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Umweltpolitik

1. Einleitung



Umweltschutz ist die Summe aller organisierten Handlungen zur Ermittlung und Lösung von Umweltproblemen. Umweltpolitik Up) ist derjenige Teil dieser Handlungen, an denen staatliche Akteure – ausschließlich oder teilweise, national oder international – beteiligt sind. Dieses neue Politikfeld hat sich in den wirtschaftlich entwickelten Ländern zu Beginn der 70er Jahre des 20. Jh herausgebildet. Inzwischen hat sich Up. weltweit verbreitet. Heute bestehen in über 100 Ländern Umweltministerien. Zugleich vollzieht sich Up. auch auf lokaler, regionaler und europäischer Ebene sowie im globalen Kontext. Auch hier ist eine Vielzahl von Institutionen entstanden, deren Tätigkeitsfeld der Umweltschutz ist. Zugleich ist Umweltschutz i. S. des Wandels hin zu Ressourcen und Umwelt schonenden Verfahren und Produkten ein wichtiger Wirtschaftsfaktor geworden.

2. Umweltschutz als Staatsaufgabe



Umweltschutz ist heute eine essentielle Kernfunktion staatlicher Politik und als Staatsaufgabe in den meisten Verfassungen der Welt verankert (in D Art. 20a GG). Diese Staatsfunktion ist eine Reaktion auf ökologische Herausforderungen und externe Umwelteffekte der industriellen Entwicklung, bei denen der Markt als Steuerungsmechanismus versagt hat. Darüber hinaus besteht eine aktive gesellschaftliche Nachfrage nach Up. Mit einem Organisationsgrad, der in einigen OECD-Ländern dem der Interessen von Kapital und Arbeit nahe kommt, gehören Umweltbelange zu den zentralen gesellschaftlichen Interessen, denen der Staat Rechnung zu tragen hat (Bundeszentrale 2008).

Jenseits ökologischer und gesellschaftlicher Begründungen sprechen auch ökonomische Gründe für ein Tätigwerden des Staates im Umweltschutz. Dies gilt für die Vermeidung und Verringerung gesamtwirtschaftlicher und einzelwirtschaftlicher Schadenskosten: Ohne den Gewässerschutz der Vergangenheit hätten Produktionsstandorte (Chemieunternehmen, Wasserwerke) an unteren Flussläufen häufig aufgegeben werden müssen. Ohne Luftreinhaltung hätte das Waldsterben katastrophale Formen angenommen, wären erhebliche Gesundheitskosten, aber auch Kosten etwa durch Korrosion entstanden. Ohne Klimaschutz ist mit extrem hohen Schadenseffekten zu rechnen. Ökonomische Bedeutung hat der Umweltschutz aber auch, weil er – im Sinne von "green growth" – zunehmend eine Dimension des technischen Fortschritts und des Innovationswettbewerbs zwischen den entwickelten Industrieländern geworden ist (OECD 2011). Zugleich zeigt die Erfolgsbilanz des Umweltschutzes seit 1970, dass die staatliche Reaktion auf ökologische Herausforderungen grundsätzlich sinnvoll und in einem breiten Spektrum von Umweltbelastungen auch erfolgreich war. Dem stehen erhebliche ungelöste (persistente) ökologische Probleme des Klimawandels, des Flächenverbrauchs, des Artenverlusts oder der Grundwasser- und Meeresverschmutzung gegenüber, die deutlich machen, dass sich der Stellenwert des Umweltschutzes und die Bedeutung staatlicher Umweltschutzmaßnahmen keineswegs verringert haben (vgl. insges. SRU 2008).

3. Allgemeine Entwicklung der deutschen Umweltpolitik



D ist ein Industrieland, dessen umweltintensivste Sektoren (wie Energie, Straßenverkehr, Chemie, Bau) in der Nachkriegszeit ein besonders hohes Wachstum aufwiesen. Die mit dieser Entwicklung verbundenen Umweltprobleme hatten sich ähnlich zugespitzt wie in anderen hoch entwickelten Industrieländern. Die Einführung des neuen Politikfeldes Up. durch die Regierung Brandt/Scheel erfolgte dennoch eher überraschend.

Die Institutionalisierung des neuen Politikfeldes begann mit der Einführung der Bundeskompetenz für wichtige Bereiche des Umweltschutzes (ohne den Natur- und Gewässerschutz, Bereiche, die erst mit der Föderalismusreform 2006 Bundeskompetenz erhielten), der Gründung des Umweltbundesamtes (1974) und paralleler Einrichtungen wie dem Sachverständigenrat für Umweltfragen (1971). Im Gegensatz zu anderen Industrieländern – und selbst der → DDR – erfolgte die Gründung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit erst relativ spät (1986) im Zeichen des Reaktorunfalls von Tschernobyl (Pehle 1998; Müller 1995; BMU 2006). Das Bundesamt für Naturschutz wurde erst 1993 eingerichtet. 2001 führte die Einführung einer deutschen Strategie nachhaltiger Entwicklung zur Gründung weiterer Einrichtungen.

Wie in einigen anderen Industrieländern gehen gesetzliche Regelungen zur Luftreinhaltung und zum Gewässerschutz in D auf das 19. Jh. zurück. Der Naturschutz wurde bereits 1935 gesetzlich verankert, und Ländergesetze zur Luftreinhaltung bestanden bereits in den 60er Jahren des 20. Jh. Wichtige Gesetze entstanden aber erst mit dem Start der neuen Politik und ihrer institutionellen Verankerung auf Bundesebene nach 1969: Das Abfallbeseitigungsgesetz (1972), das für die Luftreinhaltung zentrale Bundes-Immissionsschutzgesetz (1974), das Bundesnaturschutzgesetz (1976), das (neugefasste) Wasserhaushalts- und das Abwasserabgabengesetz (1976) sowie das Chemikaliengesetz (1980) bilden weitere Eckpunkte der deutschen Umweltgesetzgebung. Das mit großer Verzögerung beschlossene Bundes-Bodenschutzgesetz (1998) bildet das letzte wichtige auf die Umweltmedien Wasser, Boden und Luft bezogene Gesetz.

Die Entwicklung der Up. vollzog sich in der Folge zunehmend in der Fortentwicklung und Ausdifferenzierung der bisherigen → Gesetzgebung und mit der Übernahme von EU-Recht. Mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (1994) wurden Grundsätze der Vermeidung und Verwertung in das Zentrum der Abfallpolitik gerückt. Die lange Zeit vertagte Modernisierung des Bundesnaturschutzes (2002) verankerte unter anderem die Verbandsklage für Umweltverbände und den systematischen Ausbau von zusammenhängenden Naturschutzflächen zur Sicherung wertvoller Biotope im Sinne des EU-Programms "Natura 2000". Einen Bruch mit der bisherigen Politik stellte die gesetzliche Regelung von 2002 zum Ausstieg aus der Atomenergie dar, der – nach seiner vorübergehenden Aufhebung (2010) – nach dem Nuklearunfall im japanischen Fukushima 2011 nunmehr Partei übergreifend verankert wurde.

Wie in anderen Industrieländern unterlagen auch die Steuerungsformen der deutschen Up. seit 1970 einem starken Wandel. War die Up. zunächst ausschließliche Tätigkeit des Staates, so hat sich das Spektrum der beteiligten Akteure immer weiter ausdifferenziert: Neben der Vielzahl der Handlungsebenen (global, europäisch, national, regional, kommunal) geht es heute um die breite Beteiligung wichtiger organisierter Interessen (sog. Stakeholder). Das gilt zum einen für die stärkere Eigenverantwortung von Unternehmen, ohne die z. B. ein innovationsorientierter Umweltschutz undenkbar ist. Zum anderen geht es bei der Ausweitung des Akteursspektrums um die Verbreiterung der gesellschaftlichen Basis, auf die eine anspruchsvolle, in Interessenlagen eingreifende Up. angewiesen ist. Umweltpolitische Steuerung (environmental governance) vollzieht sich daher verstärkt in Kooperationsbeziehungen, oft in einem breiten Netzwerk staatlicher und nicht staatlicher Akteure (Jänicke/ Jacob 2006).

Auch das Instrumentarium der Up. ist immer vielfältiger geworden. Standen zunächst hoheitliche Rechtssetzungen mit verbindlichen Standards, Genehmigungsverfahren sowie Ge- und Verboten (command and control) im Vordergrund, so zeigte sich, dass die rasch wachsende Dichte dieses Regelungstyps den Staat und auch die Folgebereitschaft der von Regelungen betroffenen Politikadressaten zu überfordern drohte. Regulative Instrumente, die größere Anpassungsspielräume zulassen und mehr Eigenverantwortlichkeit der Verursacher mobilisieren, spielen daher eine zunehmende Bedeutung. Das gilt für den Emissionshandel im Klimaschutz, der verbindliche Obergrenzen für den Schadstoffausstoß voraussetzt, aber flexible Anpassung ermöglicht. Das mittlerweile von mehr als 60 Ländern nachgeahmte deutsche Instrument der Einspeisevergütung für Strom aus erneuerbaren Energien ist ein anderes Beispiel. Die anhaltende Bedeutung verbindlicher staatlicher Regelungen wird auch an der Tatsache erkennbar, dass neue Instrumente dieses Typs – allerdings solche mit hoher Flexibilität – sich international ausbreiten. Ein besonders eindrucksvolles Beispiel ist der japanische Top-Runner-Ansatz, bei dem für inzwischen 23 Energie verbrauchende Produkte das jeweils sparsamste – der Top Runner – zeitversetzt zum verbindlichen Maßstab erhoben wird. Moderne Up. steuert in aller Regel über einen Instrumenten-Mix bzw. über strategische, überprüfbare Zielvorgaben, die mit flexiblem Instrumenteneinsatz verfolgt werden. Das "harte" Instrumentarium behält dabei seine Bedeutung – nicht zuletzt als Garant dafür, dass "weichere" Instrumente tatsächlich Wirkungen erzielen (Jänicke u. a. 2003).

4. Umweltpolitische Handlungskapazität



Kontinuität und Diskontinuität der umweltpolitischen Entwicklung sind naturgemäß stark von Regierungswechseln bestimmt. Dabei zeigt sich in D eine markante Pfadabhängigkeit dieser – zumeist Partei übergreifend getragenen – Entwicklung. Wichtige umweltpolitische Neuerungen waren aber fast durchgängig mit Regierungswechseln verbunden. Von Anfang an war die umweltpolitische Entwicklung auch in einen internationalen Kontext eingebunden. Internationale Vorgaben wie etwa die der VN-Konferenz in Stockholm (1972) und ein von Pionierländern wie den USA, Schweden oder auch Japan ausgehender Prozess des lesson-drawing und der Politikdiffusion spielten dabei eine wesentliche Rolle.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Martin Jänicke




 

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