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11.10.2018

50 Jahre Arbeitnehmerfreizügigkeit in Europa

Vor 50 Jahren wurde die freie Wahl des Arbeitsplatzes innerhalb der Europäischen Gemeinschaft zum "Grundrecht der Arbeitnehmer und ihrer Familien" erklärt.

Servicestelle Arbeitnehmerfreizügigkeit in HamburgServicestelle Arbeitnehmerfreizügigkeit in Hamburg. (© picture-alliance/dpa)

Die Arbeitnehmerfreizügigkeit ist neben dem freien Waren- und Kapitalverkehr sowie der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit ein Grundpfeiler der Europäischen Integration. In den letzten Jahren ist der gemeinsame europäische digitale Binnenmarkt als weiterer Bereich hinzugekommen.

Schon in den Römischen Verträgen von 1957 nahm die Freizügigkeit einen wichtigen Platz ein. Im Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) wurde in Artikel 48 die Herstellung der freien Arbeitsplatzwahl vereinbart. Jegliche Ungleichbehandlung von Arbeitnehmern aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit sollte innerhalb der EWG nach einer Übergangszeit wegfallen, Arbeitnehmern wurde das Recht zugesprochen, sich zum Zweck der Erwerbstätigkeit in anderen EWG-Ländern frei bewegen zu können.

Die Verordnung 1612/68 des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 15. Oktober 1968 regelte dann konkret die Rahmenbedingungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Die freie Wahl des Arbeitsplatzes innerhalb der Europäischen Gemeinschaften wurde als "Grundrecht der Arbeitnehmer und ihrer Familien" bezeichnet. Die "Mobilität der Arbeitskräfte", so heißt es in der Verordnung, "soll für den Arbeitnehmer eines der Mittel sein, die ihm die Möglichkeit einer Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen garantieren und damit auch seinen sozialen Aufstieg erleichtern, wobei gleichzeitig der Bedarf der Wirtschaft der Mitgliedstaaten befriedigt wird […]".

Im Kern behandelt die Verordnung neben dem freien Zugang zu Arbeit in anderen europäischen Ländern, der steuerlichen und tariflichen Gleichbehandlung und der Niederlassungsfreiheit auch den Familiennachzug. Laut Artikel 10 dürfen Ehepartner sowie Kinder unter 21 Jahren ebenfalls im Land der Beschäftigung wohnen, sowie auch alle anderen direkten Verwandten, für die der Arbeitnehmer Unterhalt gewährt. Außerdem dürfen Kinder laut Artikel 12 am Schulunterricht teilnehmen und danach auch eine Berufsausbildung absolvieren.

Regelungen zur sozialen Absicherung

Damit waren einige notwendige Rahmenbedingungen geschaffen. Doch schon damals war klar, dass die getroffenen Regelungen nicht ausreichten, um dieses komplexe Thema abschließend zu regeln.

Früh gab es eine Debatte darüber, inwiefern sich die Arbeitnehmerfreizügigkeit auf die Zugehörigkeit zu den Sozialsystemen auswirkt. Im Jahr 1971 erließen die Europäischen Gemeinschaften mit der Verordnung 1408/71 eine verbindliche Regelung zur Sozialversicherungspflicht von Beschäftigten. Seitdem ist es Arbeitnehmern aus der Mitgliedsstaaten unter vereinfachten Bedingungen möglich, im Land der Erwerbstätigkeit Ansprüche in der Arbeitslosen-, Kranken- und Rentenversicherung geltend zu machen.

Übergangsfristen für Mittel-, Ost- und Südosteuropäer

Seitdem wurden die entsprechenden Verordnungen immer wieder überarbeitet und ergänzt. Auch Urteile des Europäischen Gerichtshofs machten eine Neufassung des geltenden Rechts erforderlich. Die bekannteste dieser Entscheidungen dürfte das "Bosman-Urteil" sein, das der belgischer Fußballer Jean-Marc Bosman im Jahr 1995 erwirkt hatte, nachdem ihm sein Club, der RFC Lüttich, einen Vereinswechsel trotz ausgelaufenen Vertrags nur gegen eine aus seiner Sicht zu hohe Ablösesumme gewähren wollte. Infolge des Urteils fielen im europäischen Profisport nicht nur die Ablösesummen für vertragsfreie Spieler weg. Auch die Beschränkungen für EU-Ausländer in europäischen Sportvereinen wurden beseitigt. Im April 2011 wurde die alte Verordnung zur Arbeitnehmerfreizügigkeit von 1968 durch die Verordnung 492/2011 ersetzt, die sich im Wesentlichen aber an der historischen Vorlage orientiert.

Obwohl die Europäischen Gemeinschaften einst die Freizügigkeit als "Grundrecht" bezeichneten, wurde sie im Rahmen der EU-Osterweiterung ab 2004 für eine Übergangsperiode eingeschränkt. Jedes Mitgliedsland der Europäischen Union konnte den Zugang für Arbeitnehmer aus osteuropäischen Staaten bis zu sieben Jahre lang einschränken. Dabei galt die Regel "2-3-2": Nach zwei Jahren hatten die Staaten die Möglichkeit, die Einschränkungen aufzuheben, ebenso drei Jahre darauf. Wiederum zwei Jahre später waren sie verpflichtet, den Arbeitsmarkt zu öffnen.

Diese Regelung wurde vor allem auf Druck von Deutschland eingeführt. Der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder befürchtete, dass sich die damals angespannte Arbeitsmarktlage in Deutschland weiter verschärfen könnte, wenn Arbeitnehmer aus Mittel- und Osteuropa zuwanderten. Großbritannien, Irland und Schweden dagegen ließen die Freizügigkeit bereits 2004 zu.

Streit über "Einwanderung in die Sozialsysteme"

Deutschland war neben Österreich das einzige Land der früheren 15er-EU, das die vereinbarte Übergangsfrist voll ausschöpfte und erst im Jahr 2011 die Freizügigkeit auch Arbeitnehmern aus den im Jahr 2004 beigetretenen Ländern gewährte. Für Rumänien und Bulgarien, die der EU im Jahr 2007 beigetreten sind, gilt diese Regelung in Deutschland erst seit 2014. Laut dem Freizügigkeitsmonitoring des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) lebten Ende 2017 insgesamt rund 4,7 Millionen EU-Bürger in Deutschland. Darunter waren fast 867.000 Menschen mit polnischer Staatsbürgerschaft, mehr als 643.000 Menschen aus Italien und rund 623.000 rumänische Staatsbürger. EU-Bürger machen mittlerweile einen signifikanten Anteil der Zuwanderer in Deutschland aus.

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