Öffentliche Unternehmen

Nach der Definition der Finanzstatistik werden Unternehmen als öffentlich bezeichnet, wenn die öffentliche Hand die Kapital- oder Stimmrechtsmehrheit besitzt. Ende 1988 gab es in der BRD 3.950 solcher Unternehmen, ihr Anteil an den abhängig Beschäftigten aller Unternehmen betrug 9,2 %. Nach 1988 ist keine Statistik der öffentlichen Unternehmen der BRD mehr erstellt worden.

Öffentliche Unternehmen (ö. U.) müssen in einem → Rechtsstaat immer einem öffentlichen Zweck dienen: Entweder – wie die öffentliche Verwaltung – direkt durch Erfüllung der von ihrem Träger vorgegebenen Aufgaben (z. B. Entwicklungshilfe, Sozialer Wohnungsbau) oder indirekt, als Instrument öffentlicher Mittelbeschaffung, durch ihr erfolgreiches Agieren im Markt und die Ablieferung der Überschüsse an den Träger. Historisch sind sowohl die Stadtwerke wie die Reichseisenbahn als Instrumente der Beschaffung von Finanzmitteln von ihren öffentlichen Trägern gegründet bzw. erworben worden. Welche Instrumente für welche Ziele eingesetzt werden, ist eine Frage der Zweckmäßigkeit und letztlich eine politische Entscheidung. Während das EU-Recht der Eigentumsform gegenüber neutral ist, schließen die Gemeindeordnungen mehrerer → Bundesländer in Anwendung des → Subsidiaritätsprinzips eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden in Konkurrenz zur Privatwirtschaft aus.

Die Gesamtheit der ö. U. bildet wegen der Vielzahl ihrer Träger keine politische Einheit. Die öffentliche Wirtschaft unterliegt auch deshalb keinem einheitlichen Gestaltungswillen, weil bei Unternehmen privater Rechtsform oft Private am Kapital beteiligt sind, die an einer Gewinnminderung durch politische Auflagen nicht interessiert sind. Auch in einer zu 100 % öffentlichen AG ist der Vorstand gegenüber dem Eigentümer relativ autonom. Bei privatrechtlich organisierten Unternehmen sind daher ihrer Verwendung als Instrumente der Politik ihrer Träger oft enge Grenzen gesetzt. Im Gesellschaftvertrag einer GmbH können aber politische Ziele festgelegt werden, deren Verfolgung den Gewinn mindert.

Vor allem das Streben nach Haushaltsentlastung führte seit 1982 insbesondere beim industriellen Bundesvermögen und auch bei Ländern und Gemeinden zu umfangreichen Privatisierungen (→ Staatliches/Öffentliches Vermögen). Seit den 90er Jahren übt der Wettbewerb im EU-Binnenmarkt einen erheblichen Anpassungsdruck auf die ö. U. aus. Auf kommunaler Ebene führte der Zwang zur Effizienzsteigerung der Wirtschaftstätigkeit zur Ausgliederung von Regiebetrieben aus den Haushalten und zu ihrer Umwandlung in Eigenbetriebe oder Unternehmen privater Rechtsform. Auf diesem Wege entstehen neue öffentliche Unternehmen, da die Regiebetriebe nicht als Unternehmen zählen. Es werden auch laufend neue ö. U. für neue Aufgaben gegründet. Trotz der Privatisierungen hat die Zahl der in der Versorgungswirtschaft tätigen Unternehmen, die im Verband kommunaler Unternehmen organisiert sind, von 1991 bis 2010 von 729 auf ca. 1.000 zugenommen. Zweck der Einführung privater Rechtsformen war die Sicherung des Überlebens der ö. U. im Wettbewerb und die Vermeidung politischer Einmischung in das operative Geschäft bei Ermöglichung der Vorgabe politischer Ziele für die Geschäftsführungen. Gemeinden, die diesen Weg erfolgreich gegangen sind, haben mehrere Vorteile: Einnahmen aus Gewinnabführungen/Deckung für Schulden, stabilere Steuereinnahmen als von privaten Konzernen, die ihre Gewinne in Steueroasen verschieben, und die Chance, politische Ziele zu verfolgen, z. B. in der Stadtentwicklung, der Energie- und Wohnungspolitik.

In D sind ö. U. zum großen Teil in der netzgebundenen Produktion entstanden (Wasser, Strom, Gas, Telefon, Eisenbahn), wo der Wettbewerb wegen der hohen Kosten der Netze zu höheren Preisen führen würde als ein Monopol, wenn die Netze mehrfach gebaut werden müssten, um Wettbewerb zu ermöglichen (sog. natürliche Monopole). Die öffentlichen Unternehmen sollten Beiträge zur Finanzierung der Staatsausgaben leisten (Reichspost, Reichsbahn, Stadtwerke). Solange diese Unternehmen Monopole besaßen, haben sie die Deckungsbeiträge auch erbracht. Mit dem Aufkommen des Kfz wurde die Eisenbahn defizitär. Mit der Einführung des Wettbewerbs in vielen Netzen verschwinden auch dort die Monopolgewinne.

Soweit die Überschüsse aus dem Verkauf von Strom und Gas zu Monopolpreisen durch die Kommunen zur Subventionierung des öffentlichen Personenverkehrs (ÖPNV) eingesetzt wurden, handelte es sich um eine wirksame Form kommunaler Umweltpolitik: Der Stromverbrauch und seine Umweltbelastungen wurden verringert, die Nutzung des relativ umweltschonenden ÖPNV wurde gefördert.

Wegen der Einführung von Wettbewerb, auf Grund der sichtbar gewordenen Ineffizienz ihrer Monopolunternehmen und vor allem, um kurzfristig Haushaltsprobleme durch Verkäufe von Vermögen lindern zu können, haben viele öffentliche Träger ihre Unternehmen ganz oder teilweise privatisiert. Inzwischen bemühen sich Kommunen wieder darum, privatisierte Unternehmen zurückzukaufen.


Literatur



Bundesminister der Finanzen (Hrsg.) 1983 ff.: Beteiligungen des Bundes im Jahre 1982 ff. Bonn.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Thomas Lange




 

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