Blick auf den Erdball vom Weltall aus. Im Zentrum des Betrachters ist die nördliche Halbkugel zu sehen. Sie ist kaum von Wolken bedeckt. Im Westen liegt der amerikanisch Kontinent, im Osten liegt Europa. Dazwischen leuchtet blau der Ozean Atlantik.

29.5.2018

Notstandsgesetze: Testfall für die Demokratie

Am 30. Mai 1968 beschloss der Bundestag nach heftigen Protesten die "Notstandsgesetze". Für die Einen Vorsorge für den Krisenfall, für die Anderen eine Gefahr für die Demokratie.

Demonstrationen gegen die Notstandsgesetze, Mai 1968. Sternmarsch auf Bonn: Demonstranten mit Transparenten (Dutschke-Porträt u. a.) am 11.5.1968 in der Bonner InnenstadtDemonstrationen gegen die Notstandsgesetze, Mai 1968. Sternmarsch auf Bonn: Demonstranten mit Transparenten (Dutschke-Porträt u. a.) am 11.5.1968 in der Bonner Innenstadt. (© picture-alliance, akg-images)

Busse, Bahnen und Autos fuhren am 11. Mai 1968 aus allen Teilen der Bundesrepublik in die damalige Hauptstadt Bonn. Über 40.000 Menschen waren zu einem Sternmarsch aufgebrochen, um gegen die geplanten Notstandsgesetze zu demonstrieren. Aufgerufen hatte das Kuratorium "Notstand der Demokratie" – ein Zusammenschluss aus Vertreterinnen und Vertretern der Studierenden, der Wissenschaft, Kultur, Gewerkschaften und Kirchen. Der Protest gegen die Notstandsgesetze wurde im Frühjahr 1968 zum einigenden Band zwischen Studentenbewegung und Gewerkschaften und war Teil der Außerparlamentarischen Opposition (APO). Knapp drei Wochen nach dem Sternmarsch in Bonn, am 30. Mai, fand die namentliche Abstimmung über die Notstandsgesetze im Bundestag statt.

Die Kritikerinnen und Kritiker der Notstandsgesetze verwiesen stets auf die Erfahrungen mit der Weimarer Verfassung. Diese hatte im Artikel 48 dem Reichspräsidenten das Recht zugesprochen, bei Situationen, die die öffentliche Ordnung und Sicherheit gefährden, sogenannte Notstandsverordnungen zu erlassen und damit vorübergehend Grundrechte wie z.B. die Versammlungsfreiheit außer Kraft zu setzen. Auf Basis dieses Instruments hatte der damalige Reichspräsident Paul von Hindenburg etwa – auf Bestreben der Nationalsozialisten – im Februar 1933 die "Reichstagsbrandverordnung" erlassen, mit der die Verfolgung politisch Andersdenkender begann.

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Heinrich Böll

Einer der prominentesten Redner auf der Abschlusskundgebung war der Schriftsteller Heinrich Böll - im Jahr 1917 geboren und als Jugendlicher Zeuge der Weimarer Unruhen und der nationalsozialistischen Machtergreifung in Köln. "Aufgrund meiner Erfahrungen mit verschiedenen Notständen der deutschen Geschichte bin ich der Überzeugung, dass Notstände – was hier bedeutet Krieg oder Bürgerkrieg – durch Gesetze nicht zu regeln sind." Böll fürchtete die Möglichkeit einer "fast totalen Mobilmachung" im Krisenfall. Solche Sorgen waren damals weit verbreitet, auch bei den aufbegehrenden Studierenden.

Böll zitiert nach Deutschlandfunk [25.05.2018]

Heinrich Böll auf der Abschlusskundgebung in BonnHeinrich Böll auf der Abschlusskundgebung in Bonn. (© dpa - Bildarchiv)

Der Beschluss der Notstandsgesetze am 30. Mai 1968 war das Ende einer Debatte, die über zwei Jahrzehnte maßgeblich die deutsche Innenpolitik geprägt hatte.

Befürchtete Handlungsunfähigkeit im Krisenfall

Im deutschen Grundgesetz waren zunächst keine Regelungen für den Fall enthalten, dass zentrale Organe der deutschen Demokratie aufgrund eines inneren oder äußeren Notstandes, etwa in einem Kriegs- oder Katastrophenfall, nicht beschlussfähig wären. Zudem sah das Grundgesetz keine Möglichkeiten vor, demokratische Entscheidungsabläufe im Krisenfall zu beschleunigen: Die in Artikel 76 , 77 und 78 vorgeschriebenen Fristen bei der Gesetzgebung (z. B. für Stellungnahmen von Bundestag und Bundesrat), so argumentierten Befürworterinnen und Befürworter der Notstandsgesetze, hätten während eines Notstandes zu einer faktischen Handlungsunfähigkeit der Legislative geführt.

Eine eigene Notstandsgesetzgebung war jedoch in den Gründungsjahren der jungen Bundesrepublik noch undenkbar. Als das Grundgesetz im Mai 1949 verkündet wurde, hatten die Alliierten der ehemaligen westdeutschen Besatzungszonen (Frankreich, USA und Großbritannien) noch die oberste Entscheidungsgewalt in der Bundesrepublik. Zwar räumte bereits das Besatzungsstatut vom September 1949 Bundestag und Bundesregierung gewisse Freiräume ein, in wichtigen außen- und sicherheitspolitischen Fragen aber blieb man von den Entscheidungen der Alliierten abhängig.

"Vorsorge im Bereich der zivilen Verteidigung"

Nach dem Abschluss des Deutschlandvertrags, der mit seinem Inkrafttreten im Jahr 1955 das Besatzungsstatut ablöste, hatte die Bundesrepublik wieder weitgehende Souveränität erlangt. Artikel 5 des Vertrages sah jedoch vor, dass die drei Westalliierten Maßnahmen treffen dürften, um im Krisenfall ihre in Deutschland stationierten Truppen zu schützen – auch wenn sie die jeweilige Bundesregierung in ihre Entscheidungen mit einbeziehen mussten.

Kritiker waren damals der Ansicht, der Passus eröffne den Westalliierten weit mehr Möglichkeiten als den bloßen Schutz der eigenen Truppen. Faktisch sei den USA, Frankreich und Großbritannien durch diesen Artikel ein Notstandsrecht zugesprochen worden.

Ein halbes Jahr nach Inkrafttreten des Deutschlandvertrages, im März 1956, wurde mit der Wehrverfassung die "Wiederbewaffnung" Westdeutschlands beschlossen. Was jetzt aus Sicht der in Bonn regierenden Christdemokraten noch fehlte, war die "Vorsorge im Bereich der zivilen Verteidigung". Notstandsgesetze, so betonten Befürworter solcher Regelungen, würden Zweifel daran zerstreuen, ob Bundesregierung und Bundestag in einem Krisenfall die nötige Handlungsfähigkeit hätten.

Erster Entwurf scheiterte im Jahr 1958

1958 brachte die damalige CDU/CSU-geführte Bundesregierung einen ersten Entwurf ins Parlament ein, der größtenteils an den Vollmachten des Reichspräsidenten aus der Weimarer Verfassung orientiert war. Da für die Notstandsgesetze das Grundgesetz geändert werden musste, hätte die alleinregierende Union die Zustimmung der SPD benötigt. Doch diese blieb aus.

Weitere Entwürfe der kommenden Jahre scheiterten ebenfalls im Parlament. Ein zentraler Streitpunkt war stets die Frage, nach welchen Verfahren ein jeweiliger Notstand ausgerufen werden könne, etwa ob der Bundestag in die Entscheidung eingebunden werden müsse oder die Befugnisse dazu bei der Exekutive lägen. Daneben forderten beispielsweise die Gewerkschaften eine Garantie des Streikrechts. Erst im Jahr 1968 konnten sich die beiden Fraktionen der Großen Koalition aus Union und SPD, die mittlerweile regierte, auf einen gemeinsamen Entwurf einigen.

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Proteste gegen die Gesetzespläne als Höhepunkt der APO

Für die Außerparlamentarische Opposition (APO) waren die Notstandsgesetze ein wichtiges Mobilisierungsthema und gleichzeitig der Kitt, der sie zusammenhielt. Die Studentenbewegung war mit ihren Verbänden ein wichtiger Teil der APO, nahm beim Protest gegen die Notstandsgesetze aber nicht die federführende Rolle ein. Diese Funktion hatten vor allem die Gewerkschaften und insbesondere die IG Metall inne. Die Studierenden sorgten mit ihren neuen Protestformen wie Sit-ins und Teach-ins, die sie der US-amerikanischen Bürgerrechtsbewegung entliehen hatten, jedoch für eine enorme Präsenz in den Medien.

Die Auseinandersetzungen um die Notstandsgesetze und die Folgen ihrer Verabschiedung markierten den Höhepunkt der APO. Sie deuteten aber auch schon ihren Zerfall an: Das ohnehin spannungsvolle Verhältnis zwischen Gewerkschaften und Studentenbewegung zerbrach, nachdem die Gewerkschaftsführungen Streiks gegen die Verabschiedung der Notstandsgesetze abgelehnt hatten. Zudem wurde im Zuge der Notstandsgesetze auch ein Recht auf "Widerstand" (Art. 20, Abs. 4 GG) festgelegt, das die Kritik der Gewerkschaften entkräften sollte.

Änderung des Grundgesetzes

Die Notstandsgesetze änderten das Grundgesetz in mehr als 20 Punkten und unterscheiden zwischen innerem Notstand, Verteidigungsfall und Spannungsfall. Der Verteidigungsfall kann vom Bundestag mit Zweidrittelmehrheit festgestellt werden, erweitert die Gesetzgebungskompetenzen und vereinfacht das Gesetzgebungsverfahren. Die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte geht auf den Bundeskanzler über und die Bundesregierung kann z. B. die Bundespolizei im ganzen Bundesgebiet einsetzen. Nur im Verteidigungsfall hat der "Gemeinsame Ausschuss" (Art. 53 GG), der anstelle des handlungsunfähigen Bundestages zusammenkommen soll, auch Gesetzgebungsbefugnis. Er besteht zu zwei Dritteln aus Abgeordneten des Bundestages und zu einem Drittel aus Mitgliedern des Bundesrates. Vor Eintritt des Verteidigungsfalls kann der Bundestag den Spannungsfall feststellen. Im Verteidigungs- wie Spannungsfall darf z. B. die Bundeswehr im Inneren zum Schutz ziviler Objekte eingesetzt werden.

Der innere Notstand dient der Abwehr drohender Gefahren für den Bestand oder die freiheitlich demokratische Grundordnung. Ist die öffentliche Sicherheit in Gefahr, ist dies in erste Linie Sache des betroffenen Landes, das dann z.B. auch Polizeikräfte anderer Länder anfordern kann. Im Fall eines inneren Notstandes darf auch die Freizügigkeit (Art. 11 GG) und das Post- und Fernmeldegeheimnis (Art. 10 GG) einschränkt werden. Ähnliche Regelungen gelten auch im Katastrophenfall.

Zur Kontrolle der Exekutive in Kriegszeiten ist u. a. vorgesehen, dass Bundestag und Landtage ihre Arbeit nicht aufgrund von Neuwahlen unterbrechen. Der Bundestag darf nicht aufgelöst werden und das Bundesverfassungsgericht soll funktionsfähig bleiben. Auch wurde das Widerstandsrecht ins Grundgesetz eingefügt. Laut Artikel 20 hat jeder Bürger das Recht, sich gegen Versuche zur Wehr zu setzen, die auf die Beseitigung der demokratischen Ordnung zielen. Außerdem wurde das Recht auf Verfassungsklage im Grundgesetz verankert. Mit Zustimmung des Bundesrats kann der Bundestag den Verteidigungsfall jederzeit für beendet erklären.

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