Notstandsverfassung

1. Verfassungspolitische Gründe der GG-Ergänzung



Das → GG enthielt bei seinem Inkrafttreten keine Regelungen für den Notstandsfall. Zwar waren Notstandsvorschriften in den ersten GG-Entwürfen (Herrenchiemsee-Entwurf, Entwürfe des Parlamentarischen Rates) enthalten; sie wurden jedoch im Parlamentarischen Rat schon auf Ausschussebene verworfen. Die Einfügung der Notstandsverfassung durch das 17. Änderungsgesetz zum GG 1968 beruhte auf zwei verfassungspolitischen Begründungen: Zum einen setzte sich gegenüber den Antagonisten einer Notstandsverfassung, die sich auf Missbräuche während der Weimarer Republik beriefen, die Auffassung durch, dass die Haupt-Notstandsnorm der Weimarer Reichsverfassung (Art. 48) vor 1933 in den meisten Fällen dazu angewendet worden war, die Republik zu schützen und die Unfähigkeit des Reichstags, kompetenzgemäß zu handeln, zu kompensieren. Zum anderen beriefen sich die Protagonisten der Notstandsverfassung auf die Notwendigkeit, fortbestehendes Besatzungsrecht der Drei Westmächte auf dem Gebiet der Bundesrepublik entsprechend deren (ohnehin begrenzter) Souveränität durch eigenes Verfassungsrecht zu ersetzen. Der die Beziehungen zwischen den Drei Mächten und der BRD regelnde Generalvertrag i. d. F. von 1954 bestimmte nämlich, dass die von den Drei Mächten "bisher innegehabten oder ausgeübten Rechte in Bezug auf den Schutz der Sicherheit von in der BRD stationierten Streitkräften" zunächst bestehen bleiben und erst erlöschen, "sobald die zuständigen deutschen Behörden entsprechende Vollmachten durch die deutsche Gesetzgebung erhalten haben und dadurch instandgesetzt sind, wirksame Maßnahmen zum Schutz der Sicherheit dieser Streitkräfte zu treffen, einschließlich der Fähigkeit, einer ernsthaften Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu begegnen". Diese alliierten Notstandsrechte entfielen erst 1968 mit der Einfügung von Vorschriften über den Spannungsfall und den Verteidigungsfall in das GG.

2. Struktur und Inhalt der Notstandsverfassung



Hauptziel der Notstandsverfassung war, einerseits die → freiheitliche demokratische Grundordnung des GG weitestmöglich auch im Notstandsfall aufrecht zu erhalten und zu schützen, andererseits aber auf der Ebene der Bundesexekutive eine von der Notstandssituation her gebotene Konzentration der Gewalten zu gewährleisten und damit zugleich vereinfachte Verfahren für Entscheidungen der Bundesorgane zu ermöglichen, die einem Notstandsfall angemessen sind.

Die beiden zentralen Vorschriften der Notstandsverfassung betreffen den Spannungsfall und den Verteidigungsfall, deren parlamentarische Feststellung die Voraussetzung für die Anwendbarkeit einer Reihe weiterer Vorschriften der Notstandsverfassung sowie der als Bundesgesetze geltenden Notstandsgesetze ist. Der Eintritt des Spannungsfalls wird durch den → Bundestag mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen festgestellt; mit gleicher Mehrheit kann der Bundestag auch ohne Feststellung des Spannungsfalls einzelne, der Notstandslage angemessene Vorschriften der Notstandsgesetze für anwendbar erklären (Art. 80a Abs. 1). Außerdem ist die Anwendung der ansonsten von der Feststellung des Spannungsfalls abhängigen Rechtsvorschriften auch dann zulässig, wenn dies ein internationales Organ im Rahmen eines Bündnisvertrags mit Zustimmung der Bundesregierung beschließt (Art. 80a Abs. 3). In dieser Vorschrift des GG ist die Ost-West-Konfrontation zweier hochgerüsteter Militärblöcke auf deutschem Boden verewigt: Man glaubte offenbar, in einer eskalierenden Spannungssituation irgendwann "die Stunde der Exekutive" zu erreichen, so dass sich die → Bundesregierung im Nordatlantikrat (der völkerrechtlich nur unverbindliche Beschlüsse fassen kann) durch Herbeiführung eines entsprechenden "Beschlusses" gleichsam selbst ermächtigen konnte. Die Regelung über den Spannungsfall stellt den tendenziell zu begrüßenden, wenngleich nicht hinreichend gelungenen Versuch dar, der Eskalation eines politischen Konflikts zur militärischen Auseinandersetzung hin auf jeder Stufe bemessen, aber angemessen zu begegnen.

Die Feststellung des Verteidigungsfalls gestaltet sich von den Tatsachen her einfacher als die des Spannungsfalls: Auf Antrag der Bundesregierung trifft der Bundestag mit Zustimmung des → Bundesrats die Feststellung, "dass das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht". Dies ist die Verfassungsdefinition des Verteidigungsfalls. Die Feststellung bedarf einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, dabei mindestens der Mehrheit der Mitglieder des Bundestags (Art. 115a Abs. 1). Diese Feststellungsbefugnis geht auf den Gemeinsamen Ausschuss über, wenn die Lage unabweisbar ein sofortiges Handeln erfordert und der Bundestag nicht handlungsfähig ist. Wird das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen und sind weder Bundestag und Bundesrat noch der Gemeinsame Ausschuss zur Feststellung des Verteidigungsfalls imstande, so gilt diese Feststellung als getroffen und verkündet (Art. 115a Abs. 4). Ist oder gilt der Verteidigungsfall als festgestellt und bleibt oder wird der Bundestag handlungsunfähig, dann nimmt der Gemeinsame Ausschuss die Stellung von Bundestag und Bundesrat sowie ihre Rechte einheitlich wahr; Verfassungsänderung oder -suspendierung ist ihm allerdings untersagt. Des Weiteren gelten Konzentrationsvorschriften in Bezug auf verkürzte Gesetzgebungsverfahren, Übergang der Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte vom Bundesminister der Verteidigung auf den → Bundeskanzler, Weisungsbefugnis der Bundesregierung gegenüber den Landesregierungen und im Dringlichkeitsfalle unmittelbar gegenüber Landesbehörden, bei Handlungsunfähigkeit von Bundesorganen Übergang der entsprechenden Befugnisse auf noch handlungsfähige Landesregierungen ("Insellage" einzelner Teile des Bundesgebiets im Falle eines großräumigen Angriffs), und – besonders weitgehend – Erstreckung der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes auf Sachgebiete, die zur Gesetzgebungszuständigkeit der Länder gehören (Art. 115c Abs. 1). Die → Bundeswehr schließlich darf im Verteidigungsfall und im Spannungsfall zivile Objekte schützen und Aufgaben der Verkehrsregelung (d. h. polizeiliche Aufgaben) wahrnehmen; schließlich darf die Bundesregierung unter engen Voraussetzungen die Streitkräfte zur Unterstützung der Polizei beim Schutz von zivilen Objekten und bei der Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter Aufständischer einsetzen (Art. 87a Abs. 4).

3. Die Zeitgebundenheit der Notstandsverfassung



Die gesamte Konstruktion der Notstandsverfassung zeigt, dass sie ein Produkt der Ost-West-Konfrontation und daher auf ein politisch-militärisches Szenario ausgerichtet war, das über Phasen erhöhter Spannungen zu einem bewaffneten Konflikt zwischen der NATO und dem Warschauer Pakt hätte eskalieren können. Die heutigen Bedrohungen äußerer und innerer Sicherheit, die zum Teil untrennbar miteinander verzahnt sind und den Aggressor bzw. Störer oftmals schwer oder gar nicht identifizieren lassen, erfordern, wenn überhaupt, eine dieser neuen Bedrohungssituation angepasste Notstandsverfassung.


Literatur



Grote, Rainer 62010: in: v. Mangoldt, Hermann/Klein, Friedrich/Starck, Christian (Hrsg.): Kommentar zum Grundgesetz. München, Art. 115a-115l.

Heun, Werner 22008: in: Dreier, Horst (Hrsg.): Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3. Tübingen, Vorbem. zu Art. 115a-115l GG (s. dort auch die Kommentierungen der einzelnen Art. der Notstandsverfassung)

Ipsen, Knut 1987: States of Emergency, in: Starck, Chr. (Hrsg.): Rights Institutions and Impact of International Law according to the German Basic Law. Baden-Baden, S. 131 ff.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Knut Ipsen




 

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