG vorgesehenen Bundesgerichten und den → Gerichten der Länder überantwortet. Hinter dieser durchgängigen Konstruktion der erstrangigen Staatlichkeit der Länder verbirgt sich indessen ein umfangreiches Potenzial an Bundeszuständigkeiten, so dass D vereinzelt bereits als "unitarischer" Bundesstaat qualifiziert worden ist. Allerdings ist das Bund-Länder-Verhältnis derjenige Regelungsbereich der Verfassung, der am stärksten kontroversen Diskussionen ausgesetzt ist und zugleich Primärgegenstand von Reformbestrebungen bleibt (s. hierzu unten Nr. 5).


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Knut Ipsen




 

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