1|2 Auf einer Seite lesen


Parteienfinanzierung

Ohne auf öffentliches Interesse zu stoßen, legen bis zu 35 → Parteien jedes Jahr detaillierte Berichte über die Finanzen aller Organisationsebenen vor. Wichtige Fragen lassen sich mit Hilfe dieser Rechenschaftsberichte beantworten: Über wie viel Geld verfügen die Parteien? Wofür werden die Mittel verwendet? Aus welchen Quellen stammen sie?

1. Entwicklung

Rechtliche Grundlage für die finanzwirtschaftlichen Aspekte der Parteitätigkeit sind Art. 21, 1 GG und das Parteiengesetz von 1967 (zuletzt geändert 2011). Das → Grundgesetz hat bereits zweimal Formulierungen gefunden, die entsprechenden Regelungen in anderen Ländern weit vorauseilten: 1949 wurde öffentliche Rechenschaft über die Herkunft der von den Parteien eingesetzten Mittel gefordert; seit 1984 ist dieser Anspruch sogar in eine generelle Bilanzierungspflicht für Parteien umgewandelt. Bis heute wird das dt. Niveau der Transparenz von Parteifinanzen in keiner anderen westlichen Demokratie erreicht.

In der Skandalwelle 1999-2002 (schwarze Kassen des → CDU-Vorsitzenden Kohl und des CDU-Landesverbandes HE, Schmiergelder an die → SPD in Köln und Wuppertal) hat sich das Parteiengesetz als durchaus wirksam erwiesen: Die größten Einzelspender der CDU (Herr und Frau Ehlerding) standen in den Rechenschaftsberichten der Jahre 1998 und 1999. Die aufgedeckten Gesetzesverstöße der CDU wurden mit fühlbaren Sanktionen belegt. Die Affären der Kölner (Korruption und Steuerhinterziehung beim Bau der Müllverbrennungsanlage) und Wuppertaler SPD (Großspenden eines örtlichen und eines ortsfremden Bauunternehmers) wurden auch von den Wählern sanktioniert.

Mit Urteil von 1958 bannte das → Bundesverfassungsgericht zunächst das Risiko einer plutokratischen Politikfinanzierung durch dramatische Eingrenzung der Steuerbegünstigung für Parteispenden. Später versuchten die Richter 1966 der praktisch nicht begrenzbaren Staatsfinanzierung mit einer juristischen Hilfskonstruktion beizukommen ("Wahlkampfkostenerstattung", Boyken 1998: 49-71).

Erst das Urteil vom 9.4.1992 hat den Weg für eine zukunftsfähige Mischfinanzierung der Parteitätigkeit aus privaten und öffentlichen Mitteln freigemacht (Boyken 1998: 145-164). Die Parteiengesetz-Novelle vom 28.1.1994 (BGBl. I S. 142) setzte diese Vorgaben um. Schließlich sollten Anzeigepflicht (§ 23b), Spendenverbote (§ 25) und Strafvorschriften (§ 31d) 2002 mehr "Perfektion" erreichen (BGBl. I S. 2268).

2. Finanzvolumen

Bezogen auf jeden einzelnen Wahlberechtigten haben alle westdt. Parteien zusammen in den Jahren 1984-1989 insgesamt jeweils 5-7 € ausgegeben. Für das vereinte D erreichte der entsprechende Pro-Kopf-Betrag in den Jahren 1991-2009 (einschließlich der Wahljahre) Werte zwischen 5 und 10 €. Wird die allgemeine Preisentwicklung berücksichtigt, dann halten die Ausgaben der dt. Parteien mit der Geldentwertung nur mühsam Schritt. Beim durchschnittlichen Aufwand jedes Staatsbürgers für die gesamte Tätigkeit aller Parteien gehört D im Vergleich mit 17 anderen Demokratien zum Mittelfeld. In Japan, Mexiko, Österreich, Israel und Italien ist der Parteienwettbewerb deutlich teurer, in Kanada, den USA, Australien, der Schweiz, den Niederlanden, Dänemark und Großbritannien erheblich billiger (Nassmacher 2009: 118).

Den sechs seit 1990 im → Bundestag vertretenen Parteien standen in der Legislaturperiode 2006-2009 ca. 1,8 Mrd. €, jährlich also insgesamt etwa 450 Mio. € zur Verfügung. Im Wahljahr 2009 entfielen auf die SPD Einnahmen von 173 Mio. €, auf die CDU 163 Mio. €, auf → CSU, → B90/Grüne, → FDP und → Die Linke zwischen 27 und 43 Mio. €. Neben zwei großen Parteien mit jeweils 200 Mio. € Jahresbudget agieren vier kleine Parteien mit etwa 40 Mio. € jährlich (BT-Drs. 17/4800).

Der gemeinsame Anteil der nicht im Bundestag vertretenen Parteien erreicht max. 10 % der Gesamteinnahmen und -ausgaben aller Parteien. Das Finanzvolumen der Bundestags-Parteien und seine Verteilung auf die einzelnen Parteien blieben im Wesentlichen unverändert. Ein zur Jahrhundertwende erzielter Gleichstand der finanziellen Möglichkeiten zwischen CDU/CSU und SPD ist inzwischen wieder weitgehend abgebaut.

3. Ausgaben

Wofür geben die Parteien das Geld aus? Zunächst wird jeder an Wahlkämpfe denken, erst in zweiter Linie an hauptberufliches Personal, Geschäftsstellen im ganzen Bundesgebiet und parteiinterne Kommunikation. Diese nur bedingt nach außen gerichtete Tätigkeit des Parteiapparats, verursacht aber erhebliche Aufwendungen.

Bereits die Personalausgaben sind entsprechend hoch: Selbst im Wahljahr 2009 verbrauchten Löhne und Gehälter (zzgl. Sozialabgaben) fast 23 % aller Ausgaben der Bundestags-Parteien. Hinzu kamen noch etwa 15 % für Sachausgaben des laufenden Geschäftsbetriebes. Insgesamt entfielen also fast 38 % aller Ausgaben auf die Kosten des Parteiapparats. Nur die FDP lag mit 29 % deutlich unter dem Durchschnitt, die Grünen und die Linke mit jeweils 41 % noch darüber (BT-Drs. 17/4800).

Nach Schätzungen der dt. Parteien entfallen weniger als 30 % der Gesamtausgaben auf die für Wahlen besonders relevante Mediennutzung (BT-Drs. 14/637: 34 f.). Selbst 2009, einem Jahr mit zwei bundesweiten Wahlkämpfen (für Bundestag und Europäisches Parlament), erreichten die entsprechenden Aufwendungen bei den Bundestags-Parteien nur zwischen 41 und 50 % der Gesamtausgaben (einzige Ausnahme ist die CSU mit 32 %). Im Durchschnitt einer Wahlperiode überwiegen deutlich die Kosten der Parteiorganisation und der allgemeinen politischen Arbeit. Maßnahmen zur Kostendämpfung durch Begrenzung des → Wahlkampfes in zeitlicher, qualitativer oder quantitativer Hinsicht sind in D unbekannt. Die einzige Kostenbremse ergibt sich aus dem Gebot des Bundesverfassungsgerichts, ein Übergewicht der Staatsfinanzierung sei verfassungswidrig. Diese Formel ("relative Obergrenze") sichert einen Mindestanteil von 50 % privater Parteienfinanzierung. In ihrer verfassungspolitischen Wirkung ist die Formel freilich durch Anwendung auf die jeweilige Gesamtpartei wesentlich entschärft.

4. Einnahmen

Aufgebracht werden die Mittel der Parteien grundsätzlich aus Beiträgen, Spenden und öffentlichen Zuschüssen. Bei oberflächlicher Betrachtung entfielen im Jahre 2009 von den Einnahmen der Bundestags-Parteien 128 Mio. € auf öffentliche Mittel, 121 Mio. € auf Beiträge, 90 Mio. € auf Spenden und 55 Mio. € auf Mandatsträgerabgaben.

Wegen der niedrigen Zugangsschwelle (0,5 % der gültigen Stimmen) erhalten derzeit etwa 20 Parteien einen öffentlichen Zuschuss. Über 95 % der jährlich z. Zt. insgesamt 133 Mio. € ("absolute Obergrenze") gehen allerdings an die sechs Bundestags-Parteien. Jeweils die Hälfte der staatlichen Teilfinanzierung wird im Verhältnis der bei Europa-, Bundestags- und Landtagswahlen erreichten Stimmen (Wählerstimmenanteil) bzw. nach dem Gesamtaufkommen der Beiträge, Mandatsträgerabgaben und Kleinspenden (Zuwendungsanteil) an die einzelnen Parteien verteilt.

85-90 % aller Beiträge und Spenden bleiben unter 3.300 € je natürliche Person und Jahr. Die Bedeutung von Großspenden aus der Wirtschaft hat seit den 70er Jahren dramatisch abgenommen, ohne dass Medien und Öffentlichkeit dies bereits registriert hätten. Der Versuch, diesen Trend durch großzügige Steuervorteile umzukehren, scheiterte 1984-1992 gleichermaßen an den potentiellen Geldgebern wie am Bundesverfassungsgericht.

Die Sonderbeiträge der Parlamentsabgeordneten und kommunalen Mandatsträger erreichen zwischen 6 % (FDP) und 19 % (B90/Grüne), bei CDU und SPD 11-13 % der Gesamteinnahmen. Die Masse dieser Abgaben wird nicht von den Berufspolitikern (Landtags-, Bundestags- und Europaabgeordnete) gezahlt, sondern von den ehrenamtlich in der Kommunalpolitik Tätigen. Bei den lokalen Gebietsverbänden der SPD in NRW steuerten die Mandatsträger 2009 mehr als 38 % aller Einnahmen bei. Für die Kreis- und Ortsverbände der CDU in diesem Bundesland waren es fast 27 % (BT-Drs. 17/4800: 7, 101).

5. Staatsquote

Die "amtliche" Staatsquote lag in den Berichten der damaligen Bundestagspräsidentin 1984-1989 bei 33,5 %, 1990-1993 bei etwa 38 %. Der entsprechende Anteil betrug 2009 noch 26,7 %, im Durchschnitt der Wahlperiode 2005-2009 fast 29 % der gesamten Einnahmen.

Jeder Versuch, eine reale Staatsquote der dt. Parteien zu ermitteln, muss zunächst die indirekte Staatsfinanzierung durch Parteisteuern einbeziehen. Die Mandatsträger-Abgaben werden formal "freiwillig" zur Absicherung eines aus öffentlichen Mitteln erzielten Einkommens gezahlt. Deshalb sind die Bezeichnungen "Pfründenzins" oder "Parteisteuer" durchaus angemessen.

Zusätzlich ist auch der Steuerausfall durch Sonderausgabenabzug und Kleinspendenförderung zu berücksichtigen. Bei den Einnahmen aus Beiträgen, Spenden und Parteisteuern ergibt sich (aus den §§ 10b und 34g EStG) ein anteiliger Steuerverzicht des Staates. Wird dieser auf etwa 100 Mio. € jährlich veranschlagt, dann steigt die reale Staatsquote durch Mandatsträger-Abgaben und Steuerausfall auf 60-65 % der Parteieinnahmen.

Diese Angaben beziehen sich nur auf die Parteiorganisationen, nicht jedoch auf Zuschüsse für die → Fraktionen auf der Bundes- und Landesebene (z. T. auch in den Kommunen), die Zuschüsse für (parteirelevante) Inlandsarbeit der → politischen Stiftungen, Zuwendungen an die Parteijugend sowie die Verfügungsmittel der Abgeordneten zur Beschäftigung von Mitarbeitern und zum Betrieb von Wahlkreisbüros (für Einzelheiten s. Nassmacher 2009: 57-60, 92-95). Auch Sachleistungen wie die Bereitstellung von Sendezeit durch die öffentlich-rechtlichen → Massenmedien und von Plakatwänden durch kommunale Behörden bleiben außer Betracht.

6. Auswirkungen

Die Politikwissenschaft diskutiert seit Jahren "die Gefahr, dass sich Mitglieder der politischen Klasse [...] in einer Weise von den Interessen der [...] Parteimitglieder entfernen, die die Problemwahrnehmungs- und Problemlösungskapazität beeinträchtigt" (Landfried 1994: 273 f.). U. a. gelten "Etatisierung" der Parteifinanzen und Korruption, etwa durch Großspenden an Parteien oder Direktspenden an Politiker, als relevante Probleme.

Großspenden sind heute bei keiner Partei eine wichtige Geldquelle mehr. In D dienen sie nur als Auslöser einzelner "Parteispenden"-Skandale. Bei der Ehlerding-Spende wurde der mögliche Zusammenhang zwischen politischer Entscheidung (Verkauf der Eisenbahner-Wohnungen) und finanziellen Zuwendungen an die CDU öffentlich diskutiert. (Genau dies ist der ursprüngliche Zweck von Art. 21, 1, S. 4 GG.) Die Beispiele aus Köln und Wuppertal lenken die kritische Aufmerksamkeit durchaus in relevante Richtungen (Steuerhinterziehung, Kommunalpolitik). Ob Direktspenden an Politiker zugenommen haben, ist in der wissenschaftlichen Diskussion strittig und empirisch nur schwer zu überprüfen. Subventionen für die Parteitätigkeit machen die Parteiführungen von Beiträgen und Spenden unabhängig. Bei den dt. Parteizentralen, deren Staatsquote 2009 im Durchschnitt bei 52 %, im einzelnen zwischen 38 % (SPD) und 83 % (Die Linke) der Netto-Einnahmen lag, ist die Etatisierung der Parteifinanzen bereits seit 1982 eindeutig. Dieser Befund wirft jedoch die Frage nach beweisbaren Auswirkungen auf. Immerhin bindet die Konstruktion der staatlichen Teilfinanzierung die großen Subventionsempfänger an den Nachweis vieler kleiner freiwilliger Zuwendungen und tatsächlich erzielte Wählerstimmen. Das wirkt einer "Entfremdung" der Parteivorstände von Parteimitgliedern und Parteianhängern entgegen. Schließlich hat die staatliche Parteienfinanzierung weder Machtwechsel unmöglich gemacht noch den politischen Marktzugang für neue Parteien verhindert (im einzelnen s. Nassmacher 2009: 346-360). Allerdings bleibt die Regelung, dass Parteisteuern sowohl beim Zuwendungsanteil der staatlichen Mittel als auch bei den Vergünstigungen nach EStG anrechenbar sind, zwar taktisch verständlich, aber sachlich unangemessen.


Literatur

Adams, Karl-Heinz 2005: Parteienfinanzierung in Deutschland. Marburg.

Austin, Reginald/Tjernström, Maja (eds.) 2003: Funding of Political Parties and Election Campaigns. Stockholm (auch unter: www. idea.int/publications/funding_parties/index.cfm).

Boyken, Friedhelm 1998: Die neue Parteienfinanzierung. Baden-Baden.

Koß, Michael 2008: Staatliche Parteienfinanzierung und politischer Wettbewerb. Wiesbaden.

Landfried, Christine 21994: Parteifinanzen und politische Macht. Baden-Baden.

Naßmacher, Karl-Heinz 2006: Regulation of party finance, in: Katz, Richard S./Crotty, William (eds.): Handbook of Party Politics. London, S. 446-455.

Nassmacher, Karl-Heinz 2009: The Funding of Party Competition. Baden-Baden.

Rudzio, Wolfgang 82011: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Wiesbaden, S. 163-173.

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Karl-Heinz Naßmacher


1|2 Auf einer Seite lesen

Lexika-Suche

Dossier

Deutsche Demokratie

In der deutschen Demokratie ist die Macht auf mehr als 80 Millionen Menschen verteilt: Alle Bürger sind für den Staat verantwortlich. Aber wie funktioniert das genau? Wer wählt den Kanzler, wer beschließt die Gesetze? Und wie wird man Verfassungsrichter?

Mehr lesen

Dossier

Grundgesetz und Parlamentarischer Rat

Am 1. September 1948 traf in Bonn zum ersten Mal der Parlamentarische Rat zusammen, um das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland auszuarbeiten. Viele Fragen mussten beantwortet werden: Wie sollte der neue Staat aussehen? Nach welchen Prinzipien sollte er funktionieren?

Mehr lesen

Mediathek

Wie ein Gesetz entsteht

Gesetze bilden die Grundlage für das Zusammenleben in Deutschland. Bei ihrer Erstellung sind viele verschiedene Akteure eingebunden: der Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung und der Bundespräsident. Wie funktioniert das Zusammenspiel? Was passiert bei Konflikten zwischen den Akteuren? Und was sind "Einspruchsgesetze"? Der Infofilm zeigt anschaulich die Entstehung eines Gesetzes - von der Initiative bis zur Verabschiedung.

Jetzt ansehen