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Ein Gesetz entsteht

Gesetze dienen dazu, die gesellschaftlichen Verhältnisse zu gestalten. Mit ihnen greift der Staat in alle Lebensbereiche ein und reagiert auf aktuelle soziale und wirtschaftliche Entwicklungen.


Das Verfahren der Gesetzgebung ist kompliziert und auf den ersten Blick schwer durchschaubar. Wenn ein Gesetz zahlreiche Stufen in verschiedenen Instanzen durchläuft, so soll damit gesichert werden, dass möglichst alle Gesichtspunkte und alle Interessen berücksichtigt werden. Zugleich dienen die vielfältigen Mitwirkungsrechte der Machtverteilung und Machtkontrolle.

Was ist ein Gesetz?

In den ersten 16 Legislaturperioden (1949–2009) hat der Bundestag mehr als 6.600 Gesetze beschlossen. In dieser Gesetzesfülle spiegelt sich ein Wandel der Gesetzgebungsfunktion in den letzten Jahrzehnten. Gesetze sind nicht mehr wie im 19. Jahrhundert allgemeingültige Vorschriften, die die vorgegebene Ordnung dauerhaft sichern sollen. Der moderne Sozialstaat greift in alle Lebensbereiche ein. Gesetze dienen dazu, die gesellschaftlichen Verhältnisse zu gestalten und zu steuern. Gesetze regeln das Wirtschaftsleben, die soziale Sicherheit, den Arbeitsmarkt, die Berufsausbildung, das Gesundheitswesen, die Erhaltung der Umwelt, den Datenschutz und vieles andere mehr. Damit werden Gesetze zu einem Mittel der Politik und zur Gestaltung der Lebensverhältnisse. Die Parteien verkünden ihre politischen Absichten in Wahlprogrammen, Regierung und Koalitionsfraktionen formulieren sie im Regierungsprogramm und setzen sie auf dem Wege der Gesetzgebung um.

Gesetze sind aber nicht nur Umsetzungen politischer Programme. Anstöße für neue Gesetze können von einzelnen Bürgern, Interessenverbänden, Bürgerinitiativen und Petitionen ausgehen. Sachverständigenkommissionen, Untersuchungsausschüsse, wissenschaftliche Beiräte geben Empfehlungen für gesetzliche Regelungen. Aktuelle soziale und wirtschaftliche Entwicklungen können neue Gesetze erfordern. Länder- und Gemeindebehörden melden Änderungswünsche an, wenn bei der Ausführung von Gesetzen Schwierigkeiten auftreten. Wenn das Bundesverfassungsgericht ein Gesetz als nicht vereinbar mit dem Grundgesetz erklärt, ist eine neue Regelung erforderlich. Viele internationale Verträge bedürfen eines Gesetzes (Ratifizierung), um in Kraft zu treten. Immer häufiger sind Gesetze erforderlich, die sich aus der Mitgliedschaft Deutschlands in der Europäischen Union ergeben und europäisches in deutsches Recht umsetzen.

Als "Gesetz" wird bezeichnet, was nach dem vorgeschriebenen Verfahren vom Gesetzgeber beschlossen wird. Wichtige Gesetze, umfassende Neuregelungen, die oft politisch umstritten sind, werden in den Ausschüssen intensiv beraten und im Plenum debattiert. Die meisten Gesetze sind Änderungen oder Ergänzungen bestehender Gesetze, so genannte Novellierungen, die der Bundestag als Gesetz beschließen muss. 90 Prozent aller Gesetze "passieren" das Bundestagsplenum nur, sie werden ohne Beratung oder nach kurzer Debatte beschlossen.

Gesetzesinitiative

Nach dem Grundgesetz (Art. 76 Abs. 1) kann ein Gesetzesentwurf:

• durch die Bundesregierung,
• aus der Mitte des Bundestages,
• durch den Bundesrat eingebracht werden (Gesetzesinitiative).

In den ersten 14 Legislaturperioden (1949–2002) sind drei Fünftel aller Gesetzesentwürfe von der Bundesregierung eingebracht worden. Von den verabschiedeten Gesetzen gingen 57 Prozent auf Initiativen der Bundesregierung zurück, 35 Prozent hatten Bundestagsabgeordnete, 8 Prozent hatte der Bundesrat eingebracht. In der 16. Legislaturperiode waren von den insgesamt 972 eingebrachten Gesetzesvorhaben 55 Prozent Vorlagen der Regierung. Vom Bundestag verabschiedet wurden 488 Regierungsvorlagen, 89 Gesetze auf Initiativen des Bundestages, 19 auf solche des Bundesrates.

Das Übergewicht der Gesetzesvorlagen der Regierung erklärt sich daraus, dass nur die Regierung über einen umfangreichen bürokratischen Apparat verfügt, der in der Lage ist, komplizierte Gesetzgebungsmaterien in entscheidungsreife Gesetzesvorlagen umzusetzen. Davon profitieren die Mehrheitsfraktionen. Wenn die Mehrheit und die von ihr getragene Regierung ihr Programm in Gesetze umsetzen wollen, so liegt es nahe, dass die Entwürfe von den Ministerien erarbeitet und von der Regierung eingebracht werden. Gesetzesinitiativen des Bundestages können nur von den Fraktionen oder von 5 Prozent der Abgeordneten, der Mindeststärke einer Fraktion, ausgehen. Solche Initiativen ergreift in den meisten Fällen die Opposition, die damit aber naturgemäß wenig Erfolg hat. Die Regierungsfraktionen werden häufig bei eiligen Gesetzen aktiv. Der Bundesrat kann mit der Mehrheit seiner Mitglieder Gesetzesentwürfe einbringen. Davon wird verhältnismäßig selten Gebrauch gemacht.