Sozialstaat

1. Sozialstaatsverständnis im Wandel



Sozialstaat (S.) ist ein normativer Begriff. Er bezeichnet einen Komplex von Rechten und Institutionen, die auf Armutsvermeidung, soziale Gerechtigkeit, soziale Sicherheit und Verringerung sozialer → Ungleichheit gerichtet sind. Als generelle Sozialbindung öffentlichen Handelns erfordert der S. die politische Überformung der ökonomischen Marktprozesse nach Maßstäben sozialer Gerechtigkeit. S. ist auch ein empirischer Begriff, der das in D bestehende Gefüge aus sozialen Rechten und Institutionen sozialer Sicherung bezeichnet. Empirische und normative Begrifflichkeit stehen in einem engen Zusammenhang, aber auch Spannungsverhältnis. Der Staat D kann nur als S. bezeichnet werden, wenn Mindestansprüche der Armuts- und Ungleichheitsvermeidung sowie der Beförderung sozialer Gerechtigkeit erfüllt werden. Im Namen des normativen Anspruchs kann das gegebene Institutionensystem kritisiert werden, im Namen der Empirie kann aber auch der normative Anspruch als überzogen zurückgewiesen werden. S. ist daher bereits als Begriff politisch umstritten.

Das Verhältnis zwischen S. und Markt wurde traditionell so interpretiert, dass der S. jene Dimension öffentlich-politischer Aktivitäten bezeichnet, die auf den Ausgleich und die Abmilderung problematischer Folgewirkungen des Marktes gerichtet war. Insofern konnte S. als Gesamtheit staatlicher Einrichtungen, Steuerungsmaßnahmen und Normen begriffen werden, mittels derer Lebensrisiken und soziale Folgewirkungen einer kapitalistischen Ökonomie aktiv politisch bearbeitet wurden, ohne die Marktwirtschaft selbst in Frage zu stellen. Da der Marktprozess neben der effizienten Versorgung mit Gütern auch für eine Vielzahl sozialer Risiken und Problemlagen sorgt, bedarf es des S.s als eines kompensatorischen Systems zur Vermeidung von Armut, Not und gravierender sozialer Ungerechtigkeit.

Im letzten Jahrzehnt hat sich diese Sicht erweitert. Mit Begriffen wie "aktivierender Staat" und "investiver S." wird die positiv auf den Markt bezogene Seite des S.s betont. Danach bezeichnet S. auch die Politiken, die auf die Integration und Inklusion in den Marktprozess gerichtet sind. Die Befähigung zur Teilhabe am Arbeitsmarkt gilt als Stärkung des Wirtschaftsprozesses qua Investition in Humankapital, zum anderen aber auch als präventive Maßnahme, um die Betroffenheit durch Marktrisiken wie → Arbeitslosigkeit zu verringern. Damit werden nun vor allem Maßnahmen der → Bildungspolitik von der frühkindlichen Bildung bis zum lebenslangen Lernen zu zentralen Feldern sozialstaatlichen Handelns. Dagegen hatte der traditionelle Begriff des S.s vor allem die Sicherung gegen das Risiko des Einkommensausfalls bei Alter, Invalidität, Krankheit und Arbeitslosigkeit, die soziale Finanzierung der Lasten bei Krankheit und Pflege, die Sicherung eines Existenzminimums sowie Politikfelder wie Familien-, Wohnungs- und Behindertenpolitik bezeichnet. Insofern stellt das neue Verständnis des S.s eine Erweiterung und eine Annäherung an den angelsächsischen Begriff des "Welfare State" dar. Wenig beachtet wird aber oft, dass S. sich auch im kollektiven Arbeitsrecht und im Steuerrecht (progressive Einkommensteuer) zur Geltung bringt.

Die Bezeichnung "S." hat sich erst nach dem Zweiten Weltkrieg durchgesetzt, obwohl soziale Sicherung und staatliche Intervention in das ökonomische Geschehen eine weit in das 19. Jh. zurückreichende Geschichte aufweisen. Seit dem Vormärz wird über die "soziale Frage" bzw. "Arbeiterfrage" debattiert, schließlich kulminierend in den Forderungen der Arbeiterbewegung nach Revolution zur Schaffung einer sozialistischen Gesellschaftsform. Dem stand der staatsbewahrende Ruf nach sozialer Reform und sozialer Demokratie insbesondere bei Lorenz von Stein gegenüber, der oft als Begründer des Sozialstaatsgedankens genannt wird. Mit der Einführung der Arbeiterversicherungen unter dem Reichskanzler Bismarck wurden die Grundlagen einer in D dominanten Tradition des S.s als Sozialversicherungsstaat gelegt. Die Etablierung der beitragsfinanzierten Sozialversicherungen in den 1880er Jahren gilt zudem als weltweiter Beginn sozialstaatlicher Entwicklung. Die bis heute fortwirkende duale Struktur der Sozialleistungssysteme ergab sich aus der damals erfolgten Trennung zwischen Sozialversicherung und Armutspolitik. Die Entwicklung im 20. Jh. wurde bestimmt vom Ausbau der bestehenden Sicherungssysteme (Einbeziehung weiterer Arbeitnehmergruppen und Risikolagen, ehe- bzw. familienorientierte Umstrukturierungen, Dynamisierung der Leistungshöhe). Ausgehend von den Theorien Eduard Heimanns und Hermann Hellers in der Weimarer Republik bürgerte sich erst in den 1950er Jahren Begriff und Konzept des "S.s" in D ein. Während das Grundgesetz durchaus noch zuließ, S. statt durch "sozialen Kapitalismus" auch durch einen "demokratischen Sozialismus" zu verwirklichen, hatte sich bereits in den frühen 1950er Jahren politisch-praktisch die erste Version unter dem Begriff → "soziale Marktwirtschaft" durchgesetzt.

Der S. ist im → Grundgesetz mit den Formulierungen "sozialer Bundesstaat" (Art. 20,1) sowie "sozialer Rechtsstaat" (Art. 28,1) als allgemeine Staatszielbestimmung normiert worden. Das Gemeinwesen wird durch dieses Sozialstaatsgebot zur Förderung sozialer Gerechtigkeit als allgemeiner Richtschnur der Erfüllung öffentlicher Aufgaben verpflichtet. Eine juristisch-schulmäßige Definition des S.s hat sich bis heute auch in der Rechtsprechung des → Bundesverfassungsgerichtes nicht herausgebildet. Prinzipiell wird die Offenheit des Sozialstaatsprinzips betont, wonach es dem Gesetzgeber obliegt, die angemessenen Mittel und Wege zur Realisierung sozialer Gerechtigkeit zu bestimmen. Die Forderung nach Schaffung sozialer Sicherheit und Gerechtigkeit richtet sich an den Staat, aber dieser muss nicht alle Maßnahmen und Leistungen in eigener Regie erbringen. Mit den Sozialversicherungen sind öffentlich-rechtliche Körperschaften gebildet worden, die von Vertretern der Arbeitnehmer und Arbeitgeber (z. T. unter Einbeziehung des Staates) selbstverwaltet werden. Soziale Dienstleistungen werden ganz überwiegend von Wohlfahrtsverbänden erbracht, zunehmend auch von profitorientierten Privatunternehmen. Der S. hat hier nur die Aufgabe der Gewährleistung sozialer Rechte.

2. Der Sozialstaat im internationalen Vergleich



Im internationalen Vergleich zeichnet sich der dt. S. durch die starke Stellung der Verbände, den Vorrang erwerbsarbeitsbezogener Sozialversicherungssysteme und die kollektiv-vertraglichen Regelungen des Arbeitsrechts als staatlich geschützter Sphäre verbandlicher Sozialgestaltung aus. Die international vergleichende Wohlfahrtsstaatsforschung bezeichnet D als "konservativen" S. im Unterschied zum "liberalen" (angelsächsischen) und "sozialdemokratischen" (skandinavischen) Wohlfahrtsstaatstyp (Esping-Andersen 1991). Politisch wird der dt. S. getragen von der dauerhaften Zusammenarbeit der Sozial- und Christdemokratie als Volksparteien ("Sozialstaatskoalition") und die institutionalisierte Zusammenarbeit der Sozialpartner (Korporatismus). Erwerbsarbeit als Anspruchsvoraussetzung, Leistungsgerechtigkeit und Statussicherung und eine oft noch traditionelle Vorstellung der Geschlechterverhältnisse bilden die zentralen, in die Institutionen der sozialen Sicherung eingelassenen Prinzipien des dt. S.s. Eine "Verstaatlichung des S.s" hat in D nicht stattgefunden, so gibt es im Unterschied zu vielen anderen OECD-Staaten kein staatliches Gesundheitssystem.

Allerdings geraten die Prinzipien des dt. S.s, der im internationalen Vergleich auch als Musterfall des Bismarckschen S.s bezeichnet wird (im Unterschied zu Wohlfahrtsstaaten, die nach dem englischen Sozialreformer Beveridge-Staaten heißen), inzwischen unter erheblichen Druck. Dem Prinzip der berufsständischen Gliederung der Sicherungssysteme steht die Idee der "Bürgerversicherung" gegenüber. Die Konzeption der Leistungsgerechtigkeit ist bereits seit Mitte der 1980er Jahre erweitert worden um Leistungen jenseits der Erwerbsarbeit wie Kindererziehung und Pflege.

Lebensstandardsicherung in der Alterssicherung ist seit der Rentenreform Anfang der 2000er Jahre als Ziel der öffentlichen Sozialversicherung explizit aufgegeben worden und nur noch durch eine Kombination aus gesetzlicher Rentenversicherung und staatlich geförderter privater Vorsorge zu erreichen. Die Teilprivatisierung und Vermarktlichung sozialpolitischer Leistungserstellung geht dabei einher mit einer verstärkten staatlichen Intervention: Der Staat fungiert auch als (markt-)regulativer S. (Berner 2008). Diese Veränderungen werden ebenso wie weitere Reformen der Regierung Schröder in der Arbeitsmarktpolitik, die mit den Etiketten "Agenda 2010" und "Hartz IV" verbunden sind, als Bruch mit der Bismarckschen Tradition interpretiert (Hassel/Schiller 2010). Die Förderung eines Niedriglohnsektors und die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe im neuen Arbeitslosengeld ließ die Grundsicherung (statt der Statussicherung) in den Mittelpunkt des sozialpolitischen Geschehens rücken. Auf der anderen Seite haben sich Verbesserungen in der Förderung von Familien, Kindern und der frühkindlichen Bildung ergeben. In der Großen Koalition und insbesondere nach Ausbruch der Finanzmarktkrise im Sept. 2008 stellten sich die zeitweise gestörten Muster einer engen sozialpolitischen Zusammenarbeit zwischen CDU/CSU und SPD einerseits, Gewerkschaften und Arbeitgebern andererseits wieder ein. Mit dem Kurzarbeitergeld und mehreren Konjunkturprogrammen wurde die Bankenrettung so flankiert, dass die negativen Folgen des weltwirtschaftlichen Abschwungs abgefedert werden konnten. Das zeigt die recht hohe Selbststabilisierungsfähigkeit des dt. S.s (Schmidt 2010). Der Entwicklungspfad des tradierten Sozialversicherungsstaates ist in Teilen verlassen worden, es zeichnet sich aber noch kein neuer Typ von S. ab (Hinrichs 2010).

3. Gegenwart und Zukunft des Sozialstaats



Die 1950er, 1960er und frühen 1970er Jahre waren vom Ausbau sozialer Leistungen geprägt. Man spricht daher häufig von einem "Goldenen Zeitalter" des S.s (Nullmeier/Kaufmann 2010). Seit Mitte der 1970er Jahre die Globalisierung der (Finanz-)Märkte die Grundlagen einer nationalstaatlichen Geld- und Vollbeschäftigungspolitik unterminierte, wurde verstärkt über die Grenzen des S.s diskutiert. Auf die zunächst eher pragmatisch ausgerichtete Spar- bzw. Konsolidierungspolitik folgte seit Mitte der 1980er Jahre eine grundsätzliche Kritik an Bürokratisierung und Verrechtlichung des S.s – in konservativ-liberaler als auch in ökologisch-alternativer Perspektive. Grundlegend neue Formen staatlicher Sozialtransfers wurden vorgeschlagen, so das auch aktuell sehr stark debattierte Konzept eines bedingungslosen Grundeinkommens. Die Öffnung der Diskussion über die Zukunft des S.s begleitete eine Politik der Leistungsbegrenzung, die als welfare retrenchment bezeichnet wird.

Für den dt. S. war die Vereinigung 1990 von großer Bedeutung. Der S. trat an die Stelle sozialistischer Staatlichkeit der → DDR. Staats- und Einigungsvertrag übertrugen die sozialstaatlichen Strukturen der BRD mit den Hauptpfeilern eines kollektiven Arbeitsrechts und der gegliederten Sozialversicherungen auf die DDR bzw. D. Dies geschah unter Verzicht auf Reformen oder Vereinfachungen des Sozialrechts und unter Verzicht auf Steuerfinanzierung dieser Leistungen – nur unter Hinzufügung von Übergangs- bzw. Sonderregelungen bei Zweiteilung der Sozialleistungsniveaus entsprechend den differierenden Lohnniveaus in Ost und West. Der S. hatte 1990 die rasche Wirtschafts- und Währungsunion erst sozial und politisch durchsetzbar und funktionsfähig gemacht, realisierte sich angesichts einer hohen Erwerbslosigkeit in den neuen Bundesländern aber weithin als sozialpolitische Klientelisierung breiter Teile der Bevölkerung.

Mit der Einführung des Europäischen Binnenmarktes und des Euros als gemeinsamer Währung sowie der verstärkten Globalisierung der Wirtschaft nach dem Zusammenbruch der sozialistischen Staaten und dem Aufstieg des Finanzkapitalismus verringerte sich der nationalstaatliche Spielraum zur Steuerung der sozialen Sicherung erheblich. Da die EU über keine umfangreichen sozialpolitischen Kompetenzen verfügt, kann die ökonomische Internationalisierung nicht durch politische Internationalisierung kompensiert werden. Mit der Schuldenkrise im Euro-Raum seit 2010 zeigt sich, wie abhängig die nationalen Regierungen von den Bewegungen an den Finanzmärkten sind. Eine gemeinsame europäische Wirtschafts-, Haushalts- und Sozialpolitik existiert nicht oder wird ohne entsprechenden Umbau der EU zu einer politischen Union allein auf dem Wege des Krisenmanagements implementiert. Hochverschuldete Staaten werden bei Verlust nationaler Souveränität einem europäischen Schuldenregime unterworfen, das sich insbesondere auch auf die Kürzung von Sozialausgaben erstreckt. So wird die Sozialpolitik schleichend europäisiert. Die Kosten der Bankenrettung sowie des europäischen Schuldenmanagements verbunden mit fehlenden Möglichkeiten, die Einnahmebasis des Staates, aufgrund des intensiven Steuerwettbewerbs in Europa zu erweitern, haben auch Folgen für den dt. S. Die erforderliche Stabilitätspolitik mit Einschränkung der Staatsverschuldung lässt sich angesichts des über 50 %-Anteils der Sozialausgaben an den öffentlichen Haushalten nur bei Kürzungen im Sozialbereich bewältigen (Streeck/Mertens 2010). Zu erwarten ist eine lang andauernde Austeritätspolitik, aber auch ein deutlich ansteigendes Niveau an Auseinandersetzungen und Konflikten um Bestand und normativen Gehalt des S.s.


Literatur



Berner, Frank 2008: Der hybride Sozialstaat. Die Neuordnung von öffentlich und privat in der sozialen Sicherung. Frankfurt a. M./ New York.

Esping-Andersen, Gösta 1991: The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton.

Hassel, Anke/Schiller, Christof 2010: Der Fall Hartz IV. Wie es zur Agenda 2010 kam und wie es weitergeht. Frankfurt a. M./ New York.

Hinrichs, Karl 2010: A Social Insurance State Withers Away. Welfare State Reforms in Germany, in: Palier, Bruno (ed.): A Long Goodbye to Bismarck? The Politics of Welfare Reforms in Continental Europe. Amsterdam, S. 45-72.

Nullmeier, Frank/Kaufmann, Franz-Xaver 2010: Post-War Welfare State Development, in: Castles, Francis G./Leibfried, Stephan/ Lewis, Jane/Obinger, Herbert/Pierson, Christopher (eds.): The Oxford Handbook of the Welfare State, Oxford, S. 81-101.

Schmidt, Manfred G. 2010: Die Sozialpolitik der zweiten Großen Koalition (2005-2009), in: Egle, Christoph/Zohlnhöfer, Reimut (Hrsg.): Die zweite Große Koalition. Eine Bilanz der Regierung Merkel 2005-2009. Wiesbaden, S. 302-326.

Streeck, Wolfgang/Mertens, Daniel 2010: Politik im Defizit. Austerität als fiskalpolitisches Regime, in: der moderne staat 3, S. 7-29.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Frank Nullmeier




 

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