Interessengruppen

Im Zentrum der bisherigen sozialwissenschaftlichen Forschung über Ig. steht die Einflussnahme auf staatliche Entscheidungen. Bis Ende der 50er Jahre wurde der Einfluss der Verbände vorwiegend als Gefahr für den Staat gedeutet, oft war von einer "Herrschaft der Verbände" die Rede. Vor allem durch die Einbeziehung von empirischen Untersuchungen über einzelne Politikverlaufsmuster konnten die konservativen Befürchtungen vor einer Übermacht der Verbände, die dem staatlichen Souveränitätsanspruch entgegenstünde, widerlegt werden. Die empirischen Studien zur Entstehung einzelner Gesetze kamen zu dem Ergebnis, dass im Gesetzgebungsprozess keine alleinige Dominanz einzelner Interessenverbände zu erkennen ist. Von einer "Herrschaft der Verbände" in einem umfassenden Sinne ist also in dieser Form nicht zu sprechen. Allerdings nehmen die von den Gesetzgebungsverfahren direkt betroffenen Verbände in den jeweiligen Politikfeldern Einfluss hierauf, wobei sich die großen Wirtschaftsverbände in der Regel gegenüber den kleineren Vereinigungen durchsetzen können.

Zwischen den Parteien und den Ig. ergibt sich eine gegenseitige Abhängigkeit daraus, dass die Verbände über die Parteien direkten Einfluss auf den Politikformulierungsprozess bekommen, während die Parteien von den Verbänden vor allem bei → Wahlen unterstützt werden. Zudem haben die Verbände die Möglichkeit, schon relativ früh im Gesetzgebungsverfahren auf die → Ministerialbürokratie einzuwirken, die ihrerseits auf die Informationen der Verbände angewiesen ist. Auch hier ergeben sich wechselseitige Verflechtungen.

Integration und funktionale Repräsentation von Verbänden im politisch-administrativen System stehen im Zentrum der Debatten über → "Neokorporatismus". Von der Institutionalisierung werden nicht alle Ig. gleichermaßen erfasst, sondern vorwiegend die Spitzenverbände in den jeweiligen Politikfeldern. Diese Verflechtungen schaffen beiden Seiten Vorteile: dem Staat größere Steuerungskapazitäten, den Verbänden eine Bestandsgarantie und eine wirksame Durchsetzung ihrer Interessen. Die Einbeziehung der Verbände in die Politikformulierung und -implementation, die in D schon seit der Weimarer Republik beobachtet werden kann, löst die Dualität von Staat und → Gesellschaft weiter auf. Diese gleichzeitige Verstaatlichung der Interessenverbände und Vergesellschaftung des Staates lässt sich – wenn auch in einem unterschiedlichen Ausmaß – in allen westlichen Ländern belegen.

Das bundesdeutsche System organisierter Interessen und die gewachsenen Verflechtungen zwischen Verbänden und Staat stehen seit Anfang der 90er Jahre vor neuen Herausforderungen, die zum einen (1) aus der Transformationsproblematik des Übergangs zu Marktwirtschaft und Demokratie in den neuen Bundesländern und zum anderen (2) aus der Internationalisierung und Globalisierung von Wirtschaft und Politik (insbesondere auch im Kontext der Europäischen Union) erwachsen.

Ad 1) Zwar gab es auch in der ehemaligen → DDR eine Reihe von verbandsförmigen Interessenorganisationen, diese aber waren in ihrer Zahl und Reichweite beschränkt und fungierten eher als ein "Transmissionsriemen" (Lenin) der Funktionseliten im Sozialismus. Das Verbändesystem wirkte für ein Industrieland, das die DDR trotz aller Produktivitätsrückstände nun einmal war, eher unterkomplex. Die gesellschaftlichen Massenorganisationen der DDR (wie bspw. der FDGB oder die FDJ) und selbst die kleineren gesellschaftlichen Organisationen hatten fest umrissene Funktionen, insbesondere Kontrollfunktionen. Die in der politischen Theorie seit langem bekannte Dominanz der SED, die in Begriffe wie "Totalitarismus" oder "politische Repression" gefasst wurde, wird in der jüngeren soziologischen Analyse als "unterbliebene Modernisierung" thematisiert. In der ehemaligen DDR konnten sich unter der allgegenwärtigen Vorherrschaft des Partei- und Staatsapparats keine autonomen funktionellen Subsysteme entfalten, und eben deshalb hatte das Gesellschaftsmodell letztlich keine Zukunft. Der Zusammenbruch war in dieser Perspektive nach dem Wegfall der militärischen Stabilisierung von außen nur eine Frage der Zeit. In dem seither in Ostdeutschland laufenden Transformationsprozess gleicht sich das Bild der Ig. und Interessenorganisationen dem westdeutschen Muster immer mehr an. In der Zeit zwischen der Öffnung und Liberalisierung der ehemaligen DDR und dem Beitritt der neuen Länder war das System der Interessenvermittlung sogar vorübergehend deutlich komplexer als in Westdeutschland. In dieser Zwischenphase konkurrierten drei Typen von Interessenverbänden um Mitglieder und Einfluss: (1) "Altorganisationen", die bereits in der DDR als "autoritär-korporatistische" Formen der Interessenvermittlung existierten und die nach der "Wende" versuchten, ihren Bestand durch eine Besetzung neuer Themen und eine radikale Reorganisation ihrer Strukturen zu wahren. (2) Ostdeutsche Neugründungen, die an die eher informellen Formen kollektiven Handelns in der ehemaligen DDR anknüpften und verschiedene Interessen und Ig. erfassten, die in der ehemaligen DDR keine Organisationsmöglichkeit erhalten hatten. Gleichzeitig erzeugte der anlaufende Transformationsprozess neue Interessen und Ig., die ebenfalls zur Organisationsbildung drängten. (3) Zweigniederlassungen und Tochterorganisationen westdeutscher Organisationen, die sich dem Institutionentransfer von West nach Ost verdanken. Spätestens mit der einseitigen Beitrittserklärung der ehemaligen DDR in den Geltungsbereich des Grundgesetzes (1990), die einem endgültigen Abbruch des nationalen Bezugrahmens gleichkam, ergab sich für alle DDR-spezifischen Interessenorganisationen ebenso wie für die in Ostdeutschland im Aufbau befindlichen westdeutschen Tochterorganisationen und Zweigniederlassungen eine Konkurrenzsituation, auf die die westdeutschen Organisationen teils mit Ignoranz, teils mit aktiven Wettbewerbsstrategien und teils mit Kooperationsangeboten reagierten. In dieser Konkurrenzphase verringerte sich die Vielzahl an Organisationsformen praktisch wieder auf ein Maß, das der westdeutschen Praxis entspricht. Im Rückblick zeigt sich ferner, dass die offene Konkurrenz zwischen den drei Organisationstypen letztlich zu einer Dominanz jener Formen assoziativen Handelns geführt hat, die als Ausweitung der westdeutschen Verbände oder aber als solche Neugründungen anzusehen sind, die in das westdeutsche System organisierter Interessen integriert werden konnten. Jene alten wie neuen Organisationen aber, die den Anschluss an das westdeutsche System der Interessenvermittlung aus internen oder externen Widerständen heraus nicht geschafft hatten, waren demgegenüber bis auf wenige Ausnahmen über kurz oder lang zur Bedeutungslosigkeit verurteilt. Diese Angleichung an die westdeutschen Strukturen schließt freilich nicht aus, dass im ostdeutschen System organisierter Interessen Repräsentations- und Steuerungsprobleme auftreten, die auch auf die westlichen Organisationen und ihre gemeinsamen Spitzenorganisationen ausstrahlen.

Ad 2) Die Internationalisierung der Wirtschaft, insbesondere die Vollendung des Europäischen Binnenmarktes, der damit verbundene Funktionswandel des Nationalstaates, insbesondere die deutliche Begrenztheit staatlichen Handelns gegenüber einer entgrenzten Wirtschaft sowie die zumindest ansatzweise erkennbare supranationale Staatlichkeit, insbesondere der Europäischen Union, erzeugen für die organisierten Interessen die Notwendigkeit, ebenfalls einen Prozess der Internationalisierung bzw. Europäisierung einzuleiten. Dabei ist offen, ob und inwieweit die Erzeugung verbandlicher Handlungsfähigkeit auf der supranationalen Ebene gelingen kann. Zwar ist nicht zu übersehen, dass in den letzten beiden Dekaden eine unüberschaubare Vielzahl von Ig. auch in der Europäischen Politik durch ihre neuen Verbände unmittelbar präsent sind (→ Europapolitik). Aber es wird bezweifelt, dass die Ig. und ihre Vertretungsorgane in der Europäischen Politik jene selbstregulativen Potenzen entwickeln können, die ihnen im nationalen Kontext in der Soziologie organisierter Interessen, insbesondere in der Korporatismusforschung, zugeschrieben wurden (vgl. dazu die Beiträge in Eichener/Voelzkow 1994).

Die Stabilität "neokorporatistischer" Arrangements wird vor allem im Bereich der Einkommens- und Wirtschaftspolitik fraglich. Der wachsende Kosten-, Effizienz- und Flexibilitätsdruck aufgrund stärker globalisierter Märkte und der Billiglohn-Konkurrenz osteuropäischer Volkswirtschaften greift das verbandliche Fundament der Arbeitsbeziehungen an. Die Tarifautonomie wird nicht nur durch die strukturellen Defizite der Gewerkschaften, sondern auch durch die tief greifende Schwäche der Arbeitgeberverbände in Frage gestellt. In D hat der institutionelle Neuaufbau eines Verbändesystems in Ostdeutschland bei dieser "Erosion" eine Schrittmacherfunktion gespielt (vgl. die Beiträge in Wiesenthal 1995). Der Organisationsgrad ostdeutscher Arbeitgeberverbände spricht eine deutliche Sprache: Bereits Mitte der 90er Jahre waren fast zwei Drittel aller Unternehmen nicht in ihrem zuständigen Arbeitgeberverband organisiert; bei den kleineren Unternehmen lag der Organisationsgrad zu diesem Zeitpunkt noch gerade bei rund 25 %. Die in den letzten Jahren weiter abnehmende Bedeutung des Flächentarifvertrags und die weitere Schwächung der Arbeitgeberverbände bedingen sich dabei gegenseitig (vgl. auch Kollmorgen 2005). Der Strukturwandel wichtiger Ig. in diesem Sektor entscheidet damit auch über die Zukunft der Arbeitsbeziehungen in Deutschland.

Im "Modell Deutschland" sind die ökonomischen Ig. und ihre Interessenorganisationen, insbesondere die Spitzenverbände der Arbeitgeber und der Gewerkschaften, immer wieder in die politische Gestaltung der wirtschaftlichen und sozialen Lebensverhältnisse einbezogen worden. Mit der Regierungsübernahme durch die rot-grüne Koalition im Herbst 1998 wurde mit dem "Bündnis für Arbeit" ein erneuter Anlauf unternommen, die Politik der Spitzenverbände und der Regierung in der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik abzustimmen, wobei Vorbilder aus dem Ausland wegweisend waren. Eine Bilanz fällt allerdings ernüchternd aus; die in Aussicht gestellten Reformen auf dem Arbeitsmarkt wurden nicht eingeleitet, die im Bündnis zentralen Großorganisationen haben sich von ihren Leitbildern und ihrer institutionellen Eigenlogik kaum lösen können (vgl. Heinze 2002). Bewegung kam in die arbeitsmarktpolitische Reformdebatte erst durch die von der Bundesregierung initiierte "Hartz-Kommission". An der Einsetzung der Hartz-Kommission und auch der Rürup-Kommission erkennt man eine Neuorientierung, die die Strategie der Kooperation mit den zentralen Großverbänden auf Makroebene ablöste und neue, wiederum temporäre Gremien zur Konsensbildung schaffte, um die festgefahrenen Organisationsrituale durch innovative Anstöße doch noch voranzubringen. Insgesamt sprechen die verschiedenen Initiativen der Bundesregierung dafür, von einer beginnenden Transformation des traditionellen deutschen Wohlfahrtsstaatsmodells zu sprechen. Und die betrifft massiv das System der organisierten Interessen und das Kernstück der korporativen Marktwirtschaft: den deutschen Korporatismus, der im Nachkriegsdeutschland zum sozialen Integrationsmodell wurde und nun – nicht nur durch die Globalisierung – erodiert. Auch in anderen Policyfeldern zeigen sich neue Governancestrukturen, verbunden mit neuen Wettbewerbselementen (etwa in der Sozial- und Gesundheitspolitik mit "Wohlfahrtsmärkten"), die auf einen tendenziellen Ausstieg aus korporatistischen Strukturen und Bedeutungsverluste der traditionellen Verbände hinweisen. Zudem wird die ausgeprägte Vetomacht der politischen Großorganisationen auch als Erklärung für das Vollzugsdefizit bei den Reformversuchen an vorderster Stelle genannt. Die "Götterdämmerung des Nachkriegskorporatismus" (Streeck) ist somit nicht mehr aufzuhalten und der staatlichen Politik bleibt, nachdem die "Verpflichtungsfähigkeit" der korporatistischen Eliten nicht mehr greift, gar keine andere Wahl, als die funktionalen Ressourcen der wissenschaftlichen Experten und Organisationen in Beiräten und Kommissionen zu nutzen.



Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Rolf G. Heinze / Helmut Voelzkow



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